区域协调发展立法的观念转换与制度创新，本文主要内容关键词为：制度创新论文,观念论文,区域协调发展论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城乡协调发展和区域协调发展是关系中国现代化前途的两大问题。（注：有关城乡协调发展和区域协调发展是关系中国现代化前途的两大难题的论述，参见王梦奎：《调整发展战略促进协调发展》，《光明日报》2004年3月30日。）这两个问题的顺利解决，不仅会使处于转折时期的我国其他社会经济问题迎刃而解，而且对于我们闯过转折的“关口”实现现代化具有重大影响。根据发达国家的经验，要顺利“过关”，有两点至关重要：首先，要有一种建立在科学基础上的符合国情的发展观念作指导。其次，制定一套符合国情的科学合理的政策和法律制度体系是观念转化为实践、理念得以实现的保证。因此，了解作为问题解决指针的发展观，弄清其产生的社会经济背景和观念基础，在此基础上更新法理念，提炼出体现新的法理念的法律制度秉性特征，并结合我国全面建设小康社会时期的基本国情，设计解决这两大难题的法制度体系，就是当今中国法学必须面对的问题。可以说这是时代赋予中国法学界的课题。基于以上认识，笔者拟从区域协调发展的角度，（注：就我国经济来说，存在着城乡二元结构与区域二元结构（城乡二元结构其实也是一种特殊的区域二元结构）。这两种二元结构从形成到存在问题的解决，理论上有许多相同之处。因此，从区域协调发展角度研究得出的基本结论，对城乡问题的解决也基本适用，只不过在设计具体制度时有所差异。）对区域协调发展的理念基础和法律制度体系作一探讨，以期抛砖引玉。
一、国外区域发展的法律经验
在“知识爆炸”的现代社会，知识的无限性以及实践的复杂性、多样性，使得社会精英们的理性储存显得非常有限。这决定了要想做得更好，就必须利用各个民族和各个时代的知识总库存。因此，借鉴国外在相关领域的法制发展中取得的成就，对创立和完善符合我国国情的良好法律体系尤为重要。
在大国经济发展中，地区经济发展不平衡是一种普遍存在的现象，或者说是一个普遍存在的规律。因此，区域协调发展就成为大国经济发展中的永恒主题。市场经济国家社会经济发展的历史经验证明，在区域经济发展上，市场往往“失灵”，造成地区差距的扩大与区域之间的不公。对此的纠正，从目前各国探索出的办法来看，最好还是靠政府的力量，实施适当的区域政策并将其法律化。在此就以问题为线索，整理介绍有关国家在区域发展中依靠法律保障政策有效实施的一些做法，以之作为我们思考我国区域发展政策法制化时的借鉴。
（一）有一个综合性的区域开发基本法
纵观世界各发达国家缩小区域经济发展差距、实现区域协调发展的法制史，可以说都经历了从以非体系化的单行法向以一个基本法为主、辅以众多单行法的体系化的转变过程。下面就从美国有关区域开发的法制演变以及美国与第二次世界大战后的德国、日本的区域开发的法制比较中予以说明。
美国是世界上市场经济国家中最早重视区域开发并以法律形式促进欠发达（落后）地区发展的国家，其不论是在建国后持续百余年的“西进”运动中，还是在20世纪30年代大危机后以南部地区为重心的开发中，都制定了大量的法律、法规。不过在“西进”运动中，由于美国当时没有以法律促进区域经济发展的经验及受普通法传统所限，其立法主要围绕着土地而制定单行法规。如1785年美国制定了第一个土地法令、1800年5月国会通过了《土地法》、1854年8月国会通过了《地价递减法》、1862年5月国会通过了《宅地法》， 这几次立法的特点就是对西部土地获得的条件予以放宽。随着土地的大规模开发，1873年与1877年美国又分别制定了《木材种植法令》、《荒芜土地法令》。另外，为解决西部开发的交通问题，1862年美国国会通过了《太平洋铁路法》，为通向西部铁路的修筑提供用地、建筑材料使用、集资等各种优惠。而到了20世纪以南部地区为重心开发时，特别是20世纪50年代后，由于有了开发落后地区的立法经验加之受大陆法系的影响，于是在落后地区开发的立法上，则表现为以一个基本法为主、辅以众多单行法的体系化倾向。如1961年5月，美国政府颁布了《地区再开发法》， 该法律对实行区域开发的目的（发展和扩大新的或现有的生产能力及资源）、政府援助的经济再开发地区的主要标准（失业标准）等基本问题作了明确规定。特别是1993年8月美国国会通过的《联邦受援区和受援社区法案》不仅对援助的地区、目的、采取的综合措施、目标等基本问题具有明确规定，而且对受援区接受援助的方式提出了要求，以调动地方参与者的积极性。因此，该法案被看作是美国第一个比较系统地解决欠发达地区发展问题的基本法案。（注：参见郑长德：《世界不发达地区开发史鉴》，民族出版社2001年版，第151—164页，第157—235页。）
