中国全面建立生态补偿制度的基础与阶段推进论，本文主要内容关键词为：中国论文,生态论文,阶段论文,制度论文,基础论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
文章编号：1007-7588(2009)08-1349-06
1 引言
在许多西方发达国家，尤其是在欧盟成员国，生态补偿的实施范围很广，几乎囊括了所有对生态环境友好的措施，并为这些国家实现可持续发展发挥了重要作用[1,2]。基于发达国家的成功经验，近些年来，许多学者倡议我国应效仿发达国家做法，进行大刀阔斧的生态补偿机制建设。近几年的两会上，生态补偿也成了各位代表和委员关注的热点问题之一。建立健全生态补偿制度大有形势紧迫、时不我待之势。然而，生态补偿制度建设是一项复杂的系统工程，并非一蹴而就。另外，生态补偿制度的建立意味着在“发展”与“保护”、“效率”与“公平”之间需要构建一种新的平衡。当前中国是否已经具备了重新构建这种平衡的社会与经济基础，中国能否承受生态补偿“之重”，以及如何科学有序地推进生态补偿制度建设，是一系列需要进行认真对待的问题，否则，生态补偿制度建设将可能事倍功半，甚至得不偿失。
2 全面建立生态补偿制度需具备的基础条件
实施生态补偿需要一定的社会、经济、科技与法制基础。社会需求、经济允许、科技支撑、法律保障是实施生态补偿的四要素，缺一不可。
2.1 中国已经具有对生态补偿的强烈社会需求
生态补偿在其本质上有着双重含义。一是对自然的补偿，即对已遭受破坏了的生态环境进行恢复与重建，对面临破坏威胁的生态环境进行保护，体现为人与自然和谐关系的构建；二是对人的补偿，即对没有公平享受自然资源、生态环境开发利用权的群体进行补偿，对为保护资源、生态环境而付出经济代价的群体进行补偿，体现为人与人和谐关系的构建。在人与自然关系方面，改革开放30年来，中国以大量消耗自然资源和付出巨大生态环境代价的方式实现了社会经济的巨大发展。30年的时间走过了发达国家上百年的工业历程，与此同时，发达国家工业化百年来分阶段出现的环境问题，在我国短短30年的时间里也集中爆发。《2007年中国环境状况公报》显示①，在197条河流407个断面中，Ⅳ～Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的断面比例仍高达50.1%；全国近岸海水水质进一步下降；农村面临环境污染和生态破坏双重威胁。据有关测算，我国每年因环境污染造成的损失约占GDP的10%左右。采取生态补偿措施，是促进人与自然和谐发展的迫切要求。
在人与人的关系方面，我国能源、矿产、水等自然资源与生态环境服务的产区与消费区错位严重。如90%的煤炭探明储量集中在华北、西北和西南，10%分布在东北、华东和中南地区，但前者工业产值只占全国的30%，而后者高达70%；内蒙古、西藏、青海、海南等省（区）每年提供了大量的生态环境服务，而这些服务的消费区主要集中在中、东部经济发达地区。多年来，为了促进工业优先发展与东部率先发展，我国一直施行资源低价、生态环境无价的政策，使得资源和生态环境服务供应区与消费区之间维持着一种非公平的利益关系。资源与生态环境服务供应区的居民不但没有获得利用的优先权，反而为保护资源环境付出了巨大的成本，放弃了许多发展机会，同时承受了资源开发所带来的严重生态环境后果。采取生态补偿措施，是实现人与人和谐发展的迫切要求。
2.2 当前的经济形势不适合全面开展生态补偿制度建设
国际经验表明，全面建立生态补偿制度需要雄厚的财力、尤其是中央政府的财力作为后盾。无论是美国的土地休耕计划、欧盟的农业环境补偿项目，还是中国的退耕还林工程，都耗费了中央财政大量的资金。例如，自1986年土地休耕计划实施以来，累计投入已经达到322.38×
美元（截至2006年），年度投入由1986年的0.08×
美元增加到2006年的19.10×美元②；根据2005年9月欧盟通过的《关于利用欧盟农业农村发展资金支持农村发展的条例》((EC)1698/2005)③，2007年～2013年，欧盟用于农业环境补偿措施的预算达194.40×欧元（2004年不变价）。中国退耕还林工程的费用也高的惊人。该工程初期预算为2200×元，为稳定退耕成果，2007年国务院决定再追加2100×元，使总预算高达4300×元多。巨大的资金投入给中央财政带来了不小的负担，而项目效果的不确定性更使退耕还林工程备受质疑[3,4]。
