双轨制——WTO后高等学校入学与学费政策及其对社会公平的促进，本文主要内容关键词为：双轨制论文,高等学校论文,其对论文,学费论文,社会公平论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国加入WTO之前，国内外教育服务市场已经逐渐开始结合，教育主体间的竞争日趋激烈，在国内无法购买到满意教育服务的家庭，已经可以较方便地在国外购买，这一点可以从全国各地举办的海外留学展上，清楚地感觉到。目前在中国大力拓展高等教育服务市场的国家包括澳大利亚、新西兰、英国、德国、法国、加拿大、美国、俄罗斯、荷兰等。由于服务业在世界经济中所占地位日益重要，乌拉圭回合经多年谈判，达成“服务贸易总协定”(General Agreement On Trade in Services,GATS)，它为WTO基础性协议之一。GATS对服务贸易部门的分类以《联合国中心产品分类系统》为基础，确定了12个服务部门，并进一步细分为160个分部门或独立的服务活动。教育服务(Educational Services)被列为12个部门之一，它包括初等教育服务、中等教育服务、高等教育服务、成人教育服务以及其他教育服务5个分部门。从贸易效果看，仅美国就有35万名来自发展中国家的本科生和研究生，他们每年的全部费用大约是100亿美元，超过了世界上半数国家的国民生产总值[1]。我国虽未在教育服务领域作出任何承诺，但逐步增加的海外留学人数，极易导致我国在教育服务贸易领域出现逆差。据英国驻华大使馆报道，申请赴英留学签证的人数，从1997年的3862人增加到2000年的12133人[2]。1999年，我国普通高校开始大规模扩招，2000年与1998年比，全国普通高校生均教学及辅助用房减少了2平方米、生均图书占有量减少了33册、生均教学仪器设备值减少了550元[3]。要理解为什么会产生这种情况，以及如何采取对策就必须深入地思考高等学校入学与学费政策的理论与实践问题。
一、双轨制的现实存在
双轨制是在学生入学分数要求上采用双重标准的入学制度，即对一部分考生入学分数线要求较高，学费按国家统一确定的标准收取；对另一部分考生入学分数线要求略低，但学费按远高于国家统一确定的标准收取。双轨制中，一是完全根据才能（假设尚无比高考成绩更好的指标作为对学生才能的度量）选择学生；二是在才能这个普遍依据的标准之外增加了经济因素。由于经济资源并不是根据才能在人们中间进行分配，因而双轨制就可能带来这样的情况：一位才智较高的学生出身于低收入家庭，才智较低的学生出身于高收入家庭，在“双轨制”中，后者有可能进入大学或一所较好的大学，前者的机会则较少。对于地区而言，经济发达地区的学生将比不发达地区的学生拥有更多的机会。这一点极易使人们认为，双轨制导致了入学特权的存在，或不公平的存在。正是由于这一点，双轨制被教育部明令禁止。
然而，我国高校入学方面，仍然合法地存在着双轨制，这主要体现在留学生以及港澳台学生的入学方面。目前，国内高校在录取本科留学生时，一般不考试（有几所大学例外）；港澳台学生则参加教育部组织的单独联考，考试难度较国内高考低。在学费定价方面，以北京大学为例，留学生学费为3000～3400美元／年、港澳台生为1500美元／年。如果一名国内考生参加留学生入学考试成绩较高，同时愿意缴纳与留学生同样甚至更高的学费，他能否入学呢？从目前的政策看，这是不允许的。也就是说，由于出生地的不同，国内考生与留学生相比，在大学入学方面，也存在着双轨制，也存在着表面上的不公正。
然而，国内民众却似乎对这种不公正，并未深入追究。这一方面由于留学生身份特殊，另一方面由于留学生所缴纳的高学费使大家感觉到是一种补偿。民众对于现存双轨制的不追究，是否意味着双轨制也存在一定的合理性呢？
二、目前高等学校学费定价的理论与政策
高校上学收费，是我国高等教育领域的一项重大改革。这项改革，始于1989年，1997年在全国统一推行。高校收费改革的主要依据，是高等教育成本补偿理论。这一理论认为，高等教育是一项成本很高且成本递增的产业，高等教育投资可以产生社会收益以及私人收益，在市场经济条件下，由收益的各方负担成本才合理[4]。根据萨缪尔森的公共产品理论，高等教育服务从本质上讲，不是纯公共产品和纯私人产品，而是准公共产品，因此政府与消费者（受教育者）应当共同负担教育成本[5]。
