公共政策与社会政策的区别和中国政府职责范围角色的战略定位，本文主要内容关键词为：中国政府论文,公共政策论文,职责论文,区别论文,角色论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国社会结构转型与公共政策框架类议题
改革开放以来，中国社会进入史无前例的社会结构快速转型时期，公共政策、社会政策、社会福利政策框架议题应运而生，并成为公共政策、社会政策与福利政策议程的优先议题。20世纪70年代末期以前，在中央集权、全国统一的计划经济体制和行政管理体制下，国家等同于社会，社会结构与阶级结构的分化程度相对较低，国家与社会的关系框架议题尚未产生。改革开放以来，城乡经济体制改革有力地推动了政治体制、社会管理体制和文化建设体制的改革，尤其是社会结构转型与社会结构分化速度加快，导致以国家与市场、国家与基层社区、国家与民间组织、国家与家庭、国家与个人等为主要内容的“国家与社会关系框架”应运而生。①与此同时，70年代末期，伴随政治学、社会学与社会工作等社会科学专业学科的恢复重建，到90年代末期，中国“行政管理学范式”向“公共管理范式”的结构性转变的趋势明显。1997年公共管理成为一级学科，涵盖了行政管理、社会医学与卫生事业管理、教育经济与行政管理、社会保障管理、土地资源管理等多个学科方向，初步建立公共管理学科体系框架，公共政策、公共管理与政府职能转变成为重大议题，以国际公共事务、国家公共事务、政府公共事务、社会公共事务四大领域为基本范围的公共政策、公共管理理论、政策体系形成。②无独有偶，上世纪90年代末期，社会政策概念、理论与政策模式研究逐渐出现在中国的学术界。2005年7月“首届社会政策国际论坛暨系列讲座”在天津南开大学举行，标志社会政策已进入中国学术界的视野，社会政策概念与理论日趋流行。在公共政策与公共管理盛行的背景下，公共政策与社会政策的关系模式成为学术研究、政策研究、行政管理体制改革的基本议题之一。与此同时，以80年代中期城市社区服务萌芽起步为标志，90年代初期以来的社会福利社会化政策和社会福利体制改革，社会福利行政管理体制改革成为政府职能转变的基本领域，90年代末期伴随着城镇职工基本医疗保险制度、社会救助制度框架、城乡最低生活保障制度、城乡医疗救助制度、社会团体登记管理与民间组织管理等社会保障体制、社会福利体制改革发展步伐加快，“社会保障制度范式”向“社会福利制度范式”过渡的趋势日益明显。③在这样宏观制度背景下，公共政策、社会政策、社会福利政策之间的交叉渗透不断扩大，公共政策、社会政策、社会福利政策之间的关系议题逐渐进入决策者、学术界关注的视野，公共政策、社会政策、社会福利政策框架的共同之处与差异之处是什么，公共政策、社会政策、社会福利政策之间的关系等议题，成为公共政策、社会政策与福利政策议程的基础议题。
政策、政策框架是国家意志、社会利益与社会结构体系的系统表达，政策框架至关重要。政策是个核心概念，定义多种多样，较深刻的定义是一种人们用以清楚地阐明世界的观念。④政策在现代社会生活与政府治理中基础性和核心性地位有助于回答我们为什么要关注政策，政策是什么，谁制定了政策，决策者在哪里制定政策，政策为了什么，替代政策是什么，人们就政策说了什么，普通人眼中的政策是什么，如何对待政策，如何解决政策问题的延续性？更为重要的问题是，不同政策之间的相互关系如何，不同政策之间组成的总体性结构如何？这种总体性结构就是通常所说的政策框架(policy framework)。框架基本涵义是事物之间的结构与关系，是特定事物的目标、对象、组织、服务、结构、过程、资金来源和行政管理性构架。换言之，政策框架就是由国家、社会有关如何解决某类特定问题的所有政策组成的总体性结构。政策框架有广义、一般、狭义多种类型，各自的覆盖范围和目标问题或领域有所不同而已。广义的政策框架可以泛指国家在特定时空处境下所有政策体系总体性结构或政策方针的总和。一般性政策框架是指国家、社会对一般性社会问题政策体系总体性结构或政策方针的总和。狭义政策框架是指国家、社会有关特定领域或特定社会问题的总体性结构或政策方针的总和。从国家公共政策、公共服务、公共管理的角度看，广义、宏观和一般性的政策框架更加重要，因为国家宏观的公共政策框架决定一般性、特殊领域，以及微观领域的制度安排与服务实践。简言之，宏观政策框架是观察社会制度安排、政府与社会互动关系及政治现代化的最佳角度。
政策框架最基本的特征是国家性、宏观性、系统性、结构性、基础性、核心性、纲领性，这些基本特征贯穿于不同类型与不同层次的政策框架之中，有助于深入理解政策与政策框架。政策与政策框架的国家性是指政府是政策的主体，政府是最主要的政策制定和决策者实体，虽然非政府组织、一般社会组织和公民个人也是决策的重要参与者，但是政府是最重要的。政策与政策框架宏观性是指政策框架通常是政府有关社会重大问题的回应方针和行为策略，是由若干具体政策体系组合而成的总体性结构，因此通常是宏观层次、宏观视野和宏观取向的。政策与政策框架系统性是指政策和政策框架本身不是独立的、零碎的、割裂的和毫无关系的，而是每种政策自成体系，各种不同政策之间具有紧密内在的逻辑联系，并形成一个完整体系。政策与政策框架结构性是指政策的要素之间与不同政策之间存在广泛多样的结构性关联，每个政策要素或政策体系都承担相应的职责，扮演相应的角色，共同组成总体性政策框架。政策与政策框架的基础性是指政策框架是制度安排与服务体系建设的基础结构体系与前提，政策框架决定制度安排总体特征，政策框架决定服务体系构成要素，政策框架决定制度质量。政策与政策框架的核心性是指政策框架是制度设计、制度构成、制度创新与制度运作的核心，政策框架决定制度安排基本特征，塑造特定的制度文化，是组织结构与制度运行的主要因素。政策与政策框架的纲领性是政策框架集中体现了制度安排与服务体系的实质、精髓与核心，只要抓住和理解政策框架，纲举目张，就可掌握整个体系的实质或制度安排的总体特征。⑤不言而喻，政策框架基本特征说明政策框架在制度建设与政策模式选择中处于决定性地位。
