论地方财政压力下的“反哺”空间及路径寻求，本文主要内容关键词为：路径论文,地方财政论文,压力论文,空间论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，三农问题日益受到各级政府关注，各级财政对三农的支持力度也在不断加大。刚刚结束的两会更是旗帜鲜明的提出对农业“反哺”，公共财政以空前的速度和力度直入三农。这种投入力度的不断增加，体现了我国财政分配思路的转变，即逐步调整公共财政资源的分配格局，实现公共财政覆盖农村并向农村倾斜，亦即政府工作报告中提出的由过去的农村支持城市、农业支持工业向城市反哺农村、工业反哺农业转变。[1]然而，三农问题是当前及以后很长一段时期内的一个重点难点问题，对农业、农民、农村的“反哺”需要各个方面长期艰苦的努力和配合，是一个复杂的系统工程。仅就公共财政而言，在“反哺”的过程中，如何应对农村地方财政压力下的“反哺”路径和“反哺”空间，就是一个需要系统考虑和解决的问题。
一、当前地方财政面临的巨大压力
改革开放以前，我国的财政体制总体上一直维系着统收统支的框架，地方财政无所谓压力之说。1979年以后财政体制进行了不间断的改革，1994年的分税制改革建立了清晰、稳定的中央与地方财政收入渠道。但是由于作为财政收入的主要税种都划归中央，并按上划增长率1∶0.3的比例对地方返还，从而导致地方所得比例不断下降。地方的固定收入都是一些零星的小税种，增收空间极其有限，加上由于中央与省共享税收增量部分，市县级财政得不到返还，严重削弱了地方政府的财力。表1是我国1997年到2003年地方财政的收支情况，从中可以看到同期地方财政的支出均远远超出其财政收入，地方财政收支的分配缺口大得惊人，近三年超支几乎都达到70％以上。
表 1 地方财政收支(项目略)
单位：亿元
年份
1997 1998 1999 2000 20012002 2003
收入 4424.22 4983.95 5594.87 6406.06 7803.30 8515.00 9849.98
支出 6701.06 7672.58 9035.34 10366.65 13134.56 15281.45 17229.85
资料来源：据中华人民共和国财政部政府网站2005年3月4日公布的数据整理。
再从县乡两级地方财政情况来看，目前我国县乡两级财政收入只占全国财政总收入的21％，而县乡财政供养人口却占全国财政供养人口的71％。2002年，审计署组织对中西部10个省、市的49个县(市)财政收支状况进行审计调查时发现，49个县(市)截至2001年底，累计债务达163亿元，相当于当年可用财力的2.1倍；截至2002年9月，有42个县(市)累计欠发国家规定的工资18亿元，是1998年底欠发额的3倍多。①今年《经济参考报》3月22日的一篇文章称，据有关专家估计，中国县乡政府债务已突破1万亿元。这些数据都从不同方面反映出了地方财政的普遍紧张情况。造成地方财政超负荷运转局面的原因是复杂的，除了地方经济自身发展的原因以外，主要还包括以下三个方面：
第一，分税制改革导致地方可支配收入相应减少。分税制的设计中，中央与地方的税种划分办法不尽合理，地方税种增收空间狭窄，抑制了地方财政收入的健康增长，直接加大了地方财政的压力。而且分税制实行后，在权力主导型分税制的机理传导下，财权一级级向上转移，而事权却相对下移。地方政府要做的事越来越多，但手中可支配的财力相对越来越少。因此，地方政府分享的收入与支出责任是很不对称的，地方政府收入来源有限，根本难以满足其正常的公共支出需要。
第二，财政支出结构的不合理加重了地方负担。从全国的情况来看，财政支出用于经济建设的比重不断降低，用于行政管理和各类事业费支出的比重大幅度增加。今年三月财政部公布的地方财政支出项目中，行政管理费急剧膨胀，1997年尚为1060.63亿元，2003年竟达到了2898.18亿元，增幅达一倍之多，而当年地方财政的总收入为9849.98亿元，行政管理费开支占其三分之一还多。②这种支出结构的不合理不仅加大了地方财政的风险，而且庞大的行政事业费支出也挤占了其他事业经费正常增长的需要，尤其是农村基本建设投资、生产性投资以及周边农村居民基本生活等方面的投资增长缓慢，大多依靠农村自身的积累和集资。
