全部政府性资产审计理论研讨会综述，本文主要内容关键词为：研讨会论文,资产论文,理论论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2008年，浙江省审计厅提出全部政府性资产审计新理念，并在2009年组织全省审计机关实施了全部政府性资产审计调查。为系统研究审计实践中的经验和问题，浙江省审计学会将全部政府性资产审计研究作为2009年度重点科研课题，向全省公开招标，以期从理论层面作进一步探讨和研究，使理论与实践相互促进，共同发展。2009年11月中旬，浙江省审计学会在杭州召开了全部政府性资产审计理论研讨会，8个中标课题组的近20名代表参加了研讨。在研讨会上，各课题组结合全部政府性资产审计实践，就全部政府性资产审计的意义、政府资产定义和分类、全部政府性资产的审计对象、目标、主要内容和审计方式等问题进行了深入的探讨。现将研讨情况综述如下：
一、关于开展全部政府性资产审计的必要性
与会代表一致认为，开展全部政府性资产审计是国家审计发挥免疫系统功能的有力载体，是推动政府全面履行受托责任的有效工具，是具有中国特色国家审计发展的必然阶段。
浙江省审计厅课题组认为，开展全部政府性资产审计是现阶段国家审计发挥免疫系统功能的有力措施。发挥国家审计“免疫系统”功能的关键，就是要求国家审计首先关注威胁社会经济安全的主要问题和突出矛盾，抓住监督重点。政府性资产管理中存在的严重问题已经引起党中央和国务院高度重视，权力运行的许多腐败问题也与政府资产的开发、转让和运营相关，全部政府性资产审计抓住了当前国家经济安全的核心问题，因而，开展全部政府性资产审计符合“免疫系统”对国家审计的要求。
绍兴市审计局课题组认为，实行全部政府性资产审计是履行审计“受托责任”的需要。审计因受托责任的发生而发生，又因受托责任的发展而发展。当前审计机关履行受托责任的最大挑战来自政府性资产，原因在于这些资产运营管理使用普遍存在问题。开展全部政府性资产审计已成为审计机关履行受托责任的内在要求。
湖州市审计局课题组认为，全部政府性资产审计能有效地增强政府公共管理和服务水平。加强对全部政府性资产的审计监督，就是加强对政府运用公共资源提供公共服务的审计监督，保证政府资源配置的合理和有效，把握政府在政权建设领域、社会发展领域、公共投资领域和收入分配调节领域的投向和投量，从而在制度上保证政府更好地管理公共资源，向社会更好地提供公共产品和服务。
杭州市审计局课题组认为，对全部政府性资产进行审计，就是将政府的所有经济活动置于有效的监督中：一方面可以进一步规范全部政府性资金的收入，增加政府的可用财力；另一方面通过盘活存量资产，适度增强政府融资能力。
台州市审计局课题组认为，全部政府性资产审计是促进政府依法理财、提升绩效的现实需要。由于我国现行预算会计制度设计以财政资金为核心，政府的资产和收益情况均不会在财政总预算会计账面上反映。这样就产生了政府（部门）“既无资产概念、更无资产使用效果理念”，全部政府性资产审计有利于资产优化配置、提高资源使用效益，防止资产流失和浪费。
二、关于政府资产的定义和分类
由于政府资产不同于一般意义上的企业资产，且内容丰富、形态各异，就如何界定政府资产以及政府资产具体包括哪些内容，各课题组均提出了自己的观点。
杭州电子科技大学课题组认为，全部政府性资产指一级政府在法律赋予的范围内，所掌管、占有或者控制的，能以货币计量的各种经济资源的总和。按照其所属领域的不同，可分为行政事业类、企业类和资源类等三大类。行政事业类资产主要是政府本级占有、使用的，在法律上确认为国家所有、能以货币计量的各种经济资源的总和。行政事业类资产以财政预算拨款为主，在分布上表现为高度分散，存在于各政府部门、社会机构以及事业单位中。企业类资产是指国家作为出资者在企业中依法拥有的资本及其权益。