政策框架是制度安排与服务体系的基础结构与核心部分，体现政治现代化的程度、政府承担社会责任的意愿和能力，说明服务对象与范围，反映社会服务发展状况等诸多基础作用。全球化时代处境、中国改革开放政策、社会结构转型、政治、经济、社会管理体制改革实践“不约而同”聚焦于政府的职能转变与政府在社会发展中扮演的角色，聚焦于政府政策框架设计与政策模式选择，因为政策框架是国家意志、国家利益、社会需要与公众参与的结果，是所有社会制度安排与社会服务体系的基础结构部分，是制度安排与服务体系最核心部分，是观察国家、市场、民间社会三方关系，政治现代化程度与政府职能转变的最佳角度之一，是分析政府社会职能定位、政府承担社会福利责任与公共服务意愿、范围、能力的敏感指标，是衡量社会发展状况、社会现代化水平、全社会总体社会福利状况与社会制度质量的核心。
二、公共政策、社会政策与福利政策的关系模式
公共政策、社会政策与福利政策的区别与联系，公共政策、社会政策与福利政策的关系模式既是社会科学研究基础性议题，又是公共政策、社会政策与福利政策研究的基础性议题。改革开放以来，公共政策、社会政策与福利政策概念、实践、体系、研究分别在不同的时间，通过不同的方式和途径出现在中国公众的社会生活、学术研究与行政管理体制改革实践中，公共政策、社会政策与福利政策的基本涵义是什么，公共政策、社会政策与福利政策的异同之处是什么，公共政策、社会政策与福利政策的相互关系是什么，划分公共政策、社会政策与福利政策边界的主要角度、基本标准是什么，划分公共政策、社会政策与福利政策边界的社会现实、理论、政策涵义是什么？这些基础性问题既是基础理论问题，又是紧迫的现实问题。因为公共政策框架设计与公共服务体系建设，社会政策框架设计与社会服务体系建设，社会福利政策框架设计与福利服务体系建设议题，直接关系政府职能转变与行政管理方式转变，直接关系政治、经济、社会管理体制改革，直接关系国家、市场、民间组织三个部门之间的关系，直接关系政府承担社会责任的范围与方式，直接关系国家与社会、国家与公民个人之间的关系，直接关系政府机构内不同部门之间的关系，直接关系社会资源分配原则与社会公平政策目标，直接关系公共服务、市政工程、教育、健康、福利、公共住房、社区服务等服务体系之间的关系，直接关系公民权利与义务，直接关系个人福利、家庭福利、社区福利与社会整体的福利水平。简言之，社会结构转型中的中国社会正在进入公共政策、社会政策与福利政策并存的新时代。本文将主要从核心概念的语义学涵义、产生的时代背景、价值基础与价值目标、政策目标体系、适用范围与目标人群、资格要求与前提、服务的性质、国家扮演的角色、政策主体、决策模式、拟解决的主要社会问题、公民扮演的角色、市场发挥的作用、政策针对的目标群体、政策实施过程、政策实施人员、资金来源、政策发挥功能与作用、政策效果与政策后果等多种角度，全面、系统、综合地区分公共政策、社会政策与福利政策之间的相同、差异与内在逻辑联系。
公共政策(public policy)语义学涵义是政府、社会有关公共利益与公共需要的方针、原则；社会政策(social policy)语义学涵义是政府、社会有关社会服务与社会福利服务的方针、原则；福利政策(welfare policy)语义学涵义是政府、社会有关弱势、劣势群体社会保护的方针原则。公共政策、社会政策与福利政策的语义学涵义的界定重点分别是公共、社会、福利的概念。按照《新英汉词典》的解释，公共(public)的语义学涵义丰富多彩，包括公有的、公众的、政府的、公立的、公众事务的、社会的、共用的、公共的、公开的、当众的、大众的、知名的、突出的、全国的、国际的、普遍的等多种涵义，其最核心的涵义是公共的、政府的和公众的。按照《新英汉词典》的解释，社会(social)的语义学涵义丰富多彩，社会的、社交的、交际的、有关社会福利的、一定社会阶层或社会地位的、社会性的涵义，核心涵义是社会性的特征。按照《新英汉词典》的解释，福利(welfare)语义学涵义明确具体清晰，主要是幸福的、康乐、福利事业，其核心涵义是幸福美好的生活。一般来说，福利概念有广义和狭义之分，广义的福利概念等同于“福祉”的概念，范围甚至包括公共政策、公共服务与社会政策、社会服务。本文主要是从狭义角度使用福利概念的，主要侧重幸福美好的生活，是社会福利的主题。⑥简言之，公共与社会概念的涵义明确，二者范围有所交叉重叠，福利概念聚焦、明确、具体。
公共政策、社会政策与福利政策产生的历史环境与时代背景有所不同，反映公共服务、社会服务与福利服务出现的先后次序，反映政治现代化历史过程与政府职能转变历史过程。一般来说，政府有关国防、外交、财政等公共政策是最早产生的，国家诞生以来就出现了，尽管奴隶社会时期的公共政策可能不明确、不系统、不全面，但是公共政策是国家的伴生物。近代民族主权国家产生以来，现代政府有关国防、外交、财政等公共政策的框架日趋成熟。如果从政府干预社会生活和政府采取行动的角度看，福利政策与福利服务是近代社会工业化、城市化与现代化的历史产物，其中又以宗教慈善、贫困救济、公益事业历史发端最早。1601年英国伊丽莎白济贫法是近代政府从事社会救济事业的开端，为社会政策奠定了基础。⑦比较而言，西方社会政策与社会服务是工业化、城市化与现代化基本完成时期的历史产物，政府干预和提供教育服务、健康服务、公共住房服务、社区服务是19世纪末期的社会现象。简言之，公共政策是国家和私有制的伴生物，产生于阶级社会和奴隶社会，福利政策与社会政策分别产生的工业化、城市化与现代化社会的初期和晚期，反映政府社会干预范围扩大。
