新联邦主义：对州和地方政府的影响，本文主要内容关键词为：地方政府论文,联邦论文,主义论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我们先从追溯联邦制在宪法惯例中的根源起，来探讨一下截至目前阶段联邦主义的本质在美国的沿革。虽然本文主要探讨联邦制的不同发展阶段及其对地方治理的影响，但它的重点在于“新联邦主义”——这是一项开始于20世纪70年代的改革计划，它强调中央、州和地方政府的分权。 新联邦主义的提出源于理查德·尼克松总统对20世纪60年代的大社会计划中出现的旧的联邦制度的一种改革。他对联邦主义提出的改革措施是下放国家计划和重建各级政府的角色与责任。尼克松试图通过分类财政补贴和分享岁入的方式向州和地方政府提供资金，以此来简化政府间关系。在这一政策下，支出由联邦政府资助，但却由低层级政府进行控制。 20世纪80年代，里根政府意图减少各级政府角色，新联邦主义是这个更广泛战略的一部分。像尼克松一样，里根想扭转权力集中在中央的局面，让政府更接近人民。此外，他还想减少政府对人民生活的干预，击退现代福利国家。 20世纪90年代，中央政府的规模以及日益膨胀的赤字使得美国不得不简化联邦官僚机构、把权力和决策下放给州和地方政府。联邦政府的支出被削减并受到限制；新联邦主义，就像美国共和党国会在其《与美国有约》中所描述的那样，将会包括联邦支出和税收的同时减少。虽然克林顿总统在程度和方法上有不同意见，但他原则上同意平衡联邦预算以及权力下放。他的政府强调用“政府再造”来改善政府绩效和政府间关系。 克林顿之后当选的乔治·W·布什认为“预算盈余不是政府的钱”，而是“人民的钱”，他的政府第一项工作就是立法以削减税收（Bush，2000）。随后，他面对的是联邦赤字的回归，布什总统想维持税收削减政策，就需要再次增强经济（Bush，2003）。虽然只有3 300亿美元的减税额获得通过，或者只有请求量的一半获得批准，但是这样的税收减免，加上预算平衡向自筹资金的州和地方支出的转移，都可能会加剧州政府和地方政府所面临的支出压力和预算缺口。 现在，联邦主义以“二阶权力下放”（second order devolution）为特点，并向着分权的方向发展。在二阶权力下放的环境下，联邦的项目和资金都被转移至州；然而，这些项目责任又被进一步从州政府下放至地方政府。联邦设计的进一步复杂化降低了公众对政府的信心，加上长达十年的经济膨胀，不仅促使联邦政府，也促使州政府进行减税并增加无财源提供强制责任。这在经济良好时会制造政府间的紧张关系；然而，在赤字和严重预算不足时，它是对这类灾难的有效解决方法。通过这一论点可以看出，虽然从中央政府把权力下放到次中央政府在很大程度上是一个积极的发展，但在美国，现在应该引导政府间关系往合作的方向进行发展。 二、联邦设计的起源 美国制宪者最重要的障碍之一就是在新的中央政府和已存在的州政府之间进行恰当的权力划分（Farrand，1912）。虽然反联邦主义者担心一个强有力的中央政府可能会威胁到州新创立的自由，而联邦主义者则认为只有强有力的中央政府能给这个新国家提供经济、政治以及军事方面的保证，从而维持国家独立的需要。然而，二者就一些基本原则达成一致：政府权力是对个人自由的一个潜在威胁，因此政府权力必须要受到限制，而分权就是对权力的限制。他们的解决方案造就了美国联邦主义的诞生，即一种中央政府和州政府之间权力共享的创新模式。这种权力共享在后来被证明是一个动态的概念，它通过保护现存的中央及次中央政治体系两者的权威来提供好的治理（Elazar，1966）。 美国联邦主义与英国等国家的单一制政府（州政府服从于中央政府）不同，它在分权的独立政府间进行运转。也就是说，州保留了作为独立宪法（不仅仅是在行政上）实体功能的权力。在立国时，联邦主义并不是一个正式的政府结构理论。今天对于联邦主义概念的理解是直到很久以后才开始产生的（Farrand，1912）。制宪者达成一致意见：他们将建立一个系统，这个系统拥有两个独立主权——州和中央——两者之间的竞争将是对两者权力的有效限制。 