第二次世界大战后，德国和日本在区域开发政策的实施过程中，由于有美国的经验可资借鉴，加之其所具有的大陆法系传统，因此，从一开始就有综合性的区域开发基本法案。如德国依据《联邦基本法》第72条“国家必须保持各地区人民生活条件的一致性”规定的精神，于1969年制定了《关于共同任务——区域经济结构改善的法律》，成为至今仍然有效的区域经济政策的法律依据。该法规定各地区在实施“共同任务”时，必须制定“基本计划”，内容包括区域的范围、计划目标、年度资金计划、各种援助政策的前提、种类以及补贴率、各地区的行动计划等。日本的区域政策体系则以地区发展的法律体系为核心，分阶段分别以1950年制定的《国土综合开发法》和1974年制定的《国土开发利用法》，作为实施20世纪60年代初的“非均衡开发政策”和60年代初至90年代末“均衡开发政策”时的地区发展的根本法。其与后来陆续制定的一系列关于地区发展的法律，如《孤岛振兴法》、《过疏地区振兴特别措施法》、《新产业城市建设促进法》、《水资源地区对策特别措施法》、《北海道开发法》等一起，构成了一个完整的区域发展法律体系。（注：参见房晓宇、区文涛：《国外如何发展区域经济》，《北京物价》2001年第12期。）
（二）特定区域开发，依法设立专门的管理机构
各发达国家落后地区开发的经验证明，要使区域经济政策取得较好的成效，在很大程度上还有赖于在中央（或联邦）政府内有专门的协调机构及严密的实施计划。因此，各国相应地都依法设立了专门的管理机构。例如，日本在20世纪50年代开发北海道时，于1950年制定了《北海道开发法》。该法规定，在中央政府中设立北海道开发厅，厅长官为国务大臣；厅下设北海道开发局，局直接对厅负责；厅的办公地点设在东京，局的办公地点设在北海道的札幌市。与日本相似，美国20世纪60年代开发阿巴拉契亚山区时，于1965年制定了《阿巴拉契亚区域开发法》。该法规定，设立由联邦政府和州政府合作管理的机构——阿巴拉契亚区域委员会（ARC）。与美、日两国稍有不同，德国于1964年在联邦政府内成立了区域协调机构——区域经济政策部际委员会，负责区域开发的协调工作。随着开发工作的进行，德国在1969年制定的《关于共同任务——区域经济结构改善的法律》中规定，共同任务的决策机构是计划委员会，由联邦经济部长和财政部长代表联邦与各州经济部长代表各州共同组成。另外，韩国在20世纪80年代末，为了推进“西部开发计划”的实施，于1988年4月依法成立了以国务总理为首的“西部开发推进委员会”， 其成员包括政府有关部门的长官、西南地区各道的道知事和各类专家、学者。
（三）法律手段的体系化
区域发展的基础和核心是区域经济的发展，而经济发展的前提是生产要素（人、财、物三要素或人力资本与物质资本）的必要投入。但在市场经济中，市场主体的趋利性使经济要素总是流向收益高的地区。因此，在市场经济国家中，为了区域协调发展，政府往往运用财政政策、金融政策等手段扶持落后地区发展。这些政策手段的法律化就是区域政策实施的法律手段。
这些政策的实施，必然涉及中央政府对各地区之间利益关系的调节。如果没有法律作为依据，中央与各地方之间就会陷于无休止的讨价还价之中。具体反映有两方面：一方面，发达地区总觉得付出太多而欠发达地区总觉得得到太少，容易使中央与地方之间的关系处于紧张状态；另一方面，地区政策如果仅仅停留在抽象的政策表述上，诸如“优先安排项目”、“实行投资倾斜”、“加大支持力度”等等，那么就给具体实行时留下了很大的主观随意性和讨价还价的余地。只有以严密的法律条文将中央协调地方利益的方式和方法予以明确的界定，才能避免上述弊端，使地区政策具有权威性和稳定性。（注：参见林家彬：《关于实施西部大开发战略的若干政策思考》，《中国科技月报》2000年第3期。）因此，作为保障区域政策实施的法律手段就主要体现在财政法、税法、金融法中。具体说主要有以下几种：
1.公共投资。如1946年《巴西宪法》第199条规定，联邦收入的3％必须用于亚马逊河地区的经济社会开发，另外3％必须用于东北地区的开发；意大利中央政府投资总额的40％投向南方；日本对北海道的公共投资1995年高达9450亿日元。公共投资除了政府的财政支出外，还包括设立专门援助不发达地区的区域发展基金。如意大利的“南方发展基金”、巴西的“亚马逊投资基金”、日本的开发公库等。