公共政策、社会政策与福利政策产生、发展的动力源泉和基本动因有所不同，反映国家在不同历史环境下最主要的关注点和优先政策目标，反映影响政府三类政策的因素有所不同。不言而喻，公共政策的直接动因和发展的动力源泉主要是国家的生存发展与社会管理需要。这种生存发展与社会管理需要早期主要体现为政治(统治与权力)、军事(战争与征服)、经济(赋税与生产)性动因，而且现代社会的政治(治理与秩序)、军事(国防与安全)、经济(赋税与效率)性动因内涵有所发展，外交(和平与发展)、社会(干预与服务)性动因发挥越来越大的作用。社会政策与福利政策发展的动力源泉主要是来自社会的内部结构变化与社会经济发展需要，而不是公共政策那样主要是来自国家之间的外部关系和国际社会的发展状况与现实需要。一般来说，社会政策的发展动因主要是政府为解决文盲愚昧、疾病、无家可归等社会问题，改善公民的生活状况与社会福利水平，是工业化、城镇化与现代化社会健康发展的客观需要。福利政策发展动因的政治色彩更加浓厚，通过社会救济制度实现追求社会稳定、社会控制、社会管理和社会秩序目的明显。一般来说，政治发展动力因素超过社会发展性动力因素。⑧
公共政策、社会政策与福利政策的价值基础、价值目标有所区别，反映政府偏好的价值观念和追求的价值目标，反映政府在不同政策领域中各自不同侧重点与价值目标优先次序。一般来说，公共政策的价值基础是确保国家的公共生活、公共利益、公共安全与公共秩序，公共政策价值目标主要是覆盖全体公民，所有公民机会平等，政府为所有公民提供公共服务。社会政策所强调的价值基础是社会公平、社会平等、社会福利、政府社会责任和社会团结，社会政策追求的价值目标是社会公平、社会平等、社会福利、社会团结和经济社会和谐发展。福利政策的价值基础是博爱世人、社会关怀、帮助有需要的人群和保障所有公民的基本生活，福利政策的价值目标是社会公平、社会平等、社会稳定、社会控制、社会保障与社会整合。简言之，公共政策的价值基础的基本特征是公共利益，公共政策的价值目标是免费公共服务；社会政策价值基础基本特征是强烈的集体主义思想，社会政策价值目标是社会公平与平等；福利政策价值基础基本特征是社会帮助与社会关爱，福利政策价值目标是改善生活状况。⑨
公共政策、社会政策与福利政策的政策目标、目标体系和政策目标的优先次序有所不同。实际上，政策目标是政策声明中明确规定的努力方向和可测量、评估的工作目标责任体系，这种政策性目标可见的、具体的、可测量的和可检验性是其不同于价值目标最显著的特点。公共政策目标体系是多种多样的，其最核心的政策目标是确保公共秩序和国家的公共安全，政策目标体系中政治、军事、司法、外交、财政和国家主权、国家经济安全一类性质目标突出。社会政策目标体系的社会性色彩比较浓厚，主要政策目标是面向国内和社会经济生活需要，其中尤以社会公平、社会平等、社会团结、社会和谐、社会福利和社会发展等政策目标为主。福利政策目标社会性与经济性色彩浓厚，例如社会保护与经济保障，社会控制与社会稳定，社会政策目标体系的优先次序清晰，依次是社会公平、社会平等、社会控制与社会整合等。简言之，公共政策、社会政策与福利政策目标是观察、衡量政府价值目标的最佳角度，⑩公共政策目标主要是国家安全，社会政策目标是社会平等，福利政策目标主要是社会保护。
公共政策、社会政策与福利政策的实施适用范围大小不一，适用的目标人群有所不同，反映政府存在多种社会干预活动的边界，反映政府不同性质、不同类型政策的目标人群有所不同。一般来说，公共政策的适用范围最广，凡是与国家主权、公共安全、外交关系、公共利益、公众生活有关的公共事务，都属于公共政策调整的范围，公共政策的目标人群是所有公民。比较而言，社会政策的适用范围较为明确，在工业化国家，传统社会政策的主要调整范围是卫生政策、教育政策、公共住房政策、社会保障政策(主要有社会救助、社会保险与遗属津贴)、福利服务和就业支援政策六大部分组成，社会政策的目标人群主要是普通人和一般公民。(11)福利政策的适用范围主要是贫困、疾病、残疾、文盲、个人生活困难、天灾人祸、意外事故，福利政策的目标群体主要是社会弱势群体、社会劣势群体和其他需要帮助的个人、家庭、群体。简言之，公共政策的适用范围最广，社会政策的适用范围次之，福利政策的适用范围最小。
公共政策、社会政策与福利政策的服务使用资格要求与服务使用的前提条件截然不同，反映公共服务、社会服务、福利服务的不同性质、不同的政策目标与不同的服务对象群体。一般来说，公共政策针对的问题是公共事务，范围覆盖所有领域，公共服务基本对象是全体国民，所以公共服务通常不存在服务使用资格的限制或要求，真正的公共服务都是免费的，所有人在任何时间或地点都可以使用公共服务，例如道路、路灯、桥梁和其他市政工程。(12)社会政策针对的主要是疾病、愚昧无知与文盲、无家可归、个人生活和其他的社会性问题，有时候卫生服务、教育服务、公共住房服务、社会保障服务、福利服务政策和就业支援服务存在服务资格的要求和使用服务的前提条件，如使用卫生服务需参加医疗保险或缴纳费用。福利政策主要解决弱势群体、劣势群体和其他需要帮助人群的基本生存、生活和发展问题，福利服务通常是免费的服务，所以通常会有服务使用者的资格要求和服务使用的前提条件，如穷人无力负担医疗费用而申请医疗救助，接受最低生活保障服务的家庭需家庭资产审查。简言之，公共服务是无明确资格要求的，通常社会服务与福利服务都需要一定资格和条件。