从当前中国经济发展趋势看，短期内不具备再向生态补偿领域增加巨额资金投入的条件。这主要是受全球金融危机影响，中国经济也步入下行周期。“保增长、促发展”是当前中国政府压倒一切的最艰巨的任务，而生态补偿对促进经济增长的作用甚微，甚至在一定程度上对经济增长具有负面影响。以退耕还林为例，根据对全国700余退耕农户的问卷调查并结合相关统计、文献资料的分析，研究发现，全国退耕还林平均导致粮食减产2369.41kg/
，退耕导致土地减少社会保障人数为5.78人／，总社会经济损失为2111.95元／（·年）。尽管退耕还林导致的碳蓄积、水土保持总生态环境效益高达2642.76元／（·年），但这些生态环境效益主要是理论上的效益，很难在实体经济中体现，而退耕对生产、尤其是对就业的负面影响则是实实在在的。当前，中国政府需要增加投入的领域很多，除生态环境外，社会保障、教育、就业、医疗、灾害重建、基础设施等也是重点领域，且这些领域是民生之本。
2.3 科技尚不能为生态补偿制度建设提供足够的支撑
许多人认为生态补偿只是一个机制或制度问题，没有什么“科技”含量，只要从政策与体制方面进行完善即可。其实这种观点是片面的。生态补偿制度的建立也面临着一系列的科技难题。事实上，正是由于没有解决生态补偿制度建设中的关键科技问题，才使我国的生态补偿虽备受关注，但却进展缓慢。这些科技问题主要有：①生态补偿的确切含义、生态补偿费与资源费税的关系等，这些是生态补偿定位的关键[5]；②补偿主体界定问题，即究竟应该谁补偿谁的问题，这里涉及到生态环境服务的产权界定难题；③补偿方式选择问题，即应该采用现金、实物、政策等哪种形式，如何形成一种“造血式”补偿[6]；④补偿标准制定问题，当前生态系统服务量化方法、机会成本法和供需双方博弈等方法都在学者考虑之中，哪个更合适，目前还没有形成共识。“十一五”期间，国家许多重点科技项目中设立了与这些科技问题相关的课题。但总体来看，目前这些问题都还在探索之中，没有完全解决。这使得一些匆匆上马的生态补偿项目在执行过程中遇到了许多问题。仍以退耕还林为例，在执行过程中就出现了“过补偿”与“低补偿”并存的现象。根据研究者在宁夏固原市的实地调研，当地退耕补偿标准为2400元／，而机会成本仅为1200元／左右；另据在湖南省资兴市的实地调研，当地退耕补偿标准为3450元／，而机会成本高达4200元／左右。此外，伴随着工程的推进，后续产业发展滞后又成为困扰各地的棘手问题。
2.4 政策法规滞后使生态补偿得不到有力的保障
目前，我国由中央政府出台的涉及生态补偿内容的相关政策有十余项，但除了《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》外，其他均不是以生态补偿为目的而设计的。另外，这些法律制度存在着较多的缺陷，具体表现在传统的不可持续的指导思想、轻重失衡的环境资源价值取向、分而治之的环境资源立法体例以及扭曲的环境资源管理制度等方面[7]。这些缺陷不仅在宏观上制约着我国生态补偿机制的建立，而且在实践中不利于中国生态补偿的规范化操作。《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》也只是部门性指导意见，不具有法律效力，中国的生态补偿制度建设缺乏有力的法律保障。要全面建立生态补偿制度，首先必须建立并完善生态补偿的政策、法律、法规等保障措施。没有法律法规的有力支撑，生态补偿执行过程中必然会出现相互推诿、扯皮现象，生态补偿很难顺利进展。
3 中国生态补偿制度建设的阶段推进论
上述分析表明，当前我国建立生态补偿制度已经成为一项重要而又紧迫的任务。但是，由于经济形势严峻、相关科技问题没有完全解决以及法律法规建设滞后等，我国目前还不具备全面建立生态补偿制度的条件。根据过去20多年来我国探索建立生态补偿制度的实践以及借鉴发达国家的经验，本文认为，中国的生态补偿制度建设必须采取分阶段推进的方式，我国建立起全面的生态补偿制度需要经过3个阶段：初步探索阶段、试点示范阶段和全面完善阶段。目前，我国正处于试点示范阶段的关键时期。
3.1 过去20多年来我国对生态补偿制度的探索及其阶段特征