在以上理论基础上，我国确定了统一的高等教育学费政策，其宏观政策由教育部提出，经国家计委、财政部同意，报国务院批准后执行，具体收费标准，则由各级人民政府研究决定。具体学费的确定，一般考虑以下内容：学费标准按所在学校年生均培养成本的一定比例确定；学费可以逐年提高，但在提高时，一定既要考虑学校年生均培养成本，又要考虑政府对学校的投入水平、当地经济发展状况以及社会的实际承受能力；在绝对避免“双轨”收费的前提下，每年收费标准允许因校、因地、因专业而不同[6]。
对高等教育成本应由政府和消费者（受教育者）共同负担这一理论结果，可以有两种理解。一是，每一位学生的学费都必须是年生均培养成本的一部分，这种理解是目前政策的主要依据；二是，年学费总量应当是年教育经费总量的一部分，但允许某些学生的学费超过年生均培养成本，而某些学生的学费低于年生均培养成本，只是年生均培养成本的一部分。双轨制就是这一理解的政策推论。
将以上两种对高等教育成本补偿理论的理解加以比较，不难发现其最大区别就在于：在总学费是总教育经费一部分这一共同的最终效果下，对单一学生学费的定价是否必须也是年生均培养成本的一部分。第一种理解是对高等教育成本补偿理论的自然推论，也有许多国家公立学校学费定价的实践为其佐证，但第二种理解为何不可行，并未找到令人信服的说明。而当考虑高等教育服务所具有的私人产品的属性、或者高等教育服务被认为可以进行全球性贸易时，教育消费者的需求，就使第一种理解处于比较尴尬的境地。如果教育消费者愿意出高价（超出成本）接受高等教育服务，为什么不接收他！在中国行不通，他自然会自费到国外留学。固然，在这一方面建立贸易壁垒是解决问题的一种对策，但这一对策明显侵犯了教育服务消费者的自由购买权，也与消费全球化这一大趋势相背。
三、较低考分的学生能否正常完成学业
讨论双轨制政策能否可行的另一个问题，是依据双轨制入学的低分考生，能否正常完成学业。如果不能，那么他们占有了入学机会，即使所缴纳学费超过年生均教育成本，也是对个人家庭经济资源和个人时间的浪费。但问题是：一定会浪费吗？
应当明确的是，在实际操作过程中，低分考生的考分只应低于一定限度，假定为100分。那么问题就是：比当地该校录取线低100分的考生，能否在该校正常完成学业？这既是一个理论问题，也是一个实际问题。
从理论上讲，低分考生能否在大学完成学业取决于两个因素。一是大学课程的性质；二是考生的一些个人品质，包括知识背景、智力、主动性、坚忍和勤奋等。高等教育的教学内容一般比较复杂、深奥，理论上应选拔具有较高智力的学生学习。当高等教育投资主要来自国家时，选择较低智力的学生学习，有更大的可能导致学习失败，这意味着国家高等教育投资的浪费，这也是从教育经济学角度考虑为什么国家必须采取统一高考、统一划线的重要理由。但目前的高考是否能足够精确地区分出考生的智力差异？也就是说，考分相差100分的考生，其智力是否有相当大的差异？目前，答案不能说是肯定的，因为高考成绩受到考生所在地初、中等教育水平的较大影响；单独一次考试成绩，也受到许多个人偶然因素的影响。另一个需要考虑的因素是，“勤奋和坚忍常常是智力的有效取代品质，懒散的天才和勤奋的普通人都作出过重要的发现，进行过有意义的研究”[7]。
从实践情况看，目前许多高校对低分考生在高校的适应性，一直都在进行着观察并得出以下结论：(1)由于初等和中等教育质量的差别，同一所大学在不同省区的录取分数线不同，偏远省区与发达省区有时相差几十分或100分，但本科4年之后，来自偏远省区的低分考生，其学术表现一般正常；(2)各高校一般均降分录取体育和艺术特长生，降分幅度为50～200分以上不等，由于学校给予特别的关注，这些学生一般能在延长学制后正常毕业，并在社会中发挥积极作用；(3)留学生及港澳台学生，如果参加国内高考，在一些大学的入学成绩与正常考生应当有100分以上的差别。
因此，目前基本上可以肯定，分数低于录取线一定限度内的学生，应当有能力正常完成学业。