公共政策、社会政策与福利政策的性质，公共服务、社会服务与福利服务性质有所不同，虽然从广义的角度说公共政策、社会政策与福利政策性质都是公共政策与社会政策的性质，尽管公共服务、社会服务与福利服务三种服务的性质在本质上一样，但是三者间略微有所差异。一般来说，标准公共服务的性质是全民性、免费性、开放性、全国性、公共性的社会服务，在某种意义上说，社会政策与社会服务的性质是阶段性的全民性，只有部分服务是免费的，绝大多数服务要求全权公民资格与公民权利，某些服务是地方性和局限特定目标人群。(13)比较而言，福利政策与福利服务的性质更加明确、具体，福利服务的首要性质是福利服务，福利服务的基本涵义是免费的专业服务，福利服务对象通常是弱势群体、劣势群体和其他需要帮助的人群，因此福利服务的性质既不是全民性的，又不是开放性的，还不是全国统一的。换言之，免费性、部分性服务人群、服务使用的相对封闭和地方特色是福利服务的基本性质。简言之，本质上说，公共服务、社会服务与福利服务性质一致，但是三者间还有较大的差别。
公共政策、社会政策与福利政策的范围，公共服务、社会服务与福利服务内容有所不同，反映政府在不同社会领域中发挥作用、扮演角色，尤其是服务范围与服务内容上有所不同。一般来说，公共服务范围最广，公共服务的内容主要是国防、军事、外交(国际公共服务)、立法、司法(国家公共服务)、公安、财政、行政管理(政府公共服务)和市政(社会公共服务)。目前，西方国家社会服务范围与内容比较清楚，主要由卫生服务、教育服务、公共住房服务、社会保障服务、福利服务和就业支援服务六大部分组成，内容覆盖公民生活的所有领域。(14)福利服务的主要范围是社会救助、贫困救助、应急服务、临时救助、公益服务、慈善服务、志愿服务和最低生活保障服务。简言之，福利服务内容是非常个人化、微观化和生活化的。
国家在公共政策、社会政策与福利政策中扮演不同的角色，发挥不同的作用，反映政府的社会关注点和在不同社会领域中的职能定位，反映政府服务领域的战略重点与优先次序，反映政府干预社会生活和解决社会问题的不同方式，反映政府承担社会责任和提供服务的能力。一般来说，国家在公共政策与公共服务中扮演主导性角色，处于基础性地位，发挥主导作用。在某种意义上说，政府的所有行为或政府所有行动都属于公共政策、公共服务的范围与领域，这意味政府在公共政策中扮演全面性角色，发挥多种作用，处于公共政策框架基础地位。(15)社会政策与社会服务是工业化、城镇化与现代化的产物，是政府应对社会问题的制度安排，政府主要通过社会政策与社会服务弥补或缓解经济市场带来的负面影响或市场经济的外部性，政府在社会政策与社会服务领域扮演社会预防、投资与社会服务角色，发挥协调发展的作用。福利政策与福利服务主要职责是保护、帮助、救助弱势群体、劣势群体和其他需要帮助的人群，保障弱势群体与劣势群体的基本生活，让他们平等参与社会生活，享受经济社会发展的成果，政府在福利政策与福利服务中主要扮演社会保护与社会稳定角色，发挥社会安全网的作用。简言之，政府在公共政策中扮演主导与基础性角色，在社会政策中扮演社会预防与投资角色，在福利政策中扮演社会保护与社会安全网角色，国家角色形成由预防到解决问题的连续谱。
政府是公共政策、社会政策与福利政策的政策主体，但是公共政策、社会政策与福利政策的主体有所不同，反映政府、市场、民间组织在政策议程和公共决策过程中扮演角色不同。众所周知，政府是政策最主要的主体，政策是政府对某些社会问题方针、原则的系统性说明。政府是公共政策的主要主体，但是市场、民间组织、公民个人都以不同方式参与公共政策，这意味着公共政策主体是多元化的，但政府是其中最重要、最主要的政治主体与政府机构。(16)一般来说，社会政策的主体同样是政府，政府主要通过制定社会政策回应和解决社会问题，但是社会福利制度发展的基本趋势是市场，民间组织和公民个人同样是社会政策的主体。比较而言，社会福利政策的主体较为单一，政府是社会福利负责承担的主要和唯一政策主体，这是因为福利、社会福利的社会责任唯一主体是政府，企业和个人的社会责任是辅助性的。简言之，政府是公共政策与社会政策多元化主体中的主要主体，政府是福利政策的唯一主体。
公共政策、社会政策与福利政策的决策模式既有相同的部分，又有不同之处，反映公共政策、社会政策与福利政策的决策模式有所不同，反映政府在不同领域中决策模式的不同。决策模式是政治学研究的古典议题之一，公共政策决策模式与政治学研究的关系最为密切，一般来说，传统、主流和盛行的决策模式都是起源于公共政策决策实践的，政治性取向鲜明。公共政策基本决策模式是渐进模式和理性模式，精英主义模式和多元主义模式也较为常用。社会政策的决策模式多种多样，政府、市场、民间组织和公民个人都以不同方式参与其中，由于社会政策的社会性特征明显，社会政策决策模式主要分为政府决策、专家学者为主模式，政府机构、专家学者和公民三方共同决策模式，由下而上和由上而下也是常用的决策模式。比较而言，由于福利政策的主要客体和服务对象是弱势群体、劣势群体和需要帮助的人群，他们通常较少机会表达自己愿望，普遍缺乏社会话语权，尤其是参与福利决策的能力和机会，所以福利政策的决策模式主要是政府主导、专家学者与政府联合、专家学者主导决策模式。简言之，公共政策决策模式政治性最强，社会政策决策模式社会性最强，福利政策决策模式的政府和专家学者代理人色彩最浓厚，说明政府、市场与民间组织间互动关系模式不同。(17)
公共政策、社会政策与福利政策拟解决的主要社会问题的性质、类型、程度和社会影响范围有所不同，反映公共政策、社会政策与福利政策在社会经济发展中发挥的作用有所不同。一般来说，公共政策应对的社会问题主要是所有公民普遍面临的社会公共需要与公共问题，这些问题影响所有的公民，影响所有公民的公共生活与公共秩序，是政府工作与管理的基础。换言之，公共政策需要解决的问题既包括政治、经济问题，又包括国防外交与科学技术问题。比较而言，社会政策针对的社会问题主要是社会性问题，例如愚昧无知、疾病、贫困等问题，这些社会问题同样深刻影响所有公民的生活状况，因此社会影响范围同样是全民性范围的。福利政策针对主要社会问题比较明确集中，主要内容是如何缓解贫困和确保基本生活保障，这些问题性质是典型社会性问题，主要类型是弱势与劣势群体的基本经济保障和生活保障，它们直接影响弱势群体与劣势群体基本生活，通过影响社会稳定与社会秩序而影响全社会。简言之，公共政策主要解决各类性质、类型的公共问题，社会政策主要解决几种主要的社会问题，福利政策主要解决针对弱势群体与劣势群体的社会性贫困问题和基本生活问题。(18)
