论反不正当竞争执法中的行政裁决，本文主要内容关键词为：反不论文,行政论文,正当竞争论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政执法权主要包括行政监督检查权、行政处罚权、行政裁决权。从我国当前的反不正当竞争行政执法现状看，工商机关一般只行使了前两项权力，而对行政裁决权放弃使用。被侵权者要获得侵权赔偿，只有向人民法院起诉获得法律救济。这一现象牵涉到一些比较复杂的法律问题、执法指导思想问题和对被侵权主体权益的救济问题，因此有必要进行一些分析探讨。
提出这一问题的必要性
《反不正当竞争法》是一个多重保护客体的法，他保护的是三方面的权益：一、国家正常的市场经济秩序；二、被不正当竞争行为侵害的经营者的合法权益；三、消费者的合法权益。这三项功能中，核心是第二项，即被不正当竞争行为直接损害的经营者的权益。而对这些主体的权益救济的方式，除了排除妨碍（处罚惩戒、责令停止侵害），更重要的是权益的赔偿和补偿。而自从该法实施到现在，绝大多数经工商行政管理机关查处的不正当竞争行为，一般都是罚款上交国库，没有赔偿经济的裁定。国家公平交易局1996年编的《不正当竞争案例精选》中收录了全国50件处理不正当竞争的典型案例，总体执法质量都是比较好的，但没有一例行政裁决的内容。*可见这不是一省一市的个别现象， 而是涉及到对法律规定本意的理解问题和行政执行领导机关的一种价值取向问题。由于只罚不裁，使执法实践同立法本意出现了错位，影响了执法效果。这一事实的存在导致了以下的问题：1.同法律本意不符，丧失了该法的一大部分功能。2.使被侵害者得不到合法的法律救济。由于工商处理过的案件法院一般不再受理，民事赔偿诉讼也无从提起。3.对工商机关长久执法不利。因为不正当竞争案件主要靠行政执法，实践中处理的90%以上靠工商机关，如果当事人向工商机关举报后都得不到赔偿和补偿，势必影响其向工商机关寻求帮助的积极性。4.不利于提高管理效率和降低管理成本。因为如按有的学者认为的那样参照有的国家的做法，由行政机关负责检查处罚，另由法院对同一案件的民事赔偿部分进行裁判，则会大大增加国家管理的精力和当事人的精力，也有违我国《反不正当竞争法》合并执法的原则规定。同时也不利于发挥行政执法机关的专业特长。
只罚不裁的复杂原因
笔者同许多第一线的和高层次的工商机关的执法人员探讨过这一问题，占主流的思想是认为这是一个实际存在的有待解决的问题，但目前还是只能这样办。个中的原因，有许多复杂的因素。
一、法律规定模糊。《反不正当竞争法》第3 条规定了“县以上工商行政管理机关对不正当竞争行为进行监督检查”，对处罚和裁决没有规定。在第20条中规定：“被侵害的经营者的合法权益受到不正当竞争行为损害的，可以向人民法院提起诉讼。”这一规定造成了一种误解，以为侵权赔偿工商机关可以不管了。由于法律规定有这些模糊界域，执法实践中就可以各取所需，导致只罚不裁现象。
二、思维定势原因。长期以来，我们行政执法机关在运用行政检查和行政处罚权力时，都比较驾轻就熟，得心应手，在行使司法裁断性质的行政裁决权力时，就感到生疏，由此形成了一种思维定势，片面理解行政执法权，以为行政执法只要制止了违法行为并进行了处罚就行了。对不正当竞争行为，无论被侵权人有没有提出赔偿请求，一般都处罚侵权人了事，不支持请求人的要求。
三、怕麻烦图省事。由于行政裁决涉及赔偿事实和证据的查证和质证，涉及赔偿额的计算，当事人双方意见的调解和裁定，在裁定以后，还有可能造成当事人因赔偿问题不服引起的双方向法院起诉，工商机关还要花精力对付诉讼，因此一般对不正当竞争的查处就限于行政处罚，对赔偿部分一推了之，要当事人自己解决或另起诉法院解决。
四、被侵权主体被忽略或不在场。有不少不正当竞争案件被发现后，工商机关可以主动查处，不象法院受案不告不理，必须有原告，而可以在没有原告的情况下进行查处。有的不正当竞争行为，侵权是泛主体的，如“最好的”，“唯一的”之类的广告行为，侵权的对象本来就比较模糊而不特定，因此在查处中往往没有“原告”。有的案件中，虽有原告举报，一般立案后就成了工商机关和被查处对象两家的事，“原告”完全被忽略，赔偿请求也被忽略了。
五、赔偿执行机制问题。行政执行现在正在成为一个难点，有时连代表国家权益的处罚内容都无法执行，因此对平等民事主体的赔偿内容，执行就更为不易。有的案件移送法院执行后，法院由于案件多力量少，也拒绝收案或不能及时执行，当事人向工商机关要求，造成久拖不决的问题。因此有的工商机关干脆一开始就推出不管。
不正当竞争行政裁决的法律依据
