我国行政区划体制现状及改革构想，本文主要内容关键词为：行政区划论文,现状及论文,体制论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中华人民共和国《宪法》规定我国实行省、县、乡三级行政区划体系，即“（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、自治乡、镇”。而实际上，在省县之间，还存在着一级地级建制。根据1997年3月的统计资料，在全国共有地级建制334个，其中自治州30个、地级市217个、地区79个、盟8个（不包括台湾、香港和澳门地区）。作为省（区）和县（自治县）之间的中间层次，地级市和自治州是实的一级行政建制，分别占地级行政层次的64.98%和8.98%，而地区和盟则是省（区）的派出机关，分别占地级行政层次的23.65%和2.39%。其中，盟只设在内蒙古自治区，是清朝盟旗制延续下来的。地区和盟虽在法律上不是一级政府，属于虚设机构，但在实际运作中常被当作一级实设的政府运作。因此，如果将地区行政公署按虚设的派出机构看待，我国行政区划处于省——县——乡三级和省——市（州）——县——乡四级并存的局面。如果考虑到地区行政公署实设的实际情况，我国行政区划的结构就是四级。在我国行政区划体系中，处于省与县之间的地级行政层次是否应该存在？如何解决由地级行政建制引发的矛盾和问题？等等问题，就成为决策者和理论研究者探索行政区划改革的焦点。而在计划经济体制向市场经济体制转型过程中，如何建立有中国特色的社会主义新行政区划体制，更是迫切需要研究的重要课题。
一、现行行政区划体制存在的几个问题
（一）关于地区行政公署的问题
为了解决因县数量太多而省（区）不便直接管理的问题，现行的《地方组织法》规定，省（区）在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干行政公署，作为它的派出机关。在省县之间设置派出性质的机关始于解放前的民国时期，当初是作为取消清朝实行的府（州）制而采取的过渡措施，解放后沿用这种体制仍带有过渡性质。虽然，作为省（区）和县（自治县）之间的中间层次，地区行政公署只是派出机关（正因如此才称行署而不称政府，还有人称其为准行政建制），但其在实际中又多作为一级独立建制运作，已是名虚而实实的行政管理层次，起着一级政府的作用。在机构设置上，地区行政公署与省县之间上下对口，已达到了一级政府的规模，其人员编制也已接近地级市政府。除不设相应的人民代表大会和人民政治协商会议外，省、县有什么机构，地区几乎就有什么机构。在行政权力和职责上，行政公署对下辖的县（市）所承担的责任和任务与行使的行政权力，与地级市几乎相同。如在布置工作时，省（区）几乎总是把其与地级市、自治州等同对待、同样使用，各项任务均布置到地区，通过地区行政公署组织落实。地区行政公署的这种虚实之间的矛盾，造成我国行政区划体系在法律上的三级制与现实上的四级制之间的矛盾，产生了一些法律问题。地区行政公署本来是作为督导县的机构，但由于地区不设人大和政协，对其本身的监督就成为很大问题。例如，行政公署不向人大报告工作；其国民经济和社会发展计划、财政预算不经过人大审查和批准，下级（县）人大却要在其划定的框框内运作；行政公署受上级人大监督较弱，下级人大则受其制约；行政公署组成人员多由省（区）政府委任，不经人大选举或决定，是否实行了任期制也成为问题。
虽然设置地区行政公署与全国省级建制的数量偏少、各省（区）辖县级建制的数量太多有关，但是，设置地级机构使省和地两级机构管辖的下级单位数量都过少。按1997年3月的资料统计，全国334个地级建制除不辖县（市）的11个地级市外，共辖县（市）2105个，平均每个地级建制仅辖6.5个县（市），平均每个省仅辖11.9个地级建制。如，除海南省因辖县级建制少而实行三级区划体制外，宁夏、青海和吉林等省（区）辖县级建制并不多，却实行了四级的行政区划体制。尤其是青海省，除6个自治州所辖的30个县（市）外，仅剩下9个县，直接管理并不困难，却仍然设置地区行政公署。可见，说设置地级建制是为了避免省（区）直接管数量太多的县（自治县），不如说有些人更愿实行四级行政区划体制。将按法律规定必要的时候才设的地区行政公署，变成为一律设地区行政公署。