公民在公共政策、社会政策与福利政策中扮演不同的社会角色，发挥不同的社会作用，反映在公共政策、社会政策与福利政策处境中国家与公民的关系模式和互动模式有所不同。一般来说，公民在公共政策中主要扮演社会公共需要表达者、决策参与者、公共服务使用者三种主要角色，公民既发挥政策主体的作用，又发挥政策客体的作用，还发挥监督者的作用。公民在社会政策中主要扮演社会需要表达者、决策参与者、社会服务使用者三种主要的角色，更为重要的是，公民通过参与社会政策决策与使用社会服务发挥社会管理与社会发展作用。需要强调的是，在公共政策与社会政策领域中，公民身份通常是“正常化”与“一般化”的。在福利政策目标群体的领域中，公民群体的构成通常是以老弱病残、鳏寡孤独、贫困人群和各式各样弱势群体、劣势群体为主，他们通常既无能力表达他们的需要，又无机会参与决策，他们通常只是慈善服务、公益服务、救济服务、缓解贫困和最低生活保障服务的使用者。(19)穷人发挥社会分层、社会耻辱、公益慈善和政治斗争工具等多种作用。
市场在公共政策、社会政策与福利政策实践中扮演不同的角色，发挥不同的作用，反映国家、民间社会与市场，尤其是政府与市场互动关系模式在不同政策领域中有所不同的状况。众所周知，制定实施政策是政府机构基本职责与政府机构日常运作的主要成果、产品和结果，表面上看政策通常与市场没有直接的关系，但是实际上市场与政府政策密切相关、互为整体。在公共政策领域中，市场主要通过公共财政制度、税收制度和国家综合实力、经济发展水平与公共政策发生关系，而且国家的税收政策与公共财政制度本身就是典型的公共政策实践，在这里市场既是公共政策构成要素中宏观社会环境的组成部分，又是公共政策的经济基础。在社会政策领域中，市场不仅是公共财政体制的基础，还是具体社会政策实践领域的基础，如福利财政、教育财政、健康财政、公共住房财政，市场为社会政策实践奠定经济基础。(20)在福利政策领域中，市场与政府政策的关系最为紧密，因为福利服务主要集中在经济保障，经济保障主要是收入保障，而且福利服务体系也涉及市场，例如为穷人提供的就业援助服务。简言之，市场是公共政策核心要素与基础部分，是社会政策的资金来源，是福利政策的经济基础。
公共政策、社会政策与福利政策针对目标群体身份性质、覆盖范围、数量规模有所不同，反映政府通过不同类型政策调整国家与不同社会群体之间的社会关系，实现既定政策目标。众所周知，公共政策的目标群体是所有公众和全体国民，因此公共政策目标群体是最广泛的。比较而言，社会政策的目标群体主要是全体社会成员，或是局限于特定年龄阶段的所有公民，如义务教育政策主要适用所有的学龄儿童，参军入伍政策主要适用于所有的适龄青年，卫生政策适用所有的国民，城镇基本医疗保险政策主要适用于那些有城镇户籍的城市居民。总体来说，公共政策与社会政策所有目标群体的身份基本上都是“正常化和一般性”的公民。(21)福利政策的目标群体通常是社会生活中的弱势群体、劣势群体和其他需要帮助的脆弱人群，例如老弱病残、鳏寡孤独、贫困人群、慢性病与长期病患者、下岗失业人员、受自然灾害影响的人群，他们通常生活在“一般性社会生活水平”之下，是政府社会保护的主要目标群体。
公共政策、社会政策与福利政策的政策实施过程有所不同，反映政府不同类型政策实施的动力源泉不尽相同，反映政府、市场、民间组织三个部门在政策实施过程中扮演不同角色，发挥不同作用。一般来说，公共政策的实施过程就是公共行政管理的过程，就是政府、市场、民间组织三家互动的过程，就是政府实施国防政策、外交政策、国际经济贸易政策的过程。比较而言，社会政策实施过程是政府实施社会管理与提供社会服务的社会过程，是政府回应社会需要，解决部分社会问题的过程，社会政策实施过程的特征是面向国内与社会服务。(22)福利政策实施过程就是政府实施社会保护与社会再分配的过程，就是政府缓解贫困的过程，就是政府、市场、民间组织提供慈善服务、公益服务和社会救助服务，建立全社会最后社会安全网的过程，就是消除因各种各样原因导致绝对贫困与相对贫困的救助与社会保护过程。简言之，公共政策过程实质是公共治理与公共服务，社会政策过程实质是社会治理与社会发展，福利政策过程实质是建立社会稳定与社会保护机制，三者共同之处是政府与社会的关系。
公共政策、社会政策与福利政策的实施人员和公共服务、社会服务与福利服务提供者的身份有所不同，反映公共政策、社会政策与福利政策的适用领域和针对的目标人群有所不同。一般来说，公共政策的实施人员主要是政府公务人员，他们履行政府职能和实施公共管理，这意味着公共服务通常由政府公务人员和专业化技术人员提供，例如市政工程和道路交通等。社会政策的实施人员主要由两部分人员组成：一是政府公务人员，例如决策者和行政管理者；二是具体提供社会服务的专业技术人员，例如教师、医护人员、建筑师和专业社会工作者等。这意味着社会政策的实施人员主要是政府公务人员，社会服务主要提供者是各种专业人员。(23)福利政策实施人员由两部分人员组成：一是政府公务人员，例如决策者和福利行政管理者；二是具体提供福利服务的专业技术人员和非专业人员，包括普通公众、志愿者和社区居民。换言之，公共政策实施者与公共服务提供者都是政府公务人员，社会政策实施者与社会服务提供者分为政府公务人员与专业技术人员两大类，福利政策实施者与福利服务提供者扩大为社会所有成员，普通社会成员主要通过慈善、公益、志愿服务、社区服务参与福利服务提供。