即使这些学生正常完成学业的失败风险比高分学生高，如果其缴纳的学费等于其年生均教育成本，那么国家高等教育由于并未投资于这些学生，因而不承担风险，风险完全由这些学生及其家庭自愿承担；如果其缴纳的学费高于其年生均教育成本，则完全可以认为这些学生在学费这一方面，为高等教育发展作出一定贡献。即便有些学生最终没有毕业，那么由于接受高等教育所导致的个人学识的增长、素质的提高，也会使个人、家庭以及社会共同受益。
因此可以说，双轨制政策是一种国家和社会不投资、不承担风险，但却必然受益的政策。这一政策仅仅允许个人为了个人利益在国内进行个人教育投资。“无论对个人还是对集体来说，高等教育都可以带来合法的、可观的个人利益。任何一种体制下的高等教育都不应摒绝以个人利益为目的进行的个人投资”。[8]
四、双轨制对社会公平的促进
双轨制政策能否可行的关键在于这一政策对社会公平的影响。已有比较充分的研究表明，高等教育成本补偿对社会公平有显著的促进作用，这些促进作用体现于：对社会公共教育资源在全体社会成员中配置结构公平的促进；通过促进教育机会公平来促进社会成员的就业机会和经济收入的公平；促进高等教育非金钱收益和外部收益的结构性公平[9]。
如果双轨制中低分考生所缴纳的高于其年生均培养成本的学费，被用来改善教学条件、提高师资待遇、增加贫困学生资助金额，那么这部分学费与其他学生的学费一样，实际上是对整体教育成本的一种补偿。
美国一些州立大学，由于经费主要来自于州的税收，因此本州居民的学费明显低于州外居民，例如加州大学伯克利分校1998～1999学年，加州居民学费为3766美元，非加州居民学费则为9384美元。[10]我国以及其他一些国家，对国外留学生的学费定价高于本国学生，高出部分很可能包含成本外的赢利。这些都是双轨制的现实存在，也可以被当作双轨制政策有利的实践佐证。
据世界银行的报告——《共享增长的收入》，我国反映分配公平程度的基尼系数已从1985年的0.29增至1995年的0.39，贫富悬殊日益扩大（近几年更超过了0.4）。[11]双轨制“政策如能实行，高校就可以发挥收入调节器的作用，将高收入家庭的经费调节到全体国民身上，由此可使更多低收入家庭学生入学，将使高校更有效地促进社会各阶层之间人员的有效流动。这也是对社会公平的一种促进。
五、操作问题
显然，在表面上导致入学特权存在的背后，双轨制政策中对低分学生所收的高于成本的学费，却可以使这一政策促进教育公平。实际操作中值得注意的是，双轨制政策对社会公平的促进是一种间接促进，不易为大多数人理解，需要进行广泛的宣传。
为了不引起误解，各院校可以在原有招生规模不变的情况下，动用扩招名额进行双轨制招生。例如到2005年，当国家计划内招生400万时，若另外扩招40万，这样就不会对低收入者原有的入学机会造成事实上的侵占。
为保证高校整体的学术品质，高校应当将双轨制中的低分考生限制在较低的比例范围内，例如10%。
有学者认为，购买同一产品而付出不同价格，将使人产生不好的心理感觉；但如果这种购买出于自愿，就不会存在大的问题。
需要强调的是，双轨制对社会公平促进作用的发挥，关键取决于多收入学费的流向。必须将这笔经费投入到高等教育过程之中；或者通过政府转移支付，支持初、中等教育发展。这也是双轨制能否存在的关键。
世界银行、联合国“高等教育与社会特别工作组”对于学生出国留学，指出两个“令人不安”的后果。其一，国外学习的成本相当高，尤其是在发达国家学习。如果学生的祖国为大量接受这种教育的学生付费，这意味着重大的国库收入外流。其二，出国留学往往是学生出国定居的第一步，即使是学生家庭直接为学生的国外教育付费，对派出国来说还是存在潜在的负面效果。对此，该小组认为，“通过有效地改进高等教育系统来吸引更多的学生在国内学习，国家将会从中受益”。[12]
经过以上分析，笔者认为，双轨制政策是高等教育成本补偿理论的合理政策性结论，在社会主义市场经济条件下，在全球教育服务市场相互更加开放的背景下，可以考虑对现有高等学校入学与学费政策作出调整。双轨制政策的完整执行，有助于吸引更多的学生在国内学习，有助于提高我国高等学校的教育质量以及在全球教育服务市场中的竞争力，也有助于促进教育公平以及社会公平。