2.转移支付。各国都把建立规范的转移支付制度作为事实区域政策的重要手段，增加对不发达地区的政府间转移支付补助。据统计，转移支付占中央财政收入的比重，日本、韩国、澳大利亚、印度等国都超过了20％，美国、德国、英国、印度尼西亚等国在10％—20％之间。
3.经济刺激。经济刺激主要有税收优惠、投资补贴与贷款优惠。从税收优惠来看，美国南部、西部及山区等不发达地区的税收远低于东北部和五大湖地区。1993年克林顿政府颁布的《联邦受援区和受援社区法案》明确规定，政府拨款25亿美元无偿用于不发达地区的税收优惠。加拿大1965年通过的《区域发展法》规定，对于在加拿大的大西洋沿岸与北部地区投资的公司，在公司所得税上给予优惠。从投资补贴来看，法国对在受援地区内投资的企业，按投资的25％补贴。日本政府给予欠发达地区开发项目的补贴比重明显高于其他地区，特别是对欠发达地区的公路及其他基础设施项目还要多补贴18％。（注：参见郑长德：《世界不发达地区开发史鉴》，民族出版社2001年版，第151—164页，第157—235页。）从贷款优惠上看，各国主要通过设立开发性金融机构对受援区的公司有选择地提供与项目相联系的低利息、长期限的贷款来支持受援区的发展。如日本通过设置专门的金融机构为欠发达地区筹集资金并提供低息、长期贷款或为开发作担保，欠发达地区用于开发贷款的利率只有一般银行利率的60％左右。
（四）法律调整的主要领域
欠发达地区要加快发展，需要大规模的投入，而欠发达地区资金存量极少，只有从外部进行大投入，才能促进其发展。因此，各国欠发达地区的开发都通过财政、税收、金融、资源利用优惠等各种政策，或是政府直接向落后地区进行投资倾斜，或以各种刺激吸引外部资金流入。即使如此，也不可能完全解决欠发达地区资金的全方位短缺。为了使有限的资金发挥最大作用，各国在实施欠发达地区开发政策时，都根据国情及被开发地区的状况，选择一些对经济发展有重要影响的领域作为开发的重点，把资金主要投向这些领域，并相应地制定法律、法规予以保证。一般而言，主要有以下领域：
1.基础设施建设。这是实施落后地区开发的基础，因而许多国家在有关法律中规定其为投资重点。如美国，早在1862年开发西部的《太平洋铁路法》中就规定，为通向西部铁路的修筑提供用地、建筑材料使用、集资等各种优惠；1965年颁布的《公共工程和经济开发法》则把援助重点放在公共工程的投资上，在该法实施的头7年就有大约66％的支出用于支持落后地区的公共工程；根据同年颁布的《阿巴拉契亚区域开发法》成立的ARC，最初把公路建设作为发展重点，公路投资占总投资的77％。又如日本，在《北海道开发法》中规定，国家设立北海道开发事业费预算。事业费主要支出有8方面，其中道路建设（公路、铁路建设）、港湾建设（修理港湾、渔港和建新机场）、住宅和城市街道建设、下水道及环境卫生建设（城市公园建设）四个方面属于基础设施建设。法国政府1963年2月14日颁布法令，成立国土整治和区域行动评议会，整治的主要方案之一就是整治全国主要交通干线和通讯网络。
2.人力资源开发。从较长远看，发展的目的是为了人，发展的根本在于人。特别在知识经济时代，人作为知识的创造者和使用者，高素质的人才是发展的关键。因此，在国外落后地区的开发中，有些国家法律把落后地区人力资源开发作为一个重要方面。如美国1993 年颁布的《联邦受援区和受援社区法案》明确提出，援助的目标在于创造经济机会。所谓的经济机会包括就业机会、就业培训、职业转换培训等。另外，还有上述提到的ARC，最初曾把公路建设作为发展重点，当经过约10年的努力完成公路系统建设后，就向教育与卫生这些关系人的素质的基础设施建设转移。这些都关涉人力资源的开发和利用。法国为了提高落后的农村地区的人口素质，政府同地方签署“文化教育合同”。日本的《孤岛振兴法》第3条第7款规定的就是关于振兴教育及文化的基本事项。
3.产业结构的调整。以法律鼓励新兴产业及与落后地区的资源、自然和人文景观相应产业的发展是各国产业结构调整的重要内容。如日本在《孤岛振兴法》第4条中规定，振兴区域制定的振兴计划内容之一，就是关于农林、水产业、工商业、其他产业的振兴及旅游观光业的开发事项。而在北海道开发中《奶牛饲养振兴法》以及有关农业开发的法规的制定，使畜牧业及农业实现了从传统向现代转化，使产业结构趋于合理。英国于1966年为推动落后地区工业发展制定了《工业发展法》。法国1972年通过政府法令，针对落后的农村地区决定推行农场现代化“开发计划”；1984年为了实现对东北部老工业区的改造制定了《工业结构改革方案》。这些都对被开发地区产业结构的合理化起了巨大作用。