公共政策、社会政策与福利政策的筹资方式、资金来源渠道的性质和资金来源渠道有所不同，反映政府对不同性质类型服务的重视程度、社会影响范围和问题性质的理解有所不同。一般来说，公共政策与公共服务筹资方式主要是税收制度，资金来源渠道的性质是公共财政，政府资金来源的主要渠道是财政预算。社会政策的筹资方式主要有三：一是国家税收制度；二是社会缴费制度，例如医疗保险和健康保险的基金缴费制度；三是企业捐赠与社会捐赠。比较而言，福利政策的筹资方式最为典型与最为明确，即通过财政和社会收入再分配筹资。福利政策与福利服务的资金来源渠道主要是政府公共财政，资金来源渠道性质是福利财政。福利政策与福利服务具体的筹资渠道多种多样，除福利财政承担资金来源主要渠道责任外，企业捐赠与社会捐赠是重要的补充渠道。需要补充的是，福利政策与服务中无个人缴费方式，因福利政策目标群体与福利服务的服务对象主要是无付费能力的弱势群体和劣势群体。(24)简言之，公共政策与公共服务基本是纯公共财政的资金来源，社会政策与社会服务是财政化与社会化资金来源的有机结合，福利政策与福利服务是以公共财政为主，社会筹资为辅模式。
公共政策、社会政策与福利政策的管理模式的性质不同，管理幅度宽窄不一，管理对象与管理机制不同，反映政府在公共管理、社会管理与社会福利行政管理领域中扮演不同角色。公共政策的管理模式的性质属于公共管理范畴，管理范围覆盖公共生活所有领域，最为广泛，管理对象是整个国家与社会，是所有公民，公共管理机制纯粹是政府的公共行政管理机制。社会政策管理模式性质属于社会管理范畴，管理范围主要是某些特定的社会生活领域，(25)社会政策管理对象既有社会政策，又有社会服务对象，还有社会服务内容，管理机制多样。福利政策的管理模式属于社会福利行政管理，比较而言，福利行政管理的覆盖范围比较有限，福利行政管理的对象主要是福利服务机构与福利服务对象，管理机制通常是服务项目管理。简言之，公共政策主要是公共管理与公共治理的模式，社会政策主要是社会管理与社会治理的模式，福利政策主要是社会福利行政管理与福利服务项目管理的模式，管理范围由大到小。
公共政策、社会政策与福利政策发挥的社会功能与社会作用有所不同，反映政府机构在不同社会生活领域中扮演不同角色，承担不同类型的社会责任，提供不同类型的社会服务。一般来说，公共政策主要发挥维护世界和平，促进人类社会可持续发展，确保公共安全与国家安全，提供公共服务和建立公共秩序等社会功能，公共政策主要作用是实现公共治理。(26)社会政策主要发挥社会预防、社会教育、社会宣传、社会投资、社会建设和社会管理功能，社会服务主要发挥解决社会问题，消除社会不平等，提高人力资本，预防社会风险等作用。福利政策主要发挥缓解社会贫困、消除社会不稳定因素、增强社会团结和社会整合等功能，福利服务主要发挥保障弱势群体基本生活，营造机会均等环境和促进稳定等社会控制作用。
公共政策、社会政策与福利政策实施的社会效果与社会后果可能有所不同，甚至可能与预期的政策目标有所不同，反映政策质量的高低与政策实施过程的复杂性，反映执政能力。一般来说，政策的社会效果与社会后果主要取决于决策模式，取决于公众参与决策的程度，凡符合社会发展规律和公共、社会需要、福利需要界定的科学政策，社会效果可能较好。(27)
三、政府职能、行政管理方式转变与政府责任重点
中国社会结构转型与公共政策框架类议题，尤其是公共政策、社会政策与福利政策关系模式，政治、经济、社会管理、文化管理体制改革与制度创新，“不约而同”共同聚焦政府职能转变，政府与市场社会职能、服务边界的划分，行政管理、社会管理与治理方式的转变，目的是区分公共政策与公共服务、社会政策与社会服务、福利政策与福利服务的异同之处，目的是科学合理划分政府的职责范围和服务领域，科学合理划分政府职责与市场竞争边界，目的是重新明确政府的职责范围与社会责任，建立公共服务型政府和“以人为本”管理模式，重构国家与社会关系框架的模式，重构国家、市场与民间社会三个部门之间互动的关系模式，进一步改善全体公民的生活状况与社会整体的福利水平，构建和谐社会和实现社会现代化，进而实现中华民族伟大复兴，综合国力和全体国民综合素质的提高，维护世界和平与发展。简言之，公共政策、社会政策与福利政策的关系模式具有重要的现实、理论与政策性意义。
目前，中国公共政策、社会政策与福利政策关系模式存在的主要问题是公共政策与公共服务、社会政策与社会服务、福利政策与福利服务三者之间的社会边界含糊不清，相互混淆。这种状况意味着政府职责范围与服务领域的含糊不清，意味着政府不同部门之间职责边界与职权范围含糊不清，意味着政府机构设置与行政管理体制之间存在结构性与体制性冲突，意味着政府机构应该干什么，能够干什么和实际干什么三者之间含糊不清，区分差异度不高，意味着政府机构公共管理、社会管理与福利行政管理机制既有区别，又有联系的机制尚未形成，意味着政府机构组织结构与社会功能的社会结构性分化程度不高，社会管理分工程度不高，意味着政府举办公共服务、社会服务与福利服务在目标、对象、服务范围上存在着交叉重叠，意味着政府机构独具特色的公共管理、社会管理与福利行政管理模式、工作思路尚未形成，意味着政府机构举办公共服务、社会服务与福利服务的社会效果与经济效果有待提高，意味着社会公平、社会平等、社会团结、社会整合、社会投资等社会政策目标实现尚存问题。简言之，中国现阶段公共政策、社会政策与福利政策关系模式存在主要结构性与体制性问题，凸显社会结构转型时期与社会现代化初期的社会发展状况，政府治理水平与执政能力高低。