第三，转移支付制度的不规范加大了地方政府收入的不平衡。目前的政府间转移支付虽然转移金额较大，但由于体制设计不合理，在某些方面加大了贫困地区地方政府收入同发达地区的差距。这主要表现在：在一般转移支付中，为保持地方既得利益的税收返还和补助的数额偏大，而真正用于缩小地区经济发展差距的数额偏小；在专项转移支付中，受中央可支配财力的限制，专项转移支付资金的拨付和使用有时运作不够规范，某些使用环节缺乏有效的监督，于是便导致不同地区贫富差距的拉开，“富者越富，穷者越穷”；在横向转移支付方面，面临着一个现实的难题，即现有国税与地税分离的状态，无法调动经济发达的地区对欠发达地区平行转移的积极性。
二、财政压力下受限的反哺空间
目前，中央和地方财政对农业和农民的反哺政策和措施主要有免收农业税、农村义务教育财政改革和农业直补补贴等。这些反哺政策措施在切实减轻农民负担、增加农民收入、加快农业产业结构调整中发挥了巨大的作用，但是在地方财政尤其是县乡两级政府财政普遍面临预算压力的情况下，其中一些已经实行的反哺措施并没有达到应有的或者预期的效果，财政反哺的作为空间在不同方面受到了程度不等的限制。
1．农业税免征的效力空间受限
全面取消农业税的征收是政府在反哺农业过程中最为重要的举措，其在中国几千年的治理历史上有着重大意义和深远影响。但是，对于免征农业税的反哺作用应该客观的看待。免征农业税后，对于财政收入主要依靠农业税的基层乡镇来说，出路何在?另外，免征农业税到底能在多大程度上减轻农民的负担?在县乡财政普遍紧张的背景下，这两个问题又是交织在一起的。对于第一个问题，县乡财政本来就早已入不敷出，农业税的免征又一下子减少这么多财政收入，以农业税收入为大头的地方乡镇财政就更加难以维系。尽管一些地方政府承诺，对县乡因免征农业税减少的收入，由中央和省财政全额给予补贴，但是补贴能否到位以及即使到位以后能否解决乡镇干部职工吃饭问题还要打个问号。对于第二个问题，现在的农民所负担的农业税其实并不很重，农民负担真正重的在于各种杂税和附加费。因此，免征农业税后，农民负担的各种名目的杂税、附加费如果依然存在，那么农民的负担也根本降不下来。而由于第一个问题的存在，即地方财政在免征农业税后更为窘困的情况存在，非常有可能导致第二个问题的发生。一些地方政府尤其是乡镇行政机构因为农业税的取消，在转移支付补贴不到位的情况下，甚至还可能增加各种繁杂税费。如果这样的话，农民的负担不但没有因免征农业税而减轻，相反，可能还要加重负担。[2]如此以来，因为免征农业税而走出了的“黄宗羲定律”的第一步，又可能因为地方财政压力下的不良行政行为而重入黄宗羲所说的“积累莫返之害”的怪圈。
2．“三项补贴”的操作空间受限
三项补贴即种粮农民收入直补、良种补贴和购置大型农机具补贴。它是中央在反哺方面最具有直接效果的一项措施，也是财政支农政策的创新。直补有利于鼓励农民的种粮积极性，提高粮食综合生产能力，在一定程度上缓解了城乡收入差距。但这一反哺措施在实际实施的过程中，也因为地方财政的压力而限制了作用的空间。在粮食直补方面，因为现在直补资金的发放是中央采取借款办法支持各地实行对种粮农民直接补贴，三年后回扣，实际上就是借钱来给农民发补贴，极有可能形成地方政府新的债务。因此一些地方在直补的过程中做得并不到位。在良种补贴方面，由于良种补贴政策落实工作涉及面广，面积核实工作量大，兑付任务重、时间要求紧，除少数地方政府能拿出工作经费外，大多数地方因财政困难，工作经费不足，基层工作人员普遍积极性不高。这也导致这项反哺措施的效果在某种程度上打了折扣。
3．转移支付的作用空间受限
中央财政的很多反哺措施都是通过对地方的转移支付来进行的，目前这种转移支付包括多种形式，总的金额也相当大。但是，大量的转移支付资金是通过不规范的形式转移给地方的，没有地区均等化效果。由于中国各省地方政府的人均收入和支出差别很大，这种差别在省内各个地区之间同样也很大，现在又缺乏一个相对完善的财政转移支付体系来满足地方政府必要的财政支出需求，这就导致各地方财政不均匀状况不断加剧并进而扩大了各地的收入差距。地方财政困难的政府所提供的公共服务较少，服务质量较低，却又把很大比例的成本转嫁给当地农民。这与政府在反哺过程中应发挥的作用，比如缓解收入差距问题，保护贫困人口和弱势群体等是背道而驰的，效果也是累退性的。[3]