宪法的制定者并没有精确地规定这一系统如何运作。宪法的第一节第八条列举了分配给联邦政府的权力，比如缔结条约的权力和印钞的权力，州政府可以制定任何必要的和适当的法律来执行这些权力。权利法案第十修正案进一步规定，所有未明确授权由中央政府行使的权力，归各州政府保留。事实上，在这些权力领域之间的分工并不明确，其后果是形成了一套随着时间推移，权力平衡在中央和地方政府之间进行转换的政治系统。这样做的好处在于，使美国的联邦主义成为一个灵活的概念，它能够“应对不断变化的需求和环境”（Leach，1970）。然而，它也因此成为美国历史上一些最激烈冲突的核心。从美国内战到20世纪五六十年代的美国民权运动，再到2000年总统选举的选票计数，权力划分仍然是中央利益与州利益竞争的核心，也导致了联邦和州之间的权力平衡一直到今天都还处在争论之中。 三、联邦主义及其发展阶段 州权力拥有至高无上的地位是二元联邦主义（dual federalism）的主要内容。二元联邦主义将州看做联邦制体系中的重要组成部分。从这个角度来看，不同级别的政府具有各自不同的权力自治领域。每一级别都“在自己独有的统治领域中担负特定的责任”（Elazar，1962）。根据一些学者的观点，在早期的国家政府系统中，这是一个相当准确的描述（Elazar，1962；Peterson，1995；Scheiber，1989；Wright，1988）。 美国内战和重建时期都被看做是权力从州转移至中央政府的时期。战争的进行加速了中央权力的增长，用武力保护联邦使“美国”更像一个具体的国家的概念（Donahue，1997）。此外，1868年通过的美国宪法第十四条修正案就将法律程序及各州公民在法律面前人人平等进行授权，联邦政府宣布这些权力的执行者。采用宪法修正案的形式，如国家所得税，给州—联邦平衡方面带来进一步变化，同时促进了一种基于共享活动和交叉政府的系统的、新的、相互依赖的模型的发展。这种对于联邦主义的解释认为，州政府和中央政府交织在一起，而不是在不同的领域发挥作用，通常被称为合作联邦主义（cooperative federalism）。然而，在实践中，中央和州政府的关系既可能是合作也可能是竞争（Donahue，1997；Wright，1988）。与不同层级政府分别行使权力的双系统“夹心蛋糕”（layer cake）的比喻相反，这种关系被描述为类似“大理石花纹蛋糕”（marble cake），以此来形容州和中央政府的决策和功能交织混杂在一起（Grodzins，1966）。 在表1中，赖特提出各阶段联邦主义的隐喻以及从19世纪到20世纪府际关系发展的七个阶段（Wright，1988）。这些描述并不能涵盖这些时期政府间交互作用的所有方面。数据只是近似值，而模式也有所重叠；然而，该表对于主要问题和阶段的描述反映了政治、法律和经济事件发生的时间，提供了一种“切开政府间关系蛋糕而能够洞察系统是如何组织和运作的”途径（Wright，1988）。 美国建国初期，中央—州政府最重要的相互作用之一是围绕奴隶制以及中央政府作为公民自由权的保护者进行的。内战后，中央政府的角色分量有所增加，特别是进步主义时期的管理扩张强化了这一角色力量，到大萧条时期中央政府的集权程度进一步大幅增长。富兰克林·罗斯福总统新政立法包括对失业者提供的联邦工作项目，援助受抚养儿童计划（AFDC），以及社会保险。紧接着这些社会福利项目之后的第二次世界大战标志着中央政府在财政、人事、行政机构方面优势地位的确立和扩张。在林登·约翰逊总统和他的“向贫困开战”（war on poverty）总统经济报告下，中央政府继续扩张，而它也持续致力于解决社会问题。约翰逊总统推行诸如食品救济卷、医疗补助计划和医疗救助计划等帮助美国穷人和老人的计划。因为现有的政府解决贫困和提供社会福利的方法被认为是不成功的，新的想法和伙伴关系被认为是解决社会问题的必要条件。这一阶段被称为“创造联邦主义”（creative federalism），这一时期，从1960年到1968年之间新的联邦资助项目数量从132项增加到了379项，联邦援助资金从1960年的70亿增加到了1970年的240亿，翻了三倍多（Conlan，1988）。