（二）关于自治州的问题
根据《民族区域自治法》的规定，自治州既是行政区域，又是民族自治地方。自治州处于省（区）和县（市）的中间层次，属于地级行政建制。但现行区划中，实际上还存在着在自治州与县之间设地区的现象，地区行政公署成为自治州政府与县政府之间的一级中间行政管理层次。例如，在新疆维吾尔自治区的伊犁哈萨克自治州，在该自治州之下，23个县（市）之上就分设了伊犁、塔城和阿勒泰三个地区行政公署和一个州辖市——奎屯市。由于《宪法》只规定自治区分为县、自治县、市，自治州辖地区建制显然没有法律依据。如果自治州中分设地区行政公署（是地级还是准地级？）是合理的，那么自治州所辖的市发展到一定程度，达到了较大的市的标准时，就将可以设区和县。如此下去，行政区划上的层级将不止三级、四级，行政区划层级关系将混乱不堪。
在实际运作中，自治州主要是作为省（区）之下的一级行政建制存在的，其民族区域的自治性往往被忽视。省（区）向下布置工作往往是较少考虑自治州的特殊性，而与地级市、地区行政公署等同对待，使自治州有由民族自治区域转变为普通的行政区的倾向。自治州的负责人主要是向上负责，而非向下负责。事实上，民族区域同经济区域一样，其与行政区并不总是一致。海南建省后，撤消了海南黎族苗族自治州，同时设7个自治县，同样达到了民族区域自治的目的。这7个自治县之上虽没有相应的自治州这一行政建制，但同样构成一个民族自治区域。这是在民族区域自治地方实行省直接管县（自治县）的有益探索，尽管直接设多个自治县，也有不利于其统筹运作的方面。海南的实践表明，自治州并非是按行政建制非设不可的。
（三）关于直辖市的问题
1997年3月全国人大决定设重庆直辖市。这无疑对祖国西南、长江上游和重庆自身的发展起到了积极的推动作用。但是，作为我国第四个直辖市，重庆与其它三个直辖市在行政区划上的差别很大。重庆不但依据现行体制辖区和县，而且还辖2个地级市、1个地区和4个县级市。显然，作为直辖市的重庆管地级市和地区行政公署，突破了现有的法律规定，这无疑开了在直辖市中设地级行政建制的先河。就其所辖的南川市而言，还出现了直辖市（重庆）——地级市（涪陵）——县级市（南川）极为鲜见的三级嵌套式市管市的格局。而在其它三个老直辖市中，其所辖的县有的早已达到了目前的县改市标准，但由于没有直辖市分县级市的法律依据，只能县改区或继续实行县的建制。既然重庆可以辖地级市和县级市，那么北京、上海和天津是否也可以辖市？这是一个很难圆满答复的问题。
（四）关于市辖区的问题
按直辖市和较大的市可分为区和县的法律规定，市辖区是与地、县平级的行政区划。但是，市辖区与地、县建制不相似，而与乡镇建制更相似。市辖区是最低层次的基层行政建制，其下设派出机构——街道办事处或直接面对着居民自治组织——居民委员会；而县不是最低层次的基层行政建制，其下的乡（镇）才是最低层次的基层行政建制，直接面对着自治组织——村民委员会。市辖区政府是一级不完整的政府，如市政、规划等机构均是市政府职能部门的分支机构，不归区政府领导，而县是一级完整的政府，其下的乡（镇）才是一级不完整的政府。
实际上，较大的市的市辖区是按县一级行政区划设立的，一直比较稳定。这使得老的市辖区规模增大、人口膨胀。几个主要特大城市几乎都有人口超过60万的市辖区，甚至还出现了人口超过了100万的市辖区。市辖区的规模过于庞大，使区不得不实行一级政府（区政府）两级管理（区政府——办事处）的体制。市辖区的权限越来越大，越来越象一个市的建制，也越来越影响城市整体功能的发挥。近些年来，许多市又纷纷撤消郊区，将市辖的农村乡镇划归城区管辖。虽然市辖区管乡（镇）已经成为普遍现象，但却缺乏法律依据。而且，城区辖乡镇，出现了一条腿长一条腿短的现象，即对农村是市——市辖区——乡三级建制，而对城区仅是市——市辖区二级建制。