中国现阶段公共政策、社会政策与福利政策关系模式的社会成因多种多样、错综复杂，既有政治、经济性原因，又有社会、文化性原因，既有无形历史传统，又有有形社会结构。首先，中国正处于社会结构转型时期，正处于传统的农业社会向现代工业化社会转型的初期，社会结构分化程度不高，传统社会体制与现代社会体制并存共生，社会结构处于转型过渡期，竞争性市场、民间组织、社区服务、社会生活和专业化等现代社会生活构成要素刚刚诞生。其次，中国经济发展尚处于初级阶段，工业化、城镇化与经济现代化程度偏低，劳动分工和产业结构现代化程度不高，这种低度经济发展状况必然制约政治体制、政府机构的职责范围。经济基础决定上层建筑，经济发展水平与产业结构现代化的程度直接决定或影响政治体制。第三，长期以来，中国政府机构缺乏公共政策、社会政策与福利政策的政治传统与政治文化，全社会公共服务、社会服务与福利服务的意识薄弱，政府组织机构与政策框架设计普遍缺乏相应的制度保障，政府职责范围无限广泛和笼统，缺乏清晰明确的职能划分和社会边界划分。最后，最为关键的是：公共政策、社会政策与福利政策高度相互交织与含糊不清的关系模式的主要社会性成因是社会结构分化程度不高与社会现代化水平偏低，国家与社会的关系框架刚刚形成，现代社会的发育和成长尚处于早期阶段，市场机制尚不成熟，公民的参与途径和参与能力不强，政治现代化的进程刚刚开始，进而导致这种不完全的结构分化与制度安排。简言之，中国现阶段公共政策、社会政策与福利政策高度相互交织与含糊不清的关系模式，是一种历史性现象，政府职能的清晰划分、行政管理方式的转变与政府责任承担是发展方向。
目前如何区分公共政策、社会政策与福利政策的操作化标准与界定角度多种多样，为政府决策者、社会管理者和一线社会服务提供者提供基本原则和工作思路，为政府职能定位、行政管理方式转变和强化政府社会责任提供坚实的基础。总体来说，界定不同服务标准有六：一是服务的政策目标是什么，公共政策与公共服务的核心政策目标是国家安全与公共秩序，社会政策与社会服务的核心政策目标是社会公平与社会发展，福利政策与福利服务的核心政策目标是社会公平与社会控制；二是服务的性质是什么，公共政策与公共服务的性质是公共性服务，社会政策与社会服务的性质是社会性服务，福利政策与福利服务性质是福利性服务；三是服务对象是谁，或者是服务对象的职业与身份是什么，公共政策与公共服务的对象是所有公民，无论他们的职业与身份是什么，而社会政策与社会服务的对象是特定年龄或特定身份的公民，福利政策与福利服务对象主要是暂时或永久丧失劳动能力的弱势群体与劣势群体，或是在社会生活中由于结构性与体制性因素而长期处于不利社会状况的人群，例如农民工；四是使用服务是否具有某些资格限制或条件要求，公共政策与公共服务无资格限制和要求，社会政策与社会服务通常需要某些一般性身份资格或前提条件，福利政策与福利服务通常需要严格的身份资格和前提条件，例如最低生活保障制度与医疗救助服务的资格和收入审查；五是什么组织和由谁来提供服务，公共政策与公共服务通常由政府公共机构提供公共服务，服务提供者通常是政府公务人员，社会政策与社会服务通常是由专门化社会服务机构提供，社会服务提供人员通常是以专业技术人员为主，例如医护人员、各类教师、律师、建筑师等，福利政策与福利服务主要由福利机构、NGO、国际组织、慈善公益组织、企业和个人提供，福利服务提供人员主要是社会工作者、志愿者、各类专业技术人员、政府公务人员和个人等。六是服务的资金来源与资金性质是什么，公共政策与公共服务的资金性质是公共财政资金，资金来源主要是政府的财政预算，社会政策与社会服务的资金性质是公共财政资金，资金来源同样主要是政府的财政预算，但是除公共财政之外，尚有社会捐赠和企业资助等来源渠道，福利政策与福利服务资金性质是典型的公共财政，资金来源渠道主要是政府公共财政预算，但是除此而外，福利政策与福利服务资金来源渠道最突出与最基本结构性特征是广泛多样。简言之，根据各种操作化界定标准，我们可以清晰界定公共服务、社会服务与福利服务边界。
目前如何清晰界定公共服务、社会服务与福利服务边界是个表面现象，核心问题与主要目的是如何科学合理界定政府的职能，促进政府行政管理方式的转变，推动政府承担更多、更大的社会责任，以便建立服务型政府与实现社会现代化，构建和谐社会和改善生活质量。改革开放20多年以来，政府职责与市场机制边界的社会划分问题越来越突出，越来越尖锐，在社会结构转型，政治、经济体制与社会管理体制改革，尤其是构建和谐社会的处境之下，如何建立健全公共服务、社会服务、福利服务体系，为全体公民、弱势群体、劣势群体和所有需要帮助的人群提供优质的服务，满足人们不断增长的物质文化需要，有效解决社会问题，改善所有公民的生活质量，提高全社会整体的社会福利水平，这是中国社会发展的战略重点。经过20多年的改革开放、体制改革与经济发展，中国政府的公共政策、社会政策与福利政策框架已经初见端倪，公共服务、社会服务与福利服务体系的轮廓已经形成，但是随之而来的问题是，三类政策框架与服务体系之间的边界不清，三类服务的内容含糊不清、交叉重叠，政府机构职责范围不明，某些行政管理领域的主体多元和交叉重叠，某些领域又缺乏管理，不仅造成直接巨大的经济损失和人力、财力、物力的浪费，而且严重影响政府决策与服务的经济效益与社会效果，政府的良好愿望和美好愿景常难以收到预期的社会效果与社会结果。在政治现代化的过程中，如何实现政府机构组织结构与功能的科学合理设计、布局和配置，如何实现科学民主的决策和公民最大化的参与，如何以最佳的手段最有效地提供优质服务，如何推进政治体制与社会管理体制改革，如何打造服务型政府和提高执政兴国的服务能力，这已成为体制改革的核心和基础，已成为构建和谐社会的政治前提和制度创新的动力源泉。
四、简要讨论与基本结论