创造联邦主义强调地方政府作用的重要性。它还标志着中央政府参与社会项目以及公民权利保护的重大扩张。分类的和项目的拨款通常包括旨在纠正种族和经济不公的跨领域项目。这些资助项目进一步确立了各级政府间的连接通常会绕过州政府的这一状态，尽管州拥有特殊的宪法地位将其和市区分开，而事实上，州和市受到了同样的对待。部分原因在于州政府拒绝服从联邦政府的命令。此外，联邦政府参与了许多传统上被地方社区管辖的领域。 近年来，中央政策已经扩展到中小学教育、法律实施、社会发展和城乡反贫困项目中。就像Conlan（1998）所观察到的一样，这种扩大了的联邦政府角色产生了很多积极的结果：“这迫使许多落后的州政府和地方政府更加现代化，它增加了财政对于更加激进的联邦所得税的依赖。它减少了贫困和婴儿死亡率，并给那些从来不知道公共服务是什么的人增加了公共服务。”然而，它也带来了联邦援助项目的执行问题，以及关于中央政府的合适规模和恰当作用的争论。 四、新联邦主义 从尼克松政府开始，联邦政府就努力减少中央对于社会福利项目的控制，并着重把项目责任转移给次中央政府。中央政府被认为已经变得太大，干预得太多。为了应对创造联邦主义，尼克松总统提出了新联邦主义（new federalism），这是一项把中央政府项目分散给地方政府、简化服务以及通过分类财政补贴和分享岁入来重新确定各级政府资金的尝试（Walker，1995）。 “合作联邦主义”下的权力分散领域被赖特和其他学者称为“栅栏联邦主义”（picket fence federalism），这种联邦主义使尼克松总统感到挫败。尼克松的新联邦主义试图脱离原有的程序框架，重塑各级政府的职责和角色。他的改革是对源于大社会计划所引起的行政功能障碍的应对措施，旨在把分类财政拨款转变为灵活的分类财政补贴和分享岁入。在他推行的政策下，财政支出将由联邦政府提供资助，但却由低层级政府进行管理和控制。这一改变挑战了联邦官僚机构之间的权力铁三角关系，并且尝试使权力从中央政府流失。它还将奖励和促进政府激进主义，并试图在州和地方政府解决问题。就像Conlan所认为的（1988）：“这是一个分权的方法，但它的本意并非反对政府本身。”尼克松试图简化政府间关系，并产生一个比之前府际关系更合理的方法。 与此相反，里根认为新联邦主义是剔除现代福利国家、减少各级政府角色这一更广泛战略的一部分。分类财政补贴和岁入分享在尼克松、卡特和里根的倡导下，给予州政府在项目实施方面更大的自由裁量权；然而，它也造成了联邦财政支持减少的情况。就像Donahue（1997）所认为的：“里根试图放弃联邦政府在大面积政策上的责任。这一政策在摧毁许多州与联邦的联合方面具有深远影响，事实上它是激进的。里根计划旨在纠正约翰逊治下的伟大社会中向协调社会政策的转向，并寻求扭转大部分在新政时期被集中的权力。”20世纪80年代的里根革命基于削减国内开支、权力下放、放松管制以及减少政府干预市场行为的希望。从哲学层面讲，里根意图让政府更接近人民，给公民提供最大程度的参与权。他的目标是通过缩减联邦项目（比如社会保障和联邦医疗保险计划）来平衡预算，他还提议减税和增加国防开支。民主党控制的国会赞同部分税收削减，却不赞同削减这些福利项目。1981年出台的《综合预算调节法》（OBRA）确立了九个新的分类财政补贴，并通过巩固或终止139个分类计划来加强州政府的角色（Conlan，1988：158-159）。然而，预算赤字开始激增（随着财政赤字成为首要问题）以及20世纪80年代早期国会减少联邦财政补贴资金，并且越来越多地使用监管指令来实现国家政策目标。Shannon（1983，1990）记录了资金缩减情况并把这一行动贴上新联邦主义（de facto new federalism）的标签，他相信，这样做会形成一个“自谋生计”（fend-for-yourself）的环境，州政府和地方政府将承担更多的政府责任。 （一）权力下放 在20世纪90年代，面对联邦政府的规模伴随着它迅速增长的赤字不断膨胀，新当选的共和党国会和民主党总统同时承诺精简联邦官僚机构、把权力从中央政府下放（devolve）到地方政府。 