4．义务教育的财政支配空间受限
农村义务教育公共产品的属性常被政府和社会所忽视。长期以来，国家财政在对义务教育的财政供给上，采取了城乡不同的两套政策。城市的义务教育教师工资、学校公用经费等均由国家来提供，从政府财政预算内拨款。而在农村，《教育法》明文规定农民个人应交纳教育费附加用以补充县、乡教育经费的不足，同时乡、村可以向农民集资用于农村义务教育学校校舍建设。作为农村教育方面的主要反哺措施，现在实行的是“以县为主”的农村教育财政管理体制，即主要是把过去乡镇用于发放教师工资的资金上收到县财政，由县财政统一发放。这种体制有利于确保乡镇教师工资足额发放，有利于在县域内进行教育资源的合理配置。但是由于县级财政普遍比较困难，所以县级政府义务教育经费短缺情况普遍存在。因此这并没有从根本上解决中国城乡二元结构的义务教育财政体制，相反，地方政府把财政压力转嫁给了当地农民。所以县乡主要承担农村义务教育经费，其实就是农业、农民在承担，其结果是农村义务教育公共产品的供应主体缺失，保障无力，质量低下。
三、财政压力下反哺路径的再寻求
从现实来看，地方财政普遍紧张的情况在短时间内很难会有大的改变。在这种背景下，反哺空间因为地方财政压力而受限的状况在一段时间内也还会继续存在。因此在这样一个特定的条件下，进行反哺路径的再寻求就成为问题解决的必然要求。
1．全面改革政府间财政体制。现行政府间财政体制在很多方面已难以适应当前财政工作的需要，如果不对其进行全面改革，就很难保证公共服务的充分性，也更难以保证公共财政的阳光普照广大农村。改革需要综合解决各级政府的财政收支分配问题，相应地协调政府间财政转移支付工作。具体来说，应该从以下两个方面来进行：
首先，继续完善分税制财政体制，逐步建立规范的转移支付制度。分税制并不是国家财力的决定性分配，而是国家税收在政府间的初始分配，国家应借助纵向或横向的转移支付手段以达到各级政府的最终财力使用权与事权的大体平衡。有鉴于此，分税制的完善和转移支付规范制度的建立必须同时推进。第一要简化财政管理级次，改革乡镇财政管理体制，奠定规范政府间财政关系的体制基础；第二，进一步明确政府职能，合理界定各级政府的具体支出责任，使各级政府的责任与其财政和机构能力相协调；第三，加快税费改革步伐，建立较为完善的地方税制体系，增强地方财力；第四，集中财力用于扩大过渡期转移支付规模，加大均等化转移支付力度，适当增设补充地方基本财政开支的特殊转移支付项目，缓解一些特别困难地方在这方面的财政压力；第五，改革专项资金配套制度，对欠发达地区减免一定的配套资金，扭转一些地方因无力配套而得不到拨款的局面；第六，归并和简化转移支付体系，形成以均等化转移支付为主体、以专项拨款为辅助的政府间转移支付结构模式。
其次，在财政分权的基础上，逐步进行事务上的分权。从表1可以明显的看出，中国地方的财政收支无论是总量上还是规模上都存在不合理的一面，表面上似乎只要压缩地方财政支出规模、优化地方财政收支结构就可以解决问题，但实际上由于中国地方政府事权的广泛存在，地方支出规模很难缩小。一旦地方收入跟不上，就会迫使地方寻求制度外收入。所以，要全面改革政府间财政体制还必须在事实上的财政分权的基础上，逐步进行政府事务上的分权。一方面，为促进各地方政府财政的均衡程度，可以逐步赋予地方立法机构开征地方税种、制定和调整地方税率，以及制定地方税征管办法的权利。另一方面，要继续加强财政体系内部的预算制度和监督机制的改进，并逐步扩大纳税人的直接监督权利。政府尤其是地方政府的财政开支与收入要让农民、农民代表或者农民的代言人参与进来，让他们有能力影响政府的财政决策及人员编制的安排，地方政府不能随便设杂费、杂税，农民负担才不会周而复始地减轻又加重。
2．加快完善农村公共产品供给机制。我国长期以来的“二元化”发展模式和体制，形成了今天城乡有别的差异性公共产品供给机制，城市的公共产品供给无论从数量上还是质量上都优于农村公共产品。农村公共产品供给责任划分不合理，供给主体错位现象严重。一些本来应该由政府提供的公共产品或由政府与农民共同承担的公共产品成本，却完全由农民承担；而本来应该由中央政府提供的公共产品却转移事权交由地方政府提供。[4]例如前面所谈到的农村基础教育，它本来就关系着全国人民的共同利益，是全国性的公共产品，但这些事权目前主要由县乡政府承担。这种城乡相对独立的公共产品供给体系，已严重妨碍了农村的经济和社会发展。因此要扩大财政反哺的空间，真正把反哺的各项措施落到实处，必须从根本上改变这种非均衡的城乡公共产品供给制度，建立城乡一体化的公共产品供给体系。现阶段应从三个方面来进行：