市辖区的上述状况，与人们对市政府的管理幅度问题重视不够有关。关于管理幅度与管理层次的关系问题，许多人只注意了省管县（市）和县管乡（镇）的数量问题，而忽视了市管市辖区的数量问题。一般来说，作为一个较大城市的政府，管理30个以上的市辖区是不成问题的。而实际上，我国较早设立的地级市的市辖区平均不到5个，一些新设立的地级市的市辖区一般只有1～2个，有的甚至没有市辖区。就是那些包括直辖市在内的特大城市的市辖区平均才6.8个，市辖区最多的上海市也只有14个。解放前夕，北京和上海城市规模比现在小得多，市辖区却分别为33个和30个，也许要更合理些。
（五）关于市县分等的问题
市、县分等，是指在行政区划中，市分为四等，即省级市、副省级市、地级市和县级市，县分为大县和小县，且县级市高于县。较大的市与地区行政公署平级是实行市管县体制的必要前提。但是，市县分等是我国行政区划的层级长期参差不齐的一个主要原因。在现行体制下，省直接管县、市，不可避免地会遇到一个腿长一个腿短问题，即较大的市下面有县级的市辖区，市辖区又管有乡镇，比县多了一个层次，而且区还有派出机构——街道办事处，其下才是市民自治组织——居民委员会。行政区划体制上的这一弊端不应成为市县不同级的理由，相反，它说明，市不应管县，市县应同级。此外，市虽被人为地分为四等，其中只有省级市，即直辖市有明确的法律依据，而其又不是分等出来的。实际上，设置直辖市的条件并没有明确的法律规定。但明确规定只有全国人大有权设置直辖市，国务院只负责直辖市的区域划分。既然市、县可以分等，那以，镇是否也可以分为县级镇、乡级镇和村级镇三个等级层次？如50年代初，我国就设有10多个县级镇，而作为县级镇的云南省畹町镇一直延续到1985年，其间曾出现了（县级）市与（县级）镇平级现象。再如，在大县中，有的镇直接归县管辖，有的则归区公所管辖，这实际是就是对镇实行分等。以此类推，省是否也可以按大小和重要程度分等？如此下去，势必造成行政区划更加复杂和混乱不堪。更为重要的是，市、县分等是造成我国市、县升格热的根本原因。由于地方官员的工资待遇与所在地方机构的行政区划级别密切相关，一些县、市不顾客观条件和区划建制标准，而为个人或小集团利益搞区划升格。县变市，县级市变地级市，地级市变副省级市，其结果并未促进当地的经济和社会发展，甚至产生负面影响。
在我国，市与镇都属于城市建制，考虑到《宪法》已经明确规定了直辖市不同于一般市，属于省级建制，加上低于县的镇的建制，事实上我国的城市已经分为三大级，在此基础上再将一般市细分等级，只能是越分越乱，也无必要。将城市分为直辖市（省级）、一般市（县级）和镇（乡级）三级建制已经足够。
二、几种行政区划改革措施的比较分析
目前，专家学者们解决地级区划体制问题所述及的措施，主要有以下几种：
（一）撤消地级行政建制，增加省级建制数量
增加省级行政建制，缩小省（区），可以减少省（区）的管理幅度，从而撤消地级行政建制，减少行政区划层次，提高管理效率，进而彻底解决地级行政区划体制中存在的问题，实现省、县和乡三级行政区划体系目标。但是，如实行此办法，我国行政区划将重新处于不稳定状态。一旦实行划小省（区）的改革，省级行政单位会骤增。当省级行政单位增加到中央不易管理的程度时，势必会在中央与省（区）之间重新设置类似大行政区的一级行政区划，地方行政区划的层次反而增加，这显然是违背通过划小省（区）减少行政区划的层次这一初衷的。如秦朝和西汉初年，全国不过划分为30～40个郡，到公元前106年时，由于分封制和郡县制并行，郡国总数已达103个，汉武帝时不得不在郡国之上将全国分为13州。又比如，省级建制的数量与大区的设立与否就构成直接的因果关系：在建国初，东北曾设6省7直辖市，同时设东北行政区；1954年6月，东北的省级建制又恢复到1931年的3个，同时撤销了大区。此外，如果省、地两级区划同时变动，易引起人心不稳和社会动荡。而如果分步实施，则会使区划建制长期处于变动之中，影响新的建制及时发挥作用，甚至可能不等新建制全部到位，新建制就已落伍。