4.生态环境保护。世界许多国家在落后地区的开发中，由于忽视了对自然资源的保护，在不同程度上都对环境造成了破坏，亦不同程度地受到了自然的惩罚。随着人们对环境与发展关系认识的变化，20世纪70年代后，各国在落后地区的开发中，都注意对环境的保护。如法国1974年制定了《滨海带整治方案》，规定滨海地带新建筑必须取得“许可证”。美国联邦政府制定了比较完整的环保法规和政策，规定各地区经济发展项目无论大小，都必须向联邦政府有关部门特别说明对环境的影响。
二、区域协调发展的法理念与法律制度的秉性
法作为一种制度，不论是立法者对人们在长期博弈中形成的行为规范的确认，还是立法者根据人类历史经验而予以理性构建，都是人们为实现一定社会目的而创造的。目的的社会性及主客观的统一性决定了社会需要对法的产生固然重要，但社会的主流观念及价值共识在法产生中的作用亦不可低估。因此，利用经济学、社会哲学关于区域协调发展的研究成果，对区域协调发展的法学理念予以探讨，在此基础上，结合上述国外有关区域协调发展的法律规定以及我国既有的与之密切相关的经济法及社会法，提炼出区域经济协调发展法的制度秉性，对我国未来制定有关区域协调发展的法律具有理论指导意义。
（一）区域协调发展的法理念
区域协调发展最先源于经济学领域的发展经济学和区域经济学。在社会科学中，对区域发展研究最多的也是经济学。因此，区域协调发展，即使不能说实际上指的就是区域经济协调发展，也可以说主要指的就是区域经济协调发展。
经济学的研究表明，20世纪中叶以降，在有关区域经济发展的主流观念中，尽管仍存在种种分歧，但至少形成了两点共识：第一，区域协调发展是基于整体发展思考的结果；第二，国家作为社会的代表，制定适当的区域政策对社会经济进行干预，并使之制度化为法律，是区域协调发展的保障。（注：参见豆建民：《区域经济理论与我国的区域经济发展战略》，《外国经济与管理》2003年第2期；郑长德：《世界不发达地区开发史鉴》，民族出版社2001年版，第70—76页。）
从区域协调发展观产生的社会经济背景和社会观念来看，由于传统的发展观因立足于个体主义与冲突辩证法，把经济增长作为衡量发展的唯一标准，使人类社会的发展受到巨大的阻碍，人类为此付出了沉重的代价。特别是第二次世界大战后，许多发展中国家独立后，在确立自己的发展模式和道路时，因对西方经济增长模式取得的进步盲目模仿，忽视了自身所具有的特点，走了一条畸形发展之路，结果造成了这样的现象——单纯的经济增长不但没有实现经济的高速发展，反而引发了一系列难以克服的社会问题，如社会经济结构畸形、人口数量激增、生态环境严重恶化、贫富两极分化等。这些严峻的问题迫使人们重新认识人与人、人与自然的关系，亦迫使人们重新认识“发展”的含义，提出了新的发展观——可持续发展观，即把“发展”看作是经济、社会、环境诸方面的协调发展。
这一发展观的实质是强调经济发展与社会发展的均衡和社会发展的整体性、综合性、内生性，主张发展以人为中心及与自然的和谐统一。我国区域协调发展观所依托的科学发展观，就是可持续发展观与中国国情相结合的产物。可见，我国区域协调发展是基于把社会作为有机整体及认为构成社会的诸要素是功能互补的、和谐的思考的结果，即其基本社会哲学观是整体和谐主义。（注：参见刘水林：《经济法的基本方法论探讨》，《中南民族大学学报》（人文社会科学版）2005年第2期。）
这就意味着我们在思考区域协调发展时，不仅要将其置于全面、协调、可持续发展的时代背景下来思考，而且必须以整体和谐的哲学理念来思考。在制定有关保障区域协调发展的法律制度时，不仅要注意与既有的保障可持续发展的法律制度相协调，而且必须转变法律理念，即从传统的以权利为中心的个人冲突主义向权利义务总体均衡的整体和谐主义转换，（注：整体和谐主义是整体主义与和谐辩证法的统称，参见刘水林：《法学方法论研究》，《法学研究》2001年第3期。）并以整体和谐主义审视和创建每一具体法律制度。
（二）促进区域协调发展的法律制度的秉性
整体和谐的法理念已经在经济法、社会法这些新兴的法律部门中有所体现。笔者认为，保障区域协调发展的法律制度作为经济法与社会法体系子部门（主要是经济法）的一部分，在制度设计上与经济法及社会法一样应具备以下秉性。
1.权利义务具有角色性