一方面，改革派认为政府应该更多地以客户为中心；另一方面，公共选择理论的支持者认为政府需要更多的市场驱动。双方似乎都同意克林顿总统在1996年发表的国情咨文演讲中所声明的“大政府的时代结束了”。公民对于联邦政府的信任持续下降，同时他们相信州和地方基层政府比联邦政府更有效率及更有创新性，也促进了这一形势的产生（Pew Research Center，1998）。 1996年8月，国会通过克林顿签署了一项历史性的福利改革法案：《个人义务与工作机会协调法案》（Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act），这是一项结束了61年来直接给予有孩子的贫困家庭现金援助并给予州政府运行自己从联邦政府划拨的一揽子财政拨款的福利项目的新权力。然而，克林顿在签署这项法案之前已经对40个州进行了联邦监管豁免。事实上，克林顿政府的权力下放更多侧重于“再造”（reinventing）健康、福利和社会项目。 副总统戈尔的国家绩效评估委员会（National Performance Review）提案呼吁联邦政府通过准予州政府和地方政府增加在项目管理方面的自由裁量权而减少自上而下的控制和繁文缛节。问责制应该从遵守规则和程序转向对结果的问责。增加的自由裁量权被希望用于增强政府的灵活性、对公民的回应能力以及促进政府效能（National Performance Review，1993）。NPR工作人员建议通过整合项目、解除授权以及在分类财政补贴方面更多的灵活性来加强政府间伙伴关系。虽然可以通过行政命令完成部分建议，但是，David Walker认为克林顿的权力下放是“非例外的”（unexceptional）（Walker，1995）。事实上，他发现克林顿的放权体现了更多的分类财政补贴、新的授权以及联邦政府在教育、医疗卫生和法律执行方面的权力扩张。这体现了更多的，而不是更少的集权；这一点使一些学者怀疑，实际上是否有更多的权力从中央政府转移至地方政府（Conlan，1998；Dilger，2000）。 不过，就像Donahue（1997）所指出的：“在将公共部门的重心从中央政府转移到单独地方政府所体现出的做法中能看出其与美国政治中经常看到的智慧保持了一致性。”一些主张重复了联邦主义设计中形成的先进核心价值。其中最基本的就是保持多样性。州政府保留了制定反映本州公民特有利益和愿望的法律与政策的权力。权力下放的支持者认为，州和地方政府能够更好地调整它们提供给当地居民的政府服务的水平和类型。同时用多样性作为替代方法对公共问题和潜在的低水平政府提供更多创新的解决方案。 在对公共项目的决策方面，越接近公民的服务也被认为是越有效率的。联邦主义的建立“在部分程度上是因为它是对某种有效行政分权的实际识别的需要”（Scheiber，1989）。当政府扩大其范围和责任，复杂性增加，协调就会变得更加困难，而给官僚机构的浪费和权力滥用带来了更大的机会。“公共管理将侵蚀，而不是改善”这一理念随着政府规模的扩大而逐渐成为一致论点，从而致使美国历史进程中支持分权的观点也逐渐趋于一致。然而，在行政效率之外，有一种观点认为，州政府和地方政府在利益方面的对立和竞争能够通过维持可负担的政府服务成本来竞争管辖范围从而带来经济方面的节俭（Dye，1990）。 由于权力下放缩减了政府规模，并使政府更加亲近人民，因此它使公民参与更容易。让公民参与决策过程会减少他们对政府的失望。政策问题似乎更容易被理解，过程也更加透明。此外，公民更多的对投票箱负责也使州和地方政府对公民更加负责。反过来讲，公民对于州和地方政府的感情纽带越强，就会得到更多的州和地方政府为公民工作的承诺（Donahue，1997；Williamson，1990）。 然而，权力下放并非不存在问题，其中大部分涉及财政问题。首先，州和地方政府可能缺乏财政和行政能力来有效应对其公民的社会福利问题（Dilger，2000）。