第一，中央财政应继续加大对农村公共产品投资的力度，公共财政政策进一步向农村和农业倾斜，确保财政支农资金增长速度不低于财政支出增长速度。在当前政府财力仍十分有限的情况下，还可以考虑在逐步加大支农投入的基础上，按照“先退后进”的思路，将从事业单位中退出的资金用于农村公共产品供给。
第二，建立以财政手段、市场手段和其他手段为主要内容的农村公共产品长效融资机制，实现投资主体多元化。对于部分准公共产品可以采用政府和私人谈判的方式联合供给公共产品，这种公共产品通常可以通过清晰界定产权赋予私人部分收益权。在明确产权的前提下，积极引进民间资金和外资，按照“谁投资、谁收益”的原则，大力供给农村公共产品。
第三，明确界定中央与地方政府提供公共产品的责任和范围，在合理划分事权的基础上确定财权。受益范围遍及全国的公共产品(如农村基础教育)由中央提供，而受益范围主要是地方的公共产品，则由相应层次的地方政府提供，具有明显外溢性的地方性公共产品则应由中央政府和地方政府或各个受益的地方政府共同提供。
3．建立和完善财政支农的长效机制。当前阶段的各种财政支农措施，大都是分散性的和阶段性的，缺乏一个有机的统筹和协调。要保证财政对“三农”反哺的效力，必须建立和完善财政支农的长效机制，总体来说应该从以下三个方面着手：一是建立财政支农资金稳定增长机制。包括进一步增加农业基础设施建设、林业生态建设、农业科技进步、农民培训、农产品质量安全体系建设、粮食综合生产能力建设、农业灾害救助及扶贫等财政投入；财政新增教育、卫生、文化等公共事业支出主要用于农村，国债项目资金使用也要向“三农”倾斜等。二是金融机构要形成农业信贷资金投入稳定增长的机制，承担起反哺“三农”的义务。金融部门应制定县及县以下机构、网点新增存款的一定比例用于支持当地农业和农村经济发展的具体办法，增强农村信用社支农实力，完善农业发展银行运行机制及扶贫贴息贷款运作模式。三是要建立激励县乡财政工作的新机制，切实落实今年财政预算报告提出的“以奖代补”的激励机制的新思路。[5]
4．精简县乡行政机构，降低地方财政支出结构风险。从全国的情况来看，地方财政支出用于经济建设的比重不断降低，用于行政管理和各类事业费支出的比重大幅度增加。究其原因主要有两点：一是地方财政的供给范围过宽，包揽过多；二是财政供养人员增长过快。县、乡级政府机构和行政人员普遍过于庞大并不断地自我膨胀，造成农民负担过重，并在很大程度上限制了各种反哺政策的作为空间。地方财政支出结构的不合理必将严重影响地方各项事业的健康发展，影响政府职能的履行，造成基层政权的空壳化。为降低地方财政支出结构风险，创造更为宽松的反哺作为空间，县乡机构变革势在必行。同时，农村基层政权组织是农村公共产品的具体执行者，加快对县乡两级政府的改革，也是保证农村公共产品供给的重要组织保障。当前阶段要降低地方财政支出结构风险，大幅减少行政事业费的支出比重，必须从精简基层政府机构入手大力精简人员。对此首先应实现地方政府机构和编制的法定化，使县乡政府机构改革有法可依，减少机构设置的随意性。同时要逐步探索乡镇政府自治的路径，把乡镇一级机构改为市县的派出机构，按派出机构的职能确定机构和人员编制，并考虑用综合性机构取代专业性机构。另外要落实村委会组织法，实现村民自治，以保证在乡镇一级机构改为市县的派出机构后农村公共产品的有效供给。
注释：
①李金华：《关于2002年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告2003年6月25日在第十届全国人民代表大会常务委员会第三次会议上》，中华人民共和国审计署政府网站。
②中华人民共和国财政部政府网站2005年3月4日。
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