整体和谐主义产生的社会经济背景（注：整体和谐主义产生的社会经济背景包括：生产力的高度发展，生产社会化程度的不断提高，社会分工日益细化，使社会中的每一部分及处于不同部分的每一个体在社会整体运动中各自扮演不同的角色，发挥着不同的功能。）意味着处于整体中的部分及个体的活动愈益社会化及功能化。在此条件下，由于人们的生活及经济活动的需要，人们之间的关系与以往社会不同，人与人的功能日益分化，呈现差异性、多样化，要彼此配合才可能使各种功能发挥出来，因此，部分与部分及人与人之间的关系，便变成了一个相互依存的、相辅相成的有机统一体。（注：参见莫家豪：《社会学与社会分析》，中国社会科学出版社2000年版，第34页。）
有机体决定了处于其中的部分及个体只有相对的独立性，是功能体，这就是说部分或个体作为社会法的主体是功能主体。正因此，基于有机整体角度对功能个体关系调整的经济法与社会法，就旨在对功能个体的角色予以界定，并保护其功能发挥所需条件的存在或生成。这在竞争法、中小企业促进法、金融法、税法中对弱质产业、新兴产业的鼓励、保护以及在世界各国的区域开发法，如日本的《孤岛振兴法》、《北海道开发法》中就得到了充分体现和说明。因此，社会法的权利义务是与各类主体所在区域在整体发展中及各类主体自身在社会整体运动中扮演的角色相应。主体的权利是发挥其社会机能之担保，（注：持整体主义的学者一般都把个体看作功能体，把权利看作是功能发挥之担保。如“原来孔德（Auguste Comte）曾主张‘人只有尽义务之权利’，Duguit则谓人在社会应尽一职，并无自由之权，惟有社会的行动之义务。即如所有权非为所有者之权利，不过为财货保持者之社会的权能而已。故法律不复保护所有者之权，惟担保财货保持人以行使社会机能之可能性而已。”史尚宽：《民法总论》，中国政法大学出版社2000年版，第20页。因此，注重从总体上发展区域协调发展法，把每个经济个体看作功能体就理所当然。）主体的义务是其他主体发挥功能所需条件而加于主体的约束。因此，功能主体的权利义务具有与其角色或功能的对应性，亦就因各类角色的差异性而呈现差异性。
2.规范性质的二元结构性
区域协调发展建基于可持续发展观念之上，其整体和谐的社会哲学理念意味着：社会作为有机体有其独立的利益——社会整体利益，简称社会利益。这种利益虽可被社会中的每个人享用，但并不等同于个人利益的简单相加，且其相对于个人利益具有重要性与优先性。需要说明的是，这种对社会利益优先性与重要性的强调，并非不重视个体利益，而正是基于对个体利益的考虑，只不过其对个体利益获取所依赖的基础认识不同而已。
按整体和谐主义的观念，虽然社会有机体的存在与发展以个体的存在及每一个体功能的发挥为基础，离开个体社会就不存在，但社会的存在并非离不开某一具体的个体。就每一具体的个体来讲，社会总是先于个体而存在的。因此，个体一旦踏入社会，特别是经济个体一旦参与经济活动，就不可避免地从社会汲取着营养，即从社会获得了某种程度的利益。而且个体利益的获取对社会利益的依赖性随社会的发展而增强，特别在科学技术及社会化高度发展的现代社会，社会经济发展状况对个体利益的取得尤为重要。
然而，社会作为个体互动的结果，并不能自动表明与维护自己的利益，而需以组织体的形式来表现。（注：如德国在联邦政府内设立的“区域经济政策部际委员会”和日本在“日本开发银行”中设立“地方开发局”。）为使作为整体代表的主管机关能准确表达社会公意或利益，真正依整体的意志或利益而行为，经济法及社会法不仅直接对这些组织的组织机构、人员的任职资格进行了详细规定，使其具有表达社会利益之能力，且对其权限及行使程序作了严格规定，以防止理性的执事人超越权限或滥用职权，达到对社会利益的维护。这在各国区域协调发展的法律规定中都有体现。因此，区域协调发展的法律像其他社会法律规范一样，不仅有实体性规范，而且有程序性规范。其规范性质具有二元性。
3.规范功能的二元结构性
整体和谐主义把社会看作一个有机体，即社会是“由无数部分合成之全体，此全体为一生存体，其各部分和全体，虽互相关联；然全体和各部分之合计，实为异物”。（注：[日]美浓部达吉：《宪法学原理》，欧宗祐、何作霖译，中国政法大学出版社2003年版，第91页。）这种“实在论”的有机观念以个人相互差别为基础，承认每一个人都有自己的活动范围，有自己的人格和一定的自由。这种对个体人格及自由的一定程度承认，就意味着在一定程度上对个体之间利益分歧及利益冲突存在的承认。但正是社会分工与个体之间的差异，又使每一个体的人格和自由受到它们所处社会的限定，他们的行为自觉或不自觉地总是服从于分工后社会的功能耦合需要，也由此决定了他们之间的关系在主流上的互补与和谐。这就是说，在有机体内个体之间的关系虽以和谐为主，但具有冲突与和谐二重性。