此外，评论家怀疑州政府在经济衰退时期如何能够提供福利，当州政府收入减少时，失业率和对财政援助的需求却在增加。另一个担忧是，权力下放往往被证实仅仅是把成本传递给其他层级政府的一个别称。根据新政和“向贫困宣战”项目，创建了各种类型的（中央给地方的）补助金来提高个人福利、构建联邦—州—地方政府负担的分布模式，并减少了州之间的经济不平等（Heller，1966）。这些拨款由联邦预算扩张来进行补贴。然而，后来产生了平衡预算和控制支出的压力。 这个问题在州和地方政府游说利益团体赢得《1995年非资助委任事务改革法》（Unfunded Mandates Reform Act of 1995）的通过中体现得很明显。相信国会能够把支付应享权力或新项目和新政策成本的权力转移给州政府，从而平衡预算；州长们形成了“反授权”（anti-mandates）联盟（Gullo and Kelly，1998）。然而州和地方政府可能会受到（中央给地方的）补助金资金撤回的威胁，因此中央授权拥有直接的强制效力。根据这部法律，政府间授权是“法律、法规或规章中的任何一个能够把一项强制性任务强加给州、地方或部落政府的条款，参与联邦援助或参与志愿联邦项目而引起的责任除外”（Gullo and Kelly，1998）。该法案允许在对州和地方政府施加未备基金的政府成本超过5000万美金时可以提请联邦立法程序。然而，考虑到其有限的界定，一些研究认为UMRA的影响也是有限的。（Gullo and Kelly，1998；O'Leary and Weiland，1996；Posner，1997）。 （二）财政联邦主义 国家经济不景气，与2001年的“9.11”事件、股市下滑以及飞涨的医疗卫生费用一起，形成了州预算的紧张状态。在2003财年，几乎每一个州都面临着严重的预算赤字。这些赤字在2000年第一次出现，此后每年都有显著增长。日积月累，到2004财年，州不得不面对接近2 000亿美元的缺口，对大多数州来说这个缺口始于2003年7月1日（National Conference of State Legislatures，2003b）。更复杂的情况是，联邦政府将其成本转嫁给州政府的趋势不断增加（NCSL，2003a）。无资金支持授权（unfunded mandates），比如《不让一个孩子掉队法案》（No Child Le ft Behind Act），以及国土安全成本增加了各州预算的不确定性。同时，各州对于医疗补助计划非常担忧，因为预计它将以超过8%的速度增长，这个速度超过其他类别支出增长速度的2～3倍（Ecki，2003）。 州和地方政府面临着半个世纪以来最严重的预算赤字，它们通过游说收到了200亿美元的援助，作为3 500亿美元联邦税收计划的一部分。在未来两年，一百亿美元将用于美国的医疗援助计划，同时联邦援助中也有100亿美元用于州和地方政府（Weisman，2003）。 回首过去，医疗补助计划占政府全部支出的主要部分。如表2所示，自20世纪60年代的大社会计划开始，联邦政府支出的构成已经发生变化。一个明显的趋势是随着冷战的结束，联邦政府国防及国际支出相对减少。另一项并行增加的是联邦转移支付和国债利息。应享权益支出和用于支持各种联邦项目财政的债务构成了2002年政府支出总额的40%。 此外，还有一个趋势表明，州和地方政府从自己来源中进行的支出越来越重要，从20世纪60年代占政府支出总额的约1/4（317亿美元）上升至2002年约占政府财政支出总额的1/3（1.041 6万亿美元）（U.S.Office of Management and Budget，2003：296）。根据美国国内生产总值的比例，州和地方政府来自自己资源的支出相对于来自联邦政府资源也增长更多。1960—2002年，联邦政府支出的变化从占GDP的17.9%变为19.4%，然而，同一时期，州和地方政府支出所占GDP比例从6.1%增加到10.1%。 应该注意的是，作为美国整体支出占整体经济的比例继续低于其他工业化国家（U.S.Office of Management and Budget，2000）。多年来对这种现象进行解释的理由之一是里根政府解决政府支出的方法“代表了很多那些即使面对不断上涨的对于公共支出需求仍不愿打开公众钱包的美国人”（Leach，1970）。 与这一理念相关联的是政府所占GDP应该是有限的，而国家的普遍繁荣的增长应该流回产生财富的私营部门。这一点在布什总统的预算咨文中得到体现，他认为，“我们正在增强我们的经济，让美国家庭拥有更多的钱，同时鼓励企业储蓄、消费和成长”（Bush，2003）。然而，诸如战争、经济衰退、恐怖袭击和国土安全需求导致了新的行政链条的产生，增加了各级政府的支出。