虽然美国等一些发达国家一级地方行政建制管辖幅度小、区划层次少，但他们十分注意行政区划的稳定性。美国51个一级地方行政建制（50个州和1个特区）中，州一直是稳定的，美国几乎从未划小过州。除弗吉尼亚州在1861年南北战争中发生分裂外，自1776年独立战争以来，美国的州由13个增至50个，都是新的州加入和扩大版图的结果。美国国旗的涵义已清楚地表明了这一点。当然，美国实行联邦制，而中国实行单一制，二者之间有着本质上的区别。实际上，任何一个国家的行政区划的形成都有其历史和自身原因，不是划来划去的结果。中国作为历史悠久的文明大国，很多省、市、县的形成都有其历史根源，有的名称甚至有千年以上的历史，保持这些行政区划的相对稳定很有必要。目前中国的一级行政区划为30多个，与世界主要国家相比不算多也不算少。我国省直接管县的数量偏多，确实是有省偏大的因素，但也有部分省里县的规模偏小。如河北省有6200万人口，面积近19万平方公里，有138个县级建制、11个地级市建制；而江苏省、湖北省分别有6700万和5400万人口，面积分别为10万和18万平方公里，却分别只有64个和68个县级建制、13个和10个地级市建制。三个省的规模基本相当，而河北省与江苏省、湖北省相比，县的数量相差2倍以上，县的规模显然不同。再以美国为例，州管县的数量也不少，辖县超过100的为6个，与我国相同。而得克萨斯州辖县达254个，是我国任何省所没有的，我国辖县最多的四川省的市、县总数也只有157个。可见，单纯采取划小省区的改革，并不一定就能使省（区）直接管好县。
（二）实化地区建制
实化地区建制，使地区由派出机关转为一级政府。目前，为实化地区，可通过地市合并、地改市，将地区由派出机关转为一级政府。还可象1975年《宪法》赋予地区合法地位那样，通过修改《宪法》直接赋予地区一级行政建制的地位。实化地区，可以在原有机构和编制的基础上进行，对社会的影响小，容易顺利过渡。但无论怎样，将地区由虚变实是不可取的。因为实化地区，与实行省、县、乡三级行政区划体制的最终目标背道而驰，行政效率将因增加一级行政区划层次而降低，地级建制本身现有的弊端也将进一步加大。还有人提出将地区行政公署向地域型建制过渡，进而转化为一级政府，为将来划小省区积累经验和作准备。这是一种少有的将地区建制改革与实现省、县、乡三级行政区划体系目标联系在一起的改革措施。但是，此种改革措施同样不可取：即使将来省（区）划得很小，也不会小到目前地级行政建制所辖的范围，其数量不可能达到334个的水平。而且地区变为省是不容易被人们接受的。即使是很有名的地级建制，如武汉、广州等，也不可能取代目前的省建制作为地域的名称，而只能作为地点的名称。地级行政单位作为宏观管理机构偏小，而作为微观管理机构又偏大。如我国的很多宏观管理权限、审批权限都只下放到省级。此外，保留地级建制，只是暂时地解决行政工作人员的去留问题，而其将来的去留问题并未解决，还会使其工作的安心程度大打折扣，这无疑会带来地级机构的短期行为。因此，几乎所有地级行政建制都是将来实行省、县、乡三级区划体制改革的对象。将其由虚变实，给人以舍本求末之感。
（三）虚化地区建制，行政公署派出机关化
虚化地区，使行政公署还原为派出机关，可以恢复地区行政公署的本来面目，使其符合法律所规定的虚设状态，解决了目前地区自身存在的虚实矛盾问题。但根据地区自身虚——实——虚——实的历史演变轨迹，采取虚化地区这一措施，不能从根本上解决地区自身存在的问题。因为随着经济和社会的发展，被虚化后的地区还会由虚变实，地区所带来的种种现实问题还会重新出现，同时也难以避免以督导作用为主的行政公署演变为按一地之长向所辖县发号施令的问题。如清朝的总督和巡抚本是临时派遣的督导官员，后来却取代了布政使和按察使，在一省独掌大权。此外，虚化地区后，省（区）政府同时面对还是地区、地级市和自治州三个体制不一的管理对象，这无疑没有解决其管理工作的复杂性问题。
（四）实行地级市管县
通过地市合并、地改市等方式，将县划归地级市管辖，取代地区行政公署管县是当前地级机构改革的主要措施。
为了解决城市蔬菜供应的问题，我国从1958年开始实行市管县体制，此后又将建材、能源、水源等基地县并入市管理。长期以来，我国一直是市管县和地管县并存，而且有的地级市与地区行政公署还曾同住一地。80年代以后，市管县作为实现城乡一体化、促进经济发展和理顺地级建制的重要手段而大力提倡。目前市管县已由建国初期的个别现象变为普遍现象。其中辽宁、广东、江苏等省已经全部实行市管县体制，新建的海南省的地级市则不管县。市管县加速了城市建设，更好地发挥了中心城市的辐射和带动作用，促进了城乡的一体化与协调发展，但也产生了许多弊端：