3.1.1 初步探索阶段（1983年～1998年） 早在1983年，云南省以昆阳磷矿厂为试点，每吨矿石征收0.3元，用于采矿区植被恢复及其他生态破坏的恢复治理费用，这可视为我国探索生态补偿制度的开始[8,9]。随后，江苏、福建、广西等省相继制定了针对矿产开发的收费办法，这些收费也均以环境保护的名义征收[10]。另一种对生态补偿的探索是基于森林的公益性展开的。随着人们对森林生态效益认识的逐步加深，在1989年四川乐山的一次学术研讨会上，森林生态效益补偿的政策思路被正式提出。到1995年，该思路写入了《林业经济体制改革总体纲要》，1998年森林生态效益补偿基金正式写入了《森林法》，从而为开展森林生态效益补偿制度奠定了法律基础[11]。然而，在1983年～1998年共15年的时间里，生态补偿的概念并没有被正式提出，它的实施领域也非常有限，发展速度极其缓慢。从国家宏观决策层面来看，生态补偿这种制度安排也没有被放到国家战略的高度。总体来看，这一时期可看作我国生态补偿制度建设的初步探索阶段。
3.1.2 试点示范阶段（1998年至今） 进入20世纪90年代末期以来，由于长期偏重经济发展而带来的生态环境问题日渐突出，并导致了一系列的生态灾难。在这一宏观背景下，我国政府在20世纪90年代末启动了以退耕还林、天然林保护为代表的一系列大型生态建设工程。近些年来，我国还在其他领域开展了一系列的生态补偿计划或项目，如农村新能源建设、水土保持补贴和农田保护、退田还湖、退牧还草、饮用水源地保护、自然保护区补偿等[8]。随着这些补偿项目的推进，对生态补偿的相关理论研究也逐步展开，并在建立生态补偿制度的国家战略框架和理论方法等方面取得了一些积极进展[12]。与此同时，针对生态补偿制度建设的相关政策也相继出台。2005年8月，浙江省政府在全国率先出台了《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》；2007年3月，福建省制定了《江河下游地区对上游地区森林生态效益补偿方案》；2007年9月，国家环保总局印发了《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》，这是我国中央政府首次对开展生态补偿措施发布指导性文件。2007年以来，全国有许多省份开始尝试建立生态补偿制度。如江苏省（以太湖流域为重点）、河北省（以子牙河流域为重点）、青海省（以三江源为重点）、辽宁省（以东部山区为重点）等。总体来看，这一时期可看作我国生态补偿的试点示范阶段，并且目前我国已经进入了试点示范阶段的关键时期。
3.2 现阶段的重点任务
根据上文的分析，由于经济形势严峻、相关科技问题没有完全解决以及法律法规建设滞后等，目前我国还不具备全面开展生态补偿的条件。因此，要尽快进入全面完善阶段，当前我国需要重点围绕上述3大制约因素开展工作。
从经济来讲，当前我国应尽快转变过去过分依靠人口红利、全球化红利和资源环境红利来发展经济的方式，以民生经济为突破口，重构中国经济体系，努力使中国经济在本次全球金融危机中保持一个良好基本面，不出现明显的衰退。与此同时，应把区域公平、城乡一体以及资源节约、环境友好放在民生经济发展中的重要位置，为全面建立生态补偿制度创造条件。
从科技来讲，现阶段应加强对生态环境服务的产权界定、生态环境服务的跨区占用、生态补偿标准制定、后续产业发展模式等关键科技问题的研究力度。特别是深入开展我国不同类型区究竟给人类提供多少生态环境服务，以及流域之间、区域之间的相互利用关系最为重要。这些成果的取得将成为建立生态补偿制度的理论基础和制定生态补偿标准的科学依据。
从政策法规来讲。生态补偿的立法已成为当务之急，急需以法律形式将补偿范围、方式、资金来源等确立下来。生态补偿立法可考虑分两步走：一是在原国家环保总局《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》的基础上，结合地方的一些试点情况，研究制定以国务院名义下发的关于生态补偿的政策性文件，如可考虑出台《关于进一步完善生态补偿制度的若干意见》，进一步明确生态补偿对于生态保护和建设的意义与需要重点开展的领域和地区；二是在目前工作的基础上，不断完善各部门的工作，争取出台《生态补偿法》，使生态补偿制度建设能得到法律的有力保障。
4 全面完善阶段的战略设想
4.1 全面完善阶段的时间判断