（三）二阶权力下放 即使没有对联邦预算的限制，财政补贴项目也对次中央政府进行了财政约束。多年以来，这些项目已经不仅仅是帮助州和地方政府执行它们自己的项目以期为联邦政府建议增加的新活动提供支持。Leach指出：“在这里，州和地方政府需要进行不愉快的选择：要么忽略新基金的可得性，从而无视它们被指派缓解的需要，或者接受它们，甚至把自己放置在一个比以前更严格的财政紧缩的条件下，来寻找与其相匹配的资金条件实现拨款”（Leach，1970）。参与援助计划的困境能够造福当地居民，但是取代其他地方使用普通基金收入只能增加当前“二阶权力下放”发展的预期（Nathan and Gais，1998）。 在二阶权力下放的情况下，联邦福利项目和资金被转移到州；然而，这些项目责任则被进一步从州下放到地方政府。虽然州政府已经获得了使用联邦资金的更大的灵活性，同时这种自由裁量权也增加了财政风险，但州资源指向中央的优先级将不会被州的需要所取代。此外，州和它们的福利受益人也变得“更容易受到经济衰退的影响”（Conlan，1998）。与联邦政府相似，州通过未备基金的或部分备资的授权把财政约束转移给地方政府。此外，在政府处于在“没有新税负”和“用更少的钱做更多的事”的政治气候下，州政府也限制了地方政府在提高收入方面的财政自由裁量权。实际上，地方政府发现自己受到来自两个方面的挤压——限制资金来源和扩大消费需求的挤压。 因为地方政府通常缺乏州政府可用的收入选项，以履行授权，它们必须使用自己的收入来源或找到一种方法将成本转嫁给别人。这一点通常通过施加用户费用和收费，甚至是通过诉诸诉讼来实现。例如，亚利桑那州尤马县起诉尤马市，要求其支付按比例分担的亚利桑那州卫生保健成本控制系统的花费。这些都是亚利桑那州必须支付的为需要医疗补助者和贫困者提供服务的卫生保健费用。另一个县，马里科帕，已经威胁要起诉亚利桑那州，因为州政府用烟草税务清算资金的公平共享来支持这些医疗卫生费用。州和地方政府之间的对立关系被那些困于地方政府管理者职位的人认为是地方政府“在整个联邦系统中处于最不令人羡慕的位置”（Leach，1970）。 在与菲尼克斯都会区的城市管理者讨论时，一个共同的主题是：地方政府处于守势来反对中央政府的行为。①他们确认中央存在的一些问题是：委托新项目全部或部分缺乏资金支持；把健康、福利和社会项目的成本转移给地方政府；修改收入分成的计算方式和分配方式，以及限制地方政府收入来源。在权力下放状态下，为他们所在城市的财政健康，这些管理者认为他们再也不能独立运作和相互竞争了。相反，地方政府必须进行合作。此外，他们认为地方政府和州政府必须结束他们之间的敌对关系，共同完成新联邦主义赋予他们的要求。根据有实践经验的管理者所说，州政府和地方政府将不得不把它们所有的资源用来满足即将到来的财政挑战。为了这个目的，州政府需要考虑的是，全州范围内的减税政策对于地方政府在完成授权服务的能力的影响。 州政府和地方政府进行合作似乎是一个不错的建议，而在亚利桑那州，这种情况却不能实现，这值得注意。1993财年以来，全州范围内的减税政策使得亚利桑那州的税基减少了大约11亿美元（Stavneak，2000）。州议会减少企业和个人所得税以及降低房产税税率和评估比例导致了这一结果的发生。 全国范围内，在过去的七年内，州实施的净减税额达到了近350亿美元。这一趋势在去年得到了扭转，2002年，面临巨额赤字，州政府提高税收约90亿美元（Ecki，2003）。