第一，增加了一级行政管理层次。市管县体制的结果之一是对许多县的管辖由行政公署以省的名义管理（虚管）变为由地级市全权管理（实管）。地级市管县后，原本省县之间可以直接沟通的事务，现在则必须经过地级市。这使得信息传递因多了一级建制而增加一套程序，降低了信息传递的速度，影响了行政效率。
第二，地级市与县级市使行政区划陷入不稳定的状态之中。由于省级政府不能直接管辖众多的县级市，而我国现行法律尚无地级市管县级市的规定，只好在县改市时规定该县级市归某地级市暂时代管。但在实际操作中，受地级市管辖的县级市与其它县几乎是被无区别地对待，体现不出委托代管关系。委托代管使得地级市与县级市之间的关系处于一种不稳定的状态中。由于担心县级市发展过快脱离自己的管辖范围，地级市会限制县级市的发展，束缚县级市的活力。另外，有的县级市会升格为地级市，该市由归地级市管辖变为由省直辖。如要进一步使新升级的地级市不是无隶属县的孤市，就又要改变一些县与地级市的隶属关系，从而出现了县级和地级行政区划不稳定的局面。
第三，地级市机构膨胀，工作中心失衡。由于市与县在社会结构、功能作用、发展需要和事务繁杂等方面各不相同，实行市管县后，地级市在管理上就需要两套人马，而且城市的特殊性又决定城市系统非常复杂。这既增加了地级市管理工作的复杂性，又使得地级市的机构大而全、臃肿不堪。此外，城市和乡村两个不同的工作对象要求地级市政府具有兼理城乡的人才和统筹兼顾的作风，而实际中他们不是缺乏管市的经验，就是不懂农村工作。其工作中心放在城市，往往忽视乡村的发展和利益，出现重城轻乡、重市轻县的现象，甚至有的市与县争投资、争原料、争项目，市刮县、压县、卡县时有发生。
第四，行政的市管县与经济的市带县并不一致。实行市管县体制的初衷是以经济比较发达的城市为中心，带动周围农村乡、镇经济的发展，逐步实现城乡一体化。然而，在市管县体制中地级市所确定的行政区与经济区往往并不一致。市管县体制除了考虑经济因素外，更主要是考虑行政区划因素，而经济区则主要考虑经济因素。行政区划具有排他性，不允许两个同级地方政府共管一个区域，出现交叉管理现象。而市场经济体制下的市场运行机制排斥垄断经营，实行公平竞争的法则。实际上，实行市管县体制后，中心城市的经济辐射掺杂着行政辐射，但两种辐射所覆盖的地域是完全不同的，人为地将二者长期保持一致的结果必然是损害其中一方。例如与一个中心城市相距很近、交通方便、经济联系十分密切的县，被人为地划入另一个与其经济联系不密切的地级市管辖；又如，有的城市是单一功能城市，即不是经济中心，也不是交通中心，没有辐射带动作用，但其却也管县。发达地区中有些实力较强的中心城市对周围的县、市集散、辐射作用明显，对所辖县市起到了带动作用，但由于城市集中，其周围可辖的县却很少；相反，贫困地区中有些实力较弱的中心城市对周围的县的辐射作用小，难以带动所辖县，但其所辖的县却很多。这一状况显然与市管县的初衷相矛盾，甚至是在限制一些中心城市的辐射带动作用。靠市带县发展经济，往往需要几个中心城市带动县，甚至需要外省的市来带县。如作为中心城市的上海，对其周围的江苏和浙江的广大地区的县和中小城市就有很大的带动作用，南京对距其很近的安徽的一些县的带动作用也较大。在行政上，我们不可能将受上海、南京等中心城市辐射影响的县甚至中等城市都划归其管辖。
第五，实行市管县有恢复清朝府（州）制之嫌。清朝在行省与县之间设置一级中间层次建制——府（州）。府和直隶州都管一些县，只是府并不直接管县，直隶州则直接管一县。对比府（州）制与市管县制，可以发现二者雷同之处多：府（州）是实的建制，地级市也是实的建制；直隶州与散州是对州的分等，而地级市和县级市是对市的分等；散州多是直隶州中的落伍者，是降级产生的，而地级市多是县级市中的领先者，是升级产生的；散州一般归府或直隶州管辖、无属县，而县级市一般由地级市代管、无属县；直隶州直接管一县（大县或富县），而地级市直接管一中心城市；在级别上，府略高于直隶州、散州略高于县，而副省级市略高与地级市、县级市略高于县；在富裕的地区多设府（州）且其少带县，在贫穷的地区则少设府（州）且其多带县，而在发达的地区多设地级市且其少带县，在贫困的地区则少设地级市且多带县，等等。