这种对社会有机体内个体之间关系的看法，决定了作为社会关系调整器的法不仅要具有化解冲突的消极功能（传统法的功能），更重要的是要具有促成和谐的积极功能（经济法与社会法的主要功能）。
4.责任的二重性
对有关区域协调发展法律的违反而产生的违法行为后果的性质（违法行为所侵害的权利属性或利益属性）和造成损害的程度，决定了违法行为的责任性质及具体责任的分担形式。而违法行为的后果，即违法行为的影响，不仅与行为人所处的法律关系领域及其在法律关系中的地位有关，而且与人们思考社会关系的方法有关。
整体和谐主义把社会看作有机体，认为处于整体中的每一部分及每一个体之间的关系是互为依存的有机关系。这种观念在分析社会现象时，认为社会的每一部分的发展都会影响其他部分，社会中每一个人的行为或两个人之间的交互行为（交易行为）都必然会影响到社会中所有的人。如果我们不对这一影响加以考虑并认真分析，我们就会漏掉重要的因素，导致错误的结论。（注：参见盛洪：《治大国若烹小鲜——关于政府的制度经济学》，上海三联书店2003年版，第177—196页。）
这决定了任何主体的行为都有外部性，其行为不仅影响到直接作用的对象，而且影响到整个社会。这就要求处于有机社会的个体，不仅对其他个体负有不侵害的义务，也对其赖以生存的社会机体负有维护与促进的义务。与此相应，每一个体违反法定义务的行为——违法行为，都同时具有两种损害后果：一方面，对其行为的直接作用对象产生损害；另一方面，因其行为的外部性作用，对不特定的其他主体或社会有机体产生损害，即同时损害了社会整体利益与某一个体的利益。这就是违法行为后果的二重性。这种损害的二重性就决定了承担法律责任的二重性。
5.区域协调发展中的社会、经济、环境诸方面法的相互补充、相互依存性
区域协调发展的要旨在于依靠整体力量，通过政策性倾斜或经济扶持，促进落后地区的发展，使地区发展的差距缩小到适度范围内，以实现一国社会整体的可持续发展。可见，其根本还在于促进落后地区的更快发展。而落后地区能否实现更快发展，关键在于能否正确地理解发展。人类社会发展的经验教训告诉我们，在当今社会必须从社会诸结构、诸要素相互联系的整体和谐来理解“发展”，把“发展”看作是经济、社会、环境诸方面的总体协调发展。
这种发展观要求，在制定区域政策及保障政策得以有效实施的法律时，必须同时考虑环境、经济、社会三个方面。特别在制定相关法律时，不能从传统的部门法观念孤立地看待与此有关的环境法、经济法、社会保障法、劳动法及教育法等，而应把它们看作一个法律体系。它们之间具有的互补性、相互依存性使它们共同构成统一和谐的系统，在保障区域协调发展中共同发挥作用。
三、我国区域协调发展的法制创新
秉承整体和谐的法理念，借鉴国外区域发展的立法经验，吸收近年来法学、经济学、社会学等学科领域的相关研究成果，笔者就我国区域协调发展的法制创新的体系框架及主要内容谈一些看法。
（一）《国土开发整治法》——区域协调发展的基本法
区域协调发展产生的社会经济背景及观念基础，要求我们从整体和谐的角度看待一国不同地区发展的相互依赖关系以及地区发展与整个国家可持续发展的关系问题。其结论就是：只有尽快促进落后地区的发展，发达地区才能更进一步地发展，整个社会经济才能实现可持续发展。否则，区域之间发展差距过大，导致地区发展出现“断层问题”，（注：参见张道根；《“断层危机”与西部开发的引擎拉动》，《上海经济研究》1999年第4期。）不仅整个国家的发展难以为继，发达地区也难以发展。因此，区域协调发展的问题，其落脚点就是国家如何在其范围内综合开发利用及保护各种资源的问题，也就是国土开发整治问题。（注：国土开发整治是国土开发、利用、治理、保护的总称。国土开发整治的基本任务是综合开发国土资源，合理布局生产力，创造良好的生产、生活环境，实现城乡经济、基础设施建设和环境建设的协调发展。）区域协调发展的各项政策措施均源于国土开发整治政策，其法律化的表现——《国土开发整治法》就成为区域协调发展的基本法。可见，制定《国土开发整治法》是促进区域协调发展的根本保障。