衢州市审计局课题组认为全部政府性资产可界定为“由政府所拥有或控制的，预计将导致未来经济利益或服务潜能流入政府的各类有形和无形经济资源”。具体包含全部政府性资金、政府资源性资产、政府性资金投资和运营形成的资产存量。
浙江省审计厅课题组认为应从政府职能特性出发对政府资产进行界定，政府资产属于国家所有，由一级政府控制和管理，用以支持政府提供公共服务的资源。该定义有四个特征。(1)资产管理和控制权是界定政府资产的重要标准，不同于企业资产的所有权标准；(2)政府资产持有目的是提供公共服务；(3)政府资产的收益并非只有经济利益，政府还具有繁荣社会文化生活、环境保护等社会职能。(4)不可计量资产是政府资产的重要组成部分。相对从市场交易中取得的、能够明确确定的各类物资，政府还管理和控制着大量自然资源、文化资源，其社会效益巨大。如果将其排除在政府资产之外，很容易造成管理漏洞，不利于政府资产安全。该课题组认为政府资产分类应从便于审计人员即时判断、适合各级政府资产形态、有利于资产总量的横向和纵向对比角度出发，将资产分为实物资产、资源性资产和无形资产三大类。
舟山市审计局课题组认为，全部政府性资产分类既能涵盖全部政府性资产的各种形态，没有遗漏，又能清晰地反映资产间边界，不会重复，同时还能简单明了地体现各类资产的特点以及管理要求。基于此，可分为三大类：(1)经营性资产。指从事产品生产、流通、经营服务等领域，以盈利为主要目的，依法经营或使用，其产权属于国家所有的一切财产。(2)非经营性资产。是指由行政事业单位占有、使用的，在法律上确认为国家所有、能以货币计量的各种经济资源的总和。(3)资源性资产。
湖州市审计局课题组将政府性资产定义为依法属于国家、集体或个人所有，由政府占有或控制，用以支持政府运行和提供公共服务，政府有权使用和依法处置，可以货币计量的各种有形和无形资产。从现阶段政府权力运行范围内的资产形态分析，政府性资产大体可以分为以下五大类：全部政府性资金、部门存量资产、经营性资产、资源性资产、公益性资产。
三、关于全部政府性资产审计对象
浙江省审计厅课题组认为，拥有政府资产管理权和控制权的政府及其部门都是政府资产的审计对象。全部政府性资产审计作为一种理念，其目标是监督促进政府责任履行。以一级政府为审计对象能够使审计部门对政府责任的把握更全面、更有针对性、视野更开阔。由于全部政府性资产审计基础薄弱，现阶段以县级政府作为审计对象开展以全部政府性资产为主线的经济责任审计有利于审计目标的实现。
浙江省审计厅课题组还认为“免疫系统”的最突出功能是预防，实现预防的最佳途径是政府自身的规范。而政府性资产管理问题突出，是当前国家审计发挥“免疫系统”功能的切入点。其次，县委书记和县长是政府资产管理责任的承担者，因此，当前以全部政府性资产为主线的书记县长经济责任审计是推进资产审计最有效的途径。
四、关于全部政府性资产审计的目标
代表们普遍认为，全部政府性资产审计，是浙江省审计机关一项长期性任务，要通盘考虑、长远规划、分阶段实施，切实可行的审计目标对于全省各级审计机关相互配合、实现全部政府性资产审计成果最大化具有重要意义。
台州审计局课题组将全部政府性资产审计目标确定为近期、中期和远期三个阶段性目标。近期目标：揭示问题，促进管理意识的强化。中期目标：推进改革，促进资产管理及与之相关制度、机制的建立和完善。远期目标：推动立法，促进全部政府性资产管理法律监督体系的建立。三个阶段的审计目标是一个有机整体，是相互呼应、相互联系的。