此外，市管县体制还带来关于城市和农村的统计数据的混乱，以及人和企业在地址上的混乱。本来，地级市的“地级”出自虚设的地区行政公署。两次推行地改市，地区行政公署已大为减少，继续推行下去，地区行政公署将会消失，到那时地级的市还能叫“地级市”吗？目前的市管县已与市带县的初衷相悖，其与将地区由派出机关改为一级政府无本质差别，只是名称不同、地级政府所在地少一级政府而已，而且地级区划更不稳定。由“城乡合治”走向“城乡分治”，是一些国家经历几百年而总结出来的成功经验，也是世界政制史所揭示的一个必然规律。全面推广市管县是在将已经实行了近百年的“城乡分治”重新归回到“城乡合治”的老路上去，这是与国际的发展潮流背道而驰的。
（五）撤消地区行政公署，省（区）直接管县（市）
撤销地区行政公署，将原由其管辖的县（自治县）直接归省（区）管辖，能够减少行政管理层次，提高行政管理效率，有利于精简行政机构，节约行政开支。但撤消地区行政公署后，所面临的最大问题，就是省（区）政府管辖的县（自治县）一下子增多，增加了省（区）政府管理的业务量和难度。这就需要省（区）政府尽快从已经习惯了的通过地区和地级市管理县市工作的状态中走出来，并采取相应的措施，以保证省（区）政府尽快适应这一变化。此外，撤消地区行政公署后，省（区）政府还会因同时面对自治州、地级市、县（县级市）三个长短不一的管理对象，而增加管理的复杂性。而且地区行政公署数量少，即使撤消了，数量大的地级市和自治州还存在，行政区划的层次只是局部减少。
三、关于行政区划改革的构想
笔者认为，只要有效地处理好省（区）直接管县（自治县）的相应问题，采取必要的配套措施，统筹解决地区、地级市、自治州和盟等的地级建制问题，就可以直接实现省（自治区，直辖市）、县（自治县、市、旗）、乡（镇、区）三级行政区划体制的目标。以下是笔者就此问题提出的设想：
（一）实行市县脱钩
彻底取消所有地级行政建制，建立省（自治区，直辖市）、县（自治县、市、旗）、乡（镇、区）三级行政区划体制，关键在于打破市与市之间行政级别上的界线，不再将直辖市以外的市分为地级市和县级市，使市与市之间同级。取消地级市与县（县级市）之间、市辖区与乡（镇）之间在行政区划上的层级差别，使市与县之间、市辖区与乡（镇）之间同级。这样，虽然省、自治区、直辖市设置的目的和性质不同，但它们都是把国家分块管理的行政区域，同为地方行政建制的最高层次。虽然市和县之间的功能和特点不同，但它们都是把省（区）分块管理的行政区域，都是处于省之下的第二级行政建制。虽然市辖区是把市分块管理的行政区域，乡（镇）是把县分块管理的行政区域，而且市辖区和乡（镇）之间的目的和性质不同，但它们均是处于县（市）之下的地方第三级行政建制，而且是基层行政建制。同级行政建制上的每一行政单位，不论大小一律平等，它们之间不存在谁管谁的问题，都统一由所属的上一级行政单位管辖。当然，承认这一点，并不否认每一行政单位在所辖地域面积、地理条件、人口规模、产业结构、生产总值和经济、科学、文化实力等方面仍然有差别。这样，同一省内不同大小的市、县政府的行政首长，可以同聚一堂，共同接受省级行政单位布置的工作或向其汇报工作，如同不同大小的省、直辖市、自治区的行政首长可以同时参加中央召集的工作会议一样。实行市、县同级和市、县脱钩，是实现市不再管县、省（区）直接管县（市）的关键。而市县脱钩、市不再分等，可以避免行政区划随意升格，从根本上解决我国近年来出现的县、市升格热问题。
（二）撤消地区行政公署，实行无治所的派出专员制