依国情及国外有关立法的经验，《国土开发整治法》至少应有以下内容：（1）总则。主要就立法目的及区域发展的总体计划予以概括说明。《国土开发整治法》的立法目的是，根据不同区域自然条件及社会发展的差异，从经济、社会、文化等因素综合考虑，在全国范围内通过对国土资源的综合开发、利用、保护，以实现各区域产业的优势互补及区域间的产业布局合理、区域协调发展，最终实现国家总体的可持续发展，人民福利的提高。总则中关于区域发展计划或国土开发整治计划的规定，主要是对计划的内容及种类予以原则性规定。计划的种类一般应有全国性的、地方性的及特别区域性的。各类计划的内容主要有资源的利用、城乡发展的规模、产业布局、基础设施建设等。（2）各级国土开发整治的审议机关及其对有关国土开发整治问题的调查审议。主要就国家、省、市、县及特定开发区域等各级审议机关的设立、相互关系、职责（对制定国土开发整治计划各种基本事项的调查审议）以及与相关行政机关的关系等予以规定。其目的是对国土开发整治计划提出建议，使国土开发整治计划制定建立在客观合理的基础上。（3）开发整治计划的制定。主要就计划的制定机关（如国土开发整治部或区域发展委员会）的组织设置、 计划的制定程序以及计划制定过程中与相关机关（如财政部）的关系予以规定，并对特别开发区域的计划制定作专门的特别规定。（4）计划的实施。主要要求实施计划的各类行政机关就本年度的计划实施状况、存在的问题以及下年度的打算向同级计划机关进行报告、提出建议。（5）附则。主要对法的实施日期及其他问题进行规定。
基本法的重要性在于，可以明确各级政府在促进地区发展方面的责任、权利和义务，并把目标和原则以法律的形式确定下来，使政府关于地区发展的综合规划和政策措施具有法律依据。有了基本法，既有利于中央政府据以对地区之间和部门之间的利益关系进行协调，也有利于各级政府明确在市场经济条件下政府在地区发展上应该做什么和不应该做什么，从而促使政府职能转变。由此可见，构建区域协调发展基本法的迫切性愈益明显。
（二）特别区域开发振兴法——《西部开发法》
区域协调发展的关键在于根据不同区域的自然、人文、社会环境及发展的差异，采取不同的政策措施，促进特别区域（一般指落后地区）的发展，使区域之间的差距保持在适度范围内。因此，以法律促进特别区域的开发振兴，就成为区域协调发展法律体系的重要内容。特别区域开发振兴法作为区域协调发展的重点法也就理所当然。
我国区域发展中东西部差距过大的现实及实现国家发展战略的需要，决定了我国急需制定特别区域开发振兴法——《西部开发法》。根据国务院《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》及国外落后地区开发的立法经验，我国《西部开发法》的内容至少应包括以下几方面。
1.立法目的。《西部开发法》的立法目的就是对自然条件比较恶劣、产业基础薄弱、基础设施差、社会经济发展落后的西部地区，通过采取综合的特别措施，促使西部更快地发展及西部居民生活水平的提高，最终实现区域协调发展、社会整体可持续发展和国民福利的提高。
2.西部开发委员会。这是为西部开发而特设的专门机构。《西部开发法》要对西部开发委员会主席及委员的任命、免职、任期以及该委员会的机构组织设置进行规定。
3.西部的范围。由国务院总理、国土开发整治委员会主席、西部开发委员会主席及农业、财政部长，在听取国土开发审议机关意见的基础上，对西部地区的范围给予具体规定并公示。
4.西部开发方针的制定。由西部开发委员会主席在国土开发整治委员会主席以及相关部委领导的参与并听取国土开发整治审议机关意见的基础上，制定西部开发的基本方针。主要规定：西部开发的意义及方向；为保证西部与全国其他地区、西部各省之间、省内的交通通讯的畅通而在公路、铁路、机场、车站、网线等的铺设、维护上所采取的措施；为促进西部产业发展和资源开发而在基础设施的建设和维护方面所采取的措施；西部开发中的环境保护措施；教育与文化振兴的措施等事项。
5.制定西部开发计划。由西部开发委员会及西部的各省、市的相关机关，在西部开发基本方针的指导下，制定西部开发计划及西部各省、市的开发计划。为使西部开发计划与国土开发整治计划不发生冲突，计划必须递交给国土开发整治的审议机关审议。同时为使各省的计划与总的西部开发计划不冲突，各省的开发计划必须经西部开发委员会审查通过。
6.特别规定。例如，实施西部开发计划所需经费，每年度必须在国家财政预算中予以规定；对不同的主要扶持行业领域（如交通、通讯、环保、教育、农业等）的国家负担及补助比例作出规定；对西部重点开发领域投资的税收减免、信贷优惠等的规定。
总之，西部地区的发展既是各方面共同关注的热点问题，也是中央政府在地区发展上面临的重大而艰巨的任务。通过制定《西部开发法》，把国家实施西部大开发战略的总体方针、实施手段、各有关主体的责任和义务等重要问题予以明确界定，就可以把我们这些年来制定的有关西部开发的计划和政策措施赋予法律上的地位，使这些计划和政策措施更加规范化并具有法律保障，有效地提高政策措施的实效性。