浙江省审计厅课题组认为，结合我国政府资产管理状况和审计功能，资产审计目标体系可具体分为近期目标、中期目标、长期目标和战略目标。近期目标：一是通过审计，揭示政府资产总分布及管理中的重大问题与隐患，促进各级政府对资产管理的重视。二是夯实政府资产管理的会计和财务基础，建立翔实的资产登记台账、会计账簿和审计数据，并逐步实现规范、完整和统一的数据管理平台。中期目标：促进权责发生制为簿记基础的政府会计制度的建立，并在此基础上形成政府财务报告制度。进一步明确各类资产的管理责任与管理要求，实现资产管理与价值管理、预算管理相结合。远期目标：促使政府资产管理的法律监督体系的全面建立，使政府资产管理真正做到有法可依，实现政府资产的预算管理制度。战略目标：维护政府经济安全。
五、关于全部政府性资产审计的内容
与会代表普遍认为，由于政府资产覆盖范围大，其审计内容的更为宽泛。浙江省审计厅课题组认为全部政府性资产审计是在浙江省全部政府性资金审计基础上发展而来的，在确定审计内容时不仅要考虑原来资金审计重点内容，还要关注全部政府性资金和全部政府性资产的区别和联系，根据全部政府性资产的特征和原有审计基础结合确定当前资产审计内容。
绍兴市审计局课题组认为，经营性资产审计内容有：监督评价国有资产保值增值情况，国有资本结构、质量和分布状况；监督反映国有资本经营战略实施情况、国有资产流动状况；监督评价国有资产经营者经济责任履行情况。非经营性资产审计要点包括：资产的真实性审计、资产配制合理化审计、资产处置合法性审计。资源性资产审计重点关注资源的资产化管理水平、资源性资产重大流失现象和资源性资产利用保护情况。
湖州市审计局课题组认为，全部政府性资产审计内容包括：关注部门存量资产制度化管理及占用水平；关注经营性资产应享有权益的实现状况；关注全部政府性资金运动的合法性、合规性、绩效性；关注公益性资产管理的有效性；关注无形资产动态变化情况。
六、关于全部政府性资产审计的原则和组织方式
与会人员一致认为，鉴于全部政府性资产量大面广、类型复杂、管理分散、家底不清的实际情况，全部政府性资产审计不可能一蹴而就，必须立足于当前实际，一步一个脚印走下去。应坚持资产与资金审计相结合、定量与定性审计相结合、循序渐进和突出重点相结合的原则，推进全部政府性资产审计。
组织方式可以采用审计与专项审计调查相结合的形式进行。
七、制约全部政府性资产审计的因素
浙江省审计厅课题组认为，审计机关的资产审计经验不多，理论与实践需要探索的问题很多。政府资产审计内容涵盖了政府所拥有和控制的一切经济资源，资产量明显扩大、涉及单位数量增加、所发现问题宏观性和综合性程度提高，对审计机关的“人、技、法”各方面都提出了更高的要求。加之没有直接可供借鉴的经验，许多新问题需要研究。
许多课题组认为政府本身资产管理问题也影响了全部政府性资产审计的深度。政府资产管理基础薄弱，表现在以下五个方面：一是账外资产多，监督欠全面；二是监管主体缺位，资产管理失序；三是投资管理失衡，重建设轻管理；四是部门利益割据，统管力度弱化；五是政府责任缺失，公共服务不足。
台州市审计局课题组认为，作为政府资产的重要组成部分，行政事业单位资产管理问题客观上影响了全部政府性资产审计的起点。这些问题主要有：(1)资产管理不完善，房屋产权不明晰；(2)财务管理不规范，价值反映不完整；(3)办公用房超标准，配置占用不公平；(4)房屋出租较随意，租金管理较混乱。
杭州市审计局课题组分析了审计环境对全部政府性资产审计的影响：(1)目前政府尚未形成全部政府性资产的统筹管理体系，造成审计整体实施和科学评价方面的困难。(2)当前全部政府性资产的基础数据缺失比较普遍，造成审计摸清家底、科学计量方面的困难。(3)目前全部政府性资产审计尚难形成操作性较强的审计模式，全面推开全部政府性资产审计还存在一定的技术困难。(4)对全部政府性资产中的部分资源性资产审计难以确定准确、合理的评价标准，易于造成审计监督的盲点。