中国正处于史无前例的社会结构转型时期，社会环境、社会面貌、社会组织、社会生活、社会结构、社会制度、社会关系与社会生活状况发生了翻天覆地的巨大变化，在政治生活领域中，如何实现政治现代化，建立民主与法治国家，政府如何管理社会与治理社会等基本议题形成。在经济生活领域中，如何实现经济结构与产业结构现代化，建立成熟完善的市场经济体制，如何科学合理划分国家的职责范围与竞争性经济市场领域，提高经济效益与创造更多财富。在社会生活领域中，人口结构、阶级结构、职业结构、生活结构与生活方式发生重大变化，社会管理与社会秩序，社会风险与社会预防，国家与社会关系框架成为政策议程核心议题。在文化生活领域中，如何重塑政府机构、社会团体、工作单位、地域社区、家庭生活和公民个人的社会形象，重新解释世界观、工作状况与社会生活的社会意义，重构核心价值观念。这些基础性理论、政策问题与重大的现实问题“不约而同”聚焦于政府的职责范围与作用，“不约而同”聚焦于政府的公共政策、社会政策与福利政策的关系模式，政府再次成为人们关注的焦点。这在一味片面地强调简政放权、精兵简政、精简压缩机构和普遍错误地理解的“小政府、大社会”理念盛行的宏观社会背景下，具有特别重要的现实、理论与政策意义。
政府职责范围界定与承担社会责任，政府行政管理方式转变与社会管理模式结构转变，政府与社会、政府与市场、政府与市民社会的关系，政府组织机构设置与社会功能作用发挥状况，集中反映在政府公共政策与公共服务，社会政策与社会服务，福利政策与福利服务中。换言之，公共政策与公共服务，社会政策与社会服务，福利政策与福利服务是政府运作产品，是政府机构设置、政府职能定位、行政管理方式和社会管理模式相互影响，共同作用的结果。这意味着我们可以通过公共政策与公共服务，社会政策与社会服务，福利政策与福利服务质量来观察分析政府治理的综合质量与执政能力，观察分析社会运行总体状况和社会结构质量，观察分析政治制度、经济制度、社会制度、文化制度现代化与社会现代化状况的敏感指标，观察分析公民个人福利、家庭福利、社区福利、群体福利、国家福利与社会总体福利水平，观察分析经济政策与社会政策、经济社会协调可持续发展程度和社会和谐状况的最佳视角。公共政策与公共服务，社会政策与社会服务，福利政策与福利服务，是政府科学职能定位与承担社会责任的三种基本方式，是政府处理国家与社会、国家与市场、国家与市民社会关系三种基本途径，是政府开展从事、具体承担公共福利、社会福利与个人福利的主要方式。(28)需要强调的是，“小政府、大社会”的思维逻辑是错误的，不符合社会发展规律与国际惯例。现代社会结构的基本特征是“大政府、大社会”，这种大政府不仅体现在政府机构设置与公务人员人数不断增长的大规模，更集中体现在政府服务职能转变和承担越来越多的社会责任，政府为全体公民提供越来越多的服务，现代政府真正成为服务与全心全意为人民服务的政府。执政能力的高低集中在政府主导的“去商品化”的社会服务能力上，体现在人民生活的质量上。
注释：
①张静主编：《国家与社会》，浙江人民出版社，1998年。
②王乐夫主编：《中国公共管理理论前沿》，中国社会科学出版社，2006年。
③刘继同：《社会福利制度战略升级与构建中国特色福利社会》，《东岳论丛》2009年第1期。
④[英]H·K·科尔巴奇：《政策》，张毅译，吉林人民出版社，2005年。
⑤刘继同：《中国社会政策框架特征与社会工作发展战略》，《南开大学学报》2006年第6期。
⑥刘继同：《慈善、公益、保障、福利事业与国家职能角色战略定位》，《南京社会科学》2010年第1期。
⑦刘继同：《英国社会救助制度的历史演变及其核心争议》，《国外社会科学》2003年第3期。
⑧孙洁：《英国的政党政治与福利制度》，商务印书馆，2008年。
⑨单继刚等主编：《政治与伦理——应用政治哲学的视角》，人民出版社，2006年。
⑩[美]尼尔·吉尔伯特编：《社会福利的目标定位》，郑秉文译，中国劳动社会保障出版社，2004年。
(11)刘继同：《社会政策概念框架与卫生政策战略地位》，《中国卫生》2004年第10期。
(12)[以]阿耶·L·希尔曼：《公共财政与公共政策》，王国华译，中国社会科学出版社，2006年。
(13)[英]迈克尔·希尔著：《理解社会政策》，刘升华译，商务印书馆，2003年。
(14)刘继同：《个人疾病痛苦与公共政策议题：重塑公共卫生政策角色》，《卫生经济研究》2005年第10期。
(15)管和平主编：《公共服务职能与公共财政体制》，上海财经大学出版社，2006年。
(16)[美]约翰·W·金登：《议程、备选方案与公共政策》(第二版)，丁煌等译，中国人民大学出版社，2004年。
(17)刘继同：《从绝对依附到相对自主：国家、市场与社区关系模式的战略转变》，《毛泽东邓小平理论研究》2003年第3期。
(18)[美]文森特·帕里罗等：《当代社会问题》(第四版)，周兵等译，华夏出版社，2002年。
(19)刘继同：《弱势群体与劣势群体：中国社会福利服务对象的政策研究》，《社会福利》2002年第3期。
(20)[美]R·A·马斯格雷夫著：《比较财政分析》，董勤发译，上海人民出版社，1996年。
(21)成海军：《构建适度“普惠制”社会福利的思考》，《新视野》2008年第5期。
(22)[英]米切尔·黑尧著：《现代国家的政策过程》，赵成根译，中国青年出版社，2004年。
(23)Leathard,A.(ed.) (1994),Going Inter-Professional:Working together for Health and Welfare.London:Routledge.
(24)高强主编：《领导干部财政知识读本》(税收篇)，经济科学出版社，1999年。
(25)刘继同：《由静态管理到动态管理：中国社会管理模式的战略转变》，《管理世界》2002年第10期。
(26)俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000年。
(27)[美]罗伯特·K·默顿著：《社会研究与社会政策》，林聚任译，生活·读书·新知三联书店，2001年。
(28)刘继同：《生活方式与生活质量：中国社会福利研究的独特视角》，《华中师范大学学报》2003年第2期。
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