撤销地级行政区划，各省直接管辖的县、市多达数十个，甚至超百个，这就为省（区）政府的管理增加了困难。为解决此困难，省（区）政府可以设立派出专员，主要负责省、县行政机构之间的上情下达和下情上报工作。具体来说，专员的主要任务是，检查了解所属各县（市）贯彻执行党的路线、方针、政策，国家法律，上级政府发布的政令的情况；督促检查所属各县完成上级布置的各项工作任务，并就检查中的情况和问题，及时向省（区）政府提出报告和建议；协调关系；完成省（区）政府交办的其它事项。专员可以配备几名助理，但在其所负责的地域中无治所，其办公室在省（区）政府住地。派出专员是根据管理事务的需要而设置的，其可以主管一个省的某一项事务，也可以是负责一个省的某一地域，还可以是两项任务兼而有之。专员所负责的地域范围主要是性质和特点相近的地区，这一地区可以超过或小于按块而划的大小固定的行政区。这样派出专员所负责的地域范围，既可以是地理条件、产业结构等情况相近的一些市、县的集合，如发达地区、沿海地区、沿江（河）地区、贫困山区、林区、风景名胜区、自然保护区、矿山地区和少数民族地区等等，也可以是目前意义上的一个或几个行政公署所辖的地区，甚至可以是地理上互不相连的一些市、县。值得注意的是，专员只是省（区）政府派出来的帮助其管理某些行政事务的人员，它并非是一级地方行政人员，其所负责的地域范围也不再是地方行政区划或准行政区划。新的专员作为省政府派出人员，是对按条条设立的政府职能机构的补充。不设立下属机构，而设立无治所的派出专员，有利于精简行政机构和人员，防止专员演化为一级政府，从而避免与地方的市、县争利益。同时，专员不在所辖地域执政，不再有地区性的行政公署，有利于省（区）政府及时了解专员的工作情况，提高办事效率。
（三）虚化自治州的行政建制
按上述设想撤消地区行政公署和实行市县脱钩后，基本上实现了省——县——乡三级行政区划体制，但如继续按现行体制设自治州，将仍存在着三级和四级行政区划并存的问题。为了实现省——县——乡三级行政区划体制这一目标，同时保留自治州的民族区域自治性质，应将全国现有的30个自治州的行政建制虚化，使其不再作为一级实设的行政建制而存在，同时通过法律授权自治州区域内的各县（市）选派代表，组成一般与现行各自治州区域一致的专门负责研究和协调处理民族自治事务的州民族自治委员会。州民族自治委员会的代表由各县的主要领导组成。各代表可配备助理人员，他们多是法律专家、民族问题专家。在委员会下设民族自治问题咨询研究会，作为处理日常事务的常设机构，负责研究民族问题，并向各县（市）提供咨询服务。作为代表的各县主要领导可以不长驻州民族自治委员会，但其它人员尤其是常设机构的成员必须常驻州民族自治委员会。关于自治州的设立、代表选派的方法，应通过法律作出明确规定。州民族自治委员会定期举行会议，讨论自治州内的本民族区域自治问题，拟定计划向各县（市）提出。州民族自治委员会的作用是协调省（区）和本州各县（市）的关系，协助解决少数民族区域内各县（市）政府所面临的超过县域管理范围的共同的民族自治问题，但不损坏成员县（市）的独立法律地位。由于州民族自治委员会带有区域性自愿结合的性质，是协调性的机构，不是一级政府，因而不向下行使管理权，只以自治州的名义代表各县（市）提出有关民族自治方面的要求和建议。其经费由财政列支。自治州虚化后，有利于在小于省大于县的民族区域设立新的自治州。自治州可大可小，小的可只有2～3个县，大的可有20～30个县。省（区）委派工作时，应充分考虑民族自治地方的特点，直接向县（市）布置工作，不再经过自治州。当需要解决少数民族区域自治问题时，各县（市）联合起来，以自治州的名义按法定程序向省（区）提出民族区域自治方面的要求。
如此虚化自治州，可以避免省（区）按派出机构方式管理少数民族区域，根除类似于作为省（区）派出机构的地区行政公署主要向上负责的倾向。而且，自下而上，而不是自上而下组成自治州，以各县（市）联合的形式而不是以自治州领导的形式，提出民族自治要求，本身就显示其具有的民族区域自治性，有利于加强民族区域自治。因为自治权在自治州地域的各县（市）中，由各个县（市）联合组成的州民族自治管理委员会只对相应的县（市）负责，而不对省（区）负责，这样更能从民族的角度去考虑问题。当民族自治的要求向省（区）提出时，省（区）不论是否有权作出决定，都应向中央备案。当州民族自治委员会与省（区）关于民族自治的问题不能取得一致意见时，中央可从全局出发，对州的民族区域自治问题进行裁定。这有利于有效地控制省侵害民族区域自治权的问题，也可以防止民族自治地方提出过高的要求的问题。自治州不设政府，可以减少行政管理层次，有利于精简机构，减少机构之间的错综复杂关系。