中国何时进入生态补偿的全面完善阶段取决于经济形势、相关科技发展以及政策法规建设进程。本文的判断是从“十二五”开始可进入全面完善阶段。其基本依据是：①2008年底我国出台的以4×10[12]元投资为核心的促进经济平稳较快发展的一揽子计划已经初见成效，2008年12月下旬以来的宏观经济运行数据表明中国经济已经呈现企稳复苏迹象，至2010年底中国经济基本恢复正常是比较现实的；②在“十一五”期间我国设立了多项与生态补偿相关的重点科技项目，许多省份开展了生态补偿试点，届时这些科技成果和来自试点区域的经验将为全面建立生态补偿制度提供必要的科技与实践支撑；③目前我国各地方政府和中央政府正在酝酿制定专门针对生态补偿的相关政策法规，预计在“十一五”结束时会形成一个能为全面建立生态补偿制度提供基本保障的政策法规体系。在进入全面完善阶段后，我国还需要大约5～10年左右的时间才能建立起完善的生态补偿制度，即与我国的社会主义和谐社会建设基本同步，在2020年前完成生态补偿制度建设。
4.2 全面完善阶段的发展设想
中国究竟应该建立一种怎样的生态补偿制度，中国能否直接照搬当今世界上欧盟、美国、日本等发达经济体的模式，本文认为，最为关键的因素是经济实力。我们无法准确预测2020年中国究竟具有怎样的经济实力。但是，根据十七大确定的目标，可以对2020年中国经济状况进行大致的判断。十七大报告中提出了要“实现人均国内生产总值到2020年比2000年翻两番”。根据此目标，并考虑今后一定时期人民币兑美元将仍呈现升值趋势，届时中国人均GDP将在5000美元左右。如果按每年GDP增长8%计算[13]，考虑人口增长和人民币升值因素，预计届时人均GDP将在6000美元左右。从经济实力看，2020年的中国仍与目前的欧盟、美国、日本等生态补偿制度较为健全的国家相比存在较大差距，只相当于目前巴西的经济水平。即使是从购买力的角度考虑，届时中国经济水平也与欧、美、日等发达经济体仍有2～4倍的差距，仅与当前的俄罗斯较为接近。另外，欧盟、美国广泛实施生态补偿措施是与其相对过剩的农业生产能力有关，通过在农业领域实施一系列的环境补偿措施从而适当降低产出是其目的之一。中国恰恰相反，不断提高农业生产力是中国农业的长期性、艰巨性任务。可见，中国不具备欧美等国实施生态补偿的条件，欧美的经验只能借鉴，不能效仿。
综上来看，中国在生态补偿全面完善阶段必须要在借鉴欧盟等国家经验的基础上，根据中国的具体国情，创新发展模式。其基本战略思想是：将全国生态补偿大致划分为3个级别，即优先补偿、重点补偿和拓展性补偿。3个级别补偿项目在时间上应同步推进，在2020年前建成较为完善的不同层次的生态补偿体系。
(1)优先补偿项目。优先补偿项目主要针对两类生态环境问题开展：一是跨省区或跨流域性，需要多省协作开展的补偿项目，如南水北调补偿、西气东输补偿、黄河流域补偿、长江流域补偿等；二是虽然属于区域性环境问题，但是具有重大的、广泛而又深远影响的生态环境问题，如三江源保护补偿、藏北高原生态保护补偿、国家级自然保护区补偿等。对于该类补偿，应采用中央政府直接投资为主，相关利益主体为辅的方式展开。中央财政的资金将主要用于此类项目。
(2)重点补偿项目。对于区域性较为严重的生态环境问题列入该级别补偿。如重要湖泊水源地、区域性河流集水区保护补偿，矿产开发补偿等。对于重点补偿项目，流域补偿、产业补偿应成为主要的补偿形式，即区域内不同社会群体的转移支付、上下游产业间转移支付。中央政府只在宏观层面上给予调控或在政策法律方面提供保障，中央财政只为该类补偿提供适当的扶持，但不应成为资金来源的主体。
(3)拓展性补偿项目。对于在一定程度上有利于生态环境建设的行为或措施，进行补偿。如对生态农业，节水措施、水土保持措施、农业面源污染控制等的补偿。对于该类补偿，建议采用政策补偿、市场补偿或技术补偿的方式为主进行。在这些领域建立补偿制度，要统筹考虑生态环境保护与农业生产力提高两个目标的统一。
注释：
①中华人民共和国环境保护部，2007年中国环境状况公报，2008.
②中国驻洛杉矶总领事馆科技处，美国土地休耕计划的基本经验及启示，2007.
③中国驻欧盟使团科技处，欧盟农业政策中的生态补偿措施及其启示，2007.
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