然而，州政府仍然受到收入表现乏力的困扰，州政府通过消减给地方政府的资金，作为一个策略来平衡预算（CanagaRetna，2003；National Association of State Budget Officers，2002）。地方政府只有有限的手段来弥补这一损失。随着联邦政府持续把项目责任转嫁给次中央政府，这些政府将需要寻找一些方法，使政府间关系更加有效率。这应该包括州政府和地方政府政策的重新评估，以及州政府和地方政府之间关系的重塑，以更好地应对它们之间现在进行分担的更大的责任和财政负担。 美国宪法的制定者发起了一场关于中央政府与州政府关系的辩论，这场辩论不仅涉及整个国家，它还将持续进行。关于这个问题，伍德罗·威尔逊说，每一代人都将“重新面对，他们协商的结果反映出各自时代和其所存在的问题”（Wilson，1921）。美国联邦主义已经被证明在应对时代问题时非常有弹性。它运转得很好，因为它在分享政府间权力时是动态的。 新联邦主义及其关注的权力下放是最近关于如何划分权力的核心问题。把权力从中央政府下放至次中央政府的好处很多，并且反映了联邦主义创始人所提出的论点。其中包括：保持多样性，提高效率，增强创新和让政府更接近于它所服务的人。除了这些价值观，民意也支持权力下放。现在美国人对于联邦官僚机构缺乏信心，却对州和地方官员更加信任。公民怨恨大政府的成本，并且想要逆转它的增长。然而，公众也拒绝放弃政府项目和福利。这样做的一个结果就是形成了这样一种模式：联邦政府主要负责应享权利和国家债务利息的支出，而州和地方政府自身的财源支出包含了更大份额的支出。 一个潜在的“旧”联邦主义的目标，被大社会计划所代表，以识别和弥补州和地方政府的财政能力的差异。因为这个目标已经在一定程度上被放弃了，州和地方政府对它们自身的竞争系统的操作逐渐增加（Swartz & Peck，1990：13）。甚至在预算盈余时期，政府间授权以及怎么支付这些项目经费的冲突也一直存在。在当前形势下，联邦赤字和州与地方政府预算严重不足，加剧了冲突和竞争。联邦和州的民选官员想对公民提供税收减免，从而将更多的项目责任和成本转移给更低层级的政府。地方政府与其他政府进行竞争来获得政府间财政的份额，并发现它们在应对普通基金需求的扩大和削减税收来源两个方面时，是非常吃力的。为确保他们治下的财政状况保持健康并从权力下放中获利，这些次中央政府必须保持合作，从而摆脱目前的竞争体系。 美国联邦主义的未来拥有一系列的可能性。这是一个在1787年制造出的概念，蕴含着妥协的精神，没有精确的指导方针。我们政治中存在的持久的张力及中央和次中央政府间平衡的转换是一个有意识的策略的产品。长期的经济衰退和恐怖主义威胁可能会加速决策集中在中央层面。然而，就像Agranoff（2001：52）所说：“在默认的情况下存在协作或者至少是缺乏联邦控制，可以这么说，是因为联邦（及州）政府限制次中央官员行动的能力非常有限。”财政约束、权力下放和增加联邦对州和地方的依赖来实施国内项目，包括国土安全，都需要进一步加强相互依赖的中央和次中央政府的协作。 联邦主义的内容在不同时期具有很大差异，即使在长达两个世纪的辩论之后，这一概念仍然需要根据不断变化的环境进行不断地更新和评估。因此，必须在一个不断发展的可预期的未来几年的背景下来理解联邦主义，在理想的情况下，它将支持一种权力分享，这种分享使所有层级的政府和它们的公民受益。 本文原载于《公共预算、会计和财务管理》（Journal of Public Budgeting，Accounting & Financial Management）2003年秋季版。 ①本讨论基于以下几次访谈：2000年3月17日与亚利桑那州斯科茨代尔市市政经理R.Bowers的访谈、2000年3月24日与亚利桑那州古德伊尔市市政经理S.Cleveland的访谈、2000年3月12日与亚利桑那州肖洛市市政经理P.Sherman的访谈，以及2000年3月17日与亚利桑那州格兰岱尔市市政经理M.Vanacour的访谈。
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