（三）西部开发的特别法
欠发达地区要加快发展，需要大规模投入，但其本身资金存量极少。欠发达地区发展中所有的问题都直接或间接地与资金短缺有关，我国西部亦不例外。而资金来源无非是金融与财政，因此，西部开发的特别法律规定应主要体现在财政与金融方面。
1.《西部开发银行法》。根据国外经验，政策性融资（注：政策性融资是以政府的公共政策为目标导向的融资，其融资主体是政府或由政府直接控制的金融机构。政策性融资通常用于收入低、投资额大、风险高且具有某种公益性质的项目，如交通、邮电等基础设施领域。）在落后地区开发过程中起重要作用。而目前，在我国除国家开发银行、国家进出口银行和农业发展银行三大政策性银行承担政策性融资外，虽有一些国有银行也在“行政主导机制”的作用下承担部分政策性融资功能，但我国还没有一个专门为落后地区经济发展进行政策性融资的机构，致使政策性融资缺乏规范性、稳定性和长期性。（注：参见张凤超、袁清瑞：《论区域金融成长》，《东北师范大学学报》（哲学社会科学版）2001年第1期。）因此，制定《西部开发银行法》，依法建立一家专营政策开发业务的金融机构——西部开发银行已是当务之急。其主要内容就是对西部开发银行的组织、与中央银行的关系、 雇员及职员的聘用、主要业务、会计制度、监督制度等予以规定。
通过《西部开发银行法》对政策性融资的规范化，改变长期以来财政资金注入中西部地区的低效益使用状态，变输血机制为造血机制；保证注入中西部地区的资金重点投入国民经济短线行业，缓解国民经济的瓶颈制约；提高中西部地区自筹发展基金的能力，避免完全依赖国家投入资金。另外，在成立西部开发银行的基础上，应彻底分离出商业银行承担的政策性开发业务，并将它逐步归并到西部开发银行。
2.《转移支付法》。财政的转移支付在世界许多国家欠发达地区的开发中起着重要作用，也是我国西部开发中所使用的重要财政手段之一。为保证转移支付的规范化、公平化、透明化，必须强化转移支付的管理，逐步使其走向法治化。因此，借鉴外国经验，制定《转移支付法》对确保转移支付的公正合理以及确保转移支付在西部开发中的有效使用尤为重要。
转移支付是一项涉及面广、政策性强、影响广泛的系统工程。根据外国的经验并结合我国国情，《转移支付法》的主要内容就是，规定设立专门的机构负责转移支付工作，其拥有制定转移支付的规模、程序的权力，但应向国务院及财政部通报并具体说明；该机构还拥有监督转移支付执行情况的权力以及会同国务院及财政部提出改革措施及建议的权利。
总之，以法律的形式对转移支付加以规范，可在一定程度上防止中央政府与地方政府的讨价还价和地方政府的“跑部现象”，更好地发挥转移支付的调控作用。（注：参见李传峰：《我国转移支付制度存在的问题及完善对策》，《辽宁财专学报》2001年第4期。）
四、结论
总结本文的论证思路，笔者试图说明以下三个问题：
其一，在全球化的当今社会，借鉴外国的经验，是政策和法律的制定是否符合实际的前提条件。从国外促进区域协调发展的法制演变看，其法律不是一个单一的法律文件，也不是一些同一位阶的几个法律文件的组合，而是由不同位阶、不同功能的法律组成的系统化体系。
其二，良好的法律体系是区域协调发展实现的基本保证，而法律是否良好或合理与法律赖以建基的法理念有关。我国区域协调发展是科学发展观在区域发展上的体现，其根植于可持续发展观，其社会哲学理念是整体和谐主义。这意味着有关区域协调发展的立法或法律观念，必须从主流的以权利为中心的个体冲突主义向整体和谐主义转换。这一转换在经济法、环境法、劳动法、社会保障法等新兴部门法中已有所体现。总观这些新兴部门法的制度设计，不难看出其具有以下秉性：权利义务具有角色性、规范性质的二元结构性、规范功能的二元结构性、责任的二重性、各部门法的互补性及互相依存性。这些就是构建我国未来区域协调发展法律体系的理论基础。
其三，根据外国有关立法的经验，我国未来的区域协调发展的法律体系应该包括：《国土开发整治法》、《西部开发法》及《西部开发银行法》、《转移支付法》，即由基本法、特别区域振兴法及一些特别的单项法等不同层次的法规构成的法律体系。指导这一法律体系的法理念是整体和谐主义而不应是个体冲突主义，因此，其制度就与主流的法律制度有所不同。
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