如按上述方案实施，《宪法》第30条中第二款的“直辖市和较大的市分为县，自治州分为县、市”的变通性规定就可以撤消，而第三款“自治区、自治州、自治县都是民族自治地方”的规定仍予保留，只是自治州成为虚设机构，不再作为一级地方行政区划建制，使最难解决的自治州的地级建制问题得以解决。
（四）弱化市辖区建制
从强化市的整体性管理出发，对政府职能机构和市辖区进行改革：首先，应主要按区域管辖的需要在市区内各地方设置市政府职能部门的分支机构，而且不同分支机构的管辖区域有所不同，可以是一个市辖区有两个或两个以上的分局，也可以是两个市辖区设一个分局。如公安部门按治安的任务量分片设公安分局；税务部门按税收的任务量分片设税务分局；交通部门按交通的任务量分片设交通分局；园林部门则可只设市区和风景区两类分局，或市区设一个分支机构，市郊的每个大的风景区设一个分支机构。而只有民政、卫生和市政等部门以市辖区为管辖范围，按市辖区政府组成部门的形式设立。这既有利于进一步淡化市的块块管理方式，变以块块为主和条条为辅的管理模式为以条条为主、块块为辅的管理模式，也有利于市政府根据城市的发展和需要，从整体上对所管理的事务进行及时的调整与管理。其次，适当缩小市辖区的管辖幅度，增加市辖区的数量，使一个市的辖区由目前一般不足10个增至30个以上。取消目前市辖区下面的街道办事处，变市辖区两级管理为一级管理，并适当扩大市民自治组织——居民委员会的规模，充分发挥城市居民的自治作用。适当缩小市辖郊区的范围，变乡（镇）归市辖区管辖为市直接管辖。这有利于简化市的管理层次、实现政治民主化和统筹兼顾市区和乡镇，从而实现市的两级政府和两级管理的统一。
（五）实行行政单位首长的工资、待遇与其行政业绩挂钩制
通过法定方法，对每一行政单位所辖区域的人口规模、地域面积及功能、生产总值、基础设施状况、人均收入、综合实力等因素进行综合评估，以确定反映行政单位管理水平和难度的综合指标。以该量化了的综合指标为标准，并结合其职责大小，对行政首长的政绩进行考核。以按劳分配、责酬相符为原则，以职务、责任和工作实绩为主要依据，并适当考虑学历、受教育程度和地区环境条件等因素，确定行政首长的薪金。薪金的一部分为与行政区划层级结构相适应的、能够反映行政首长职位的工资，另一部分为只与行政首长政绩考核结果挂钩、反映其政绩大小的奖金。同时，允许行政区划建制级别较低的行政首长的收入超过行政区划建制级别较高的行政首长的收入。如一个地方的市（县）长的收入可以超过另一地方的省（区）首长的收入，一个地方的市辖区（镇）长的收入可以超过另一地方的市（县）长甚至省长的收入。华西村、大邱庄（已改作镇的建制）行政首长的收入已经超过了很多县长的收入，就反映了这一点。这样，虽然大、中、小城市的市长、甚至小县的县长，在行政区划建制级别上相同，能够同聚一堂，共同出席省府召集的各种会议，但这些行政首长之间可能在实力、收入和声望上相差悬殊。省级、乡级行政首长也是如此。省长、市长和乡长的收入与上述因素挂钩，可以淡化行政级别，从而有利于解决一直难以解决的诸如县、市升格热等现实中存在的问题。此外，将行政首长的实际收入与其政绩相联系，还能够有效地激励行政首长的行政行为，促使行政首长尽职尽责，提高行政效率。
总之，随着市场经济体制的确立和逐步完善，我国将实行小政府、大社会的机制，政府工作量将大为减少。随着经济的发展和科技的进步，管理手段将日益现代化，管理能力会大大增强。这些都为省直接管县创造了条件。保持我国省（自治区，直辖市）、县（自治县、市、旗）、乡（镇、区）三级行政区划的稳定，保证《宪法》所规定的行政区划基本格局不变，实行市县脱钩、市县分治，是行政区划体制改革的根本出路。对于《宪法》和《地方组织法》等现行法律关于行政区划所作的带有过渡性和变通性的规定，应根据现实情况及时修订，以达到理顺行政区划层次关系之目的。