八、关于推进全部政府性资产审计的途径
课题组普遍认为深入推进全部政府性资产审计，首先要普遍宣传全部政府性资产审计理念，使资产审计的必要性深入人心；同时还要广泛使用以计算机审计为代表的审计技术方法，提高工作效率。其次，探索适应全部政府性资产审计特点的审计管理模式。最后，加大政府资产审计理论研究，促使审计人员思考全部政府性资产审计问题、总结实践经验，推广好的经验做法。
课题组代表一致认为，加强全部政府性资产审计宣传力度，提高资产审计重要性的认识能够帮助审计工作者理解资产审计的必要性，对于推进资产审计工作和快速实现审计目标具有支持作用。逐渐让审计人员认识到，资产审计不仅是审计发展的必然，更是增强政府公共服务能力、建设服务型政府、实现经济转型升级的需要；是深化预算改革、建设公共财政的需要；是约束政府权力、建设廉洁政府的需要。一旦资产审计理念深入人心，将会产生潜移默化的作用，引导审计人员自觉地探索符合资产审计规律的实践活动。
浙江省审计厅课题组认为，推进全部政府性资产审计必须构建与之相适应的业务管理体系。具体包括构建以全部政府性资产审计为指导思想的审计业务计划管理机制——以资产确定审计重点；构建以全部政府性资产审计为核心的审计质量管理和考评机制——以促进政府资产管理责任履行为标准；大力推进全部政府性资产审计探索——包括资产审计的各方面、各环节。
衢州市审计局课题组认为，要深度推进全部政府性资产审计，应立足全部政府性资产审计战略目标，从系统性角度研究中长期发展规划，做好一次规划、分步实施。在组织架构的设计上，要体现全部政府性资产审计特色，改变过去以行业审计划分内部组织功能的惯例，自上而下设立现场审计处、综合分析处和后勤管理处等内部机构，实现内部资源的优化组合。
湖州市审计局认为，利用计算机采集技术，实现对财政及各行政事业单位的政府性资产电子数据进行采集、转换以及分类汇总，以获取对全部政府性资产审计所需的资产规模、结构、分布范围等数据。另外，需要适当运用资产估值技术。目前，在我国政府会计制度尚未有效建立的情况下，采用适度的简易资产评估技术来弥补政府性资产在核算上的缺陷，以全面、准确地核算与揭示政府的资金运动和财政状况。全部政府性资产审计应采取适当的折旧方法，如年限平均法来计提折旧，以客观地分析评价政府履职情况。对政府性资产中的公益性资产和资源性资产，根据评估和清产的结果重新入账。
绍兴市审计局建议编制政府资产负债表以加强全部政府性资产审计。他们认为全部政府性资产负债表既是全部政府性资产审计的重要工具，也是反映全部政府性资产审计结果的主要载体，编制政府资产负债表对推进全部政府性资产审计具有划时代意义。并提出，编制报表应遵循政府性资产的所有权与使用权不完全统一，政府性资产可计量与不可计量并存，政府资产负债表能直观反映当地经济发展、产业布局、资产分布、收入结构、负债状况，可计量的政府资产负债表能符合会计核算原理，表外资产填列的关键在于说明其保护率与开发利用率五项原则。
与会人员认为，当前资产审计许多概念性问题尚未达成共识，并且随着实践积累会涌现出更多的新问题、新矛盾，因此需要系统地加强资产审计理论研究，在审计实务创新的基础上，积累资产审计理论成果。现阶段亟需对资产审计中如何发挥“免疫系统”功能，资金审计转化为资产审计途径方法，资产审计与政府责任履行，资产审计中计算机审计的应用等问题进行研究。同时，将提高资产审计认识与提高资产审计能力结合起来，加强培训，拓宽广大审计干部的资产审计视野，提高对政府资产审计的认识和实践操作能力，树立资产审计理念。进一步摸清数据，建立分析平台，注重对当前资产管理体制问题作出分析和理论评价。
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