行政裁决，是指行政执法机关在执法时，行使象法院一样的居中裁断的职能，对平等主体之间民事赔偿纠纷，依照事实和法律作出具有法律效力的裁定。行政裁决和行政处罚虽然在执法主体上是一样的，但执法主体的性质和调整的对象是不同的。行政处罚是国家机关同被处罚者两者之间形成的处罚与被处罚的法律关系，是不平等的，单方的行为，适用的是行政管理法律规范，法律后果是一种惩罚，罚款受益人是国家；处罚权调整的是国家公权利，因此不能由执法人员自行处置，不能调解。行政裁决是国家机关、和两方当事人之间形成的三方主体的法律关系，国家机关不是权利义务的一方，而是居间的裁断人，由国家机关对平等主体之间的权利义务关系作出裁断。适用的是民事法律规范，法律后果是一种民事上的法律救济，受益人是被侵害人。可以适用民事调解。
在反不正当竞争执法中，行政机关可以不可以行使行政裁决权，在国际上并没有完全一致的做法。有的国家是侵权调查和行政处罚由公平交易委员会等行政机关行使，刑事追诉也由其提起；民事赔偿则由当事人自己向法院起诉；有的国家则可以直接由行政机关在进行侵权调查后直接作出处罚决定和赔偿裁决。我国台湾地区的《公平交易法》第32条还规定了损害额3倍以下的惩罚性赔偿，由法院裁判。
我国行政法律法规中对行政机关明确规定了行政裁决的权力。如《森林法》第34条“由林业主管部门责令赔偿损失”，《渔业法》第29条规定“由渔政主管部门责令赔偿损失并处罚款”，第25条“由县以上人民政府责令赔偿”。《治安管理处罚条例》和《交通事故处理办法》都规定公安机关有权就损害赔偿问题作出行政裁决。最高人民法院《关于贯彻执行〈行政诉讼法〉若干问题的意见》第4 条规定了公民组织对行政裁决不服的可以提起行政诉讼。因此行政裁决权是我国行政执法中广泛享有的固有权力。
在《反不正当竞争法》中，行政裁决权没有明确规定，但全面理解法律，可以认为是享有这一权力的。《反不正当竞争法》第3 条规定了“县以上工商行政管理机关对不正当竞争行为进行监督检查”，因此这个法的执行主体主要是工商局。在第20条中规定：“经营者违反本法规定，给被侵害者造成损害的，应当承担损害赔偿责任。被侵害的经营者的合法权益受到不正当竞争行为损害的，可以向人民法院提起诉讼。”综合理解行政执法权的内容和这两条法律规定，并没有排除工商机关在反不正当竞争中的行政裁决权。因为，1.行政裁决是行政机关执法的固有权力；2.反不正当竞争执法的主体，法律规定主要为工商机关，在实践中绝大多数案件是由工商机关在处理；3.法律规定侵权赔偿“可以”向法院起诉，而不是“应当”或者“必须”向法院起诉；4.最相类似的《商标法》第39条和《专利法》第60条规定，侵权赔偿可以由工商机关和专利机关作出裁定，而商标法又是《反不正当竞争法》“法律责任”一章中明确指引适用的。因此，在反不正当竞争执法中，工商机关不但有权，而且应该就民事侵权赔偿问题作出裁定。
反不正当竞争行政裁决，适用于对不正当竞争行为主体进行行政检查和行政处罚时，被侵害者同时提出赔偿要求，而不想提起司法赔偿诉讼之时。其范围，可以适用于所有各种不正当竞争行为中造成侵害损失，被侵者提出赔偿请求的案件。工商行政裁决主要有三类：权属纠纷裁决，侵权纠纷裁决，损害赔偿纠纷裁决。反不正当竞争执法中这三种纠纷裁决都会遇到，但主要是赔偿纠纷裁决。在裁决时要遵循行政执法的基本原则，以事实为依据，以法律为准绳，查明侵权事实和损害的确凿证据，以及互相间的因果关系，依照《反不正当竞争法》第20条规定的赔偿计算方法确定赔偿。要考虑侵权人的实际获利、被侵人的实际损失、声誉损失和间接损失、为调查侵权行为行为支出的费用等，进行综合考虑确定。在处罚和赔偿同时适用时，应该先以违法所得保障赔偿部分，其余部分进行罚款或没收处罚。即应适用救济功能优先原则。
行政裁决的法律后果
行政裁决具有确定力，非依法定方式不得撤销；具有约束力，纠纷双方都必须遵守；具有执行力，即对已发生法律效力的裁定当事人不主动履行的，可以由行政机关或者移送人民法院强制执行。
行政裁决会导致五种后果：一是生效后当事人自动履行；二是生效后被行政机关强制执行；三是被申请移送法院强制执行；四是在当事人提起行政复议后被复议机关撤销和变更；五是在被当事人不服起诉后被法院依法撤销。
反不正当竞争法对执行问题没有作明确的规定，要按相关法律如《行政诉讼法》等的规定办理。一般说，其程序同行政处罚的执行是基本相同的。《反不正当竞争法》第29条规定，当事人对监督检查部门作出的行政处罚不服的，可以在收到处罚决定15天内向上一级主管机关申请复议；对复议决定不服的，可以自收到复议书15天内向法院起诉，也可以直接向法院起诉。对于执行，《行政处罚法》规定当事人应在决定的期限内自觉履行，或申请法院自觉强制执行。《行政诉讼法》第66条规定：“公民法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”
对于不服行政裁决的诉讼，人民法院将按行政案件审理，而且只有维持和撤销两种选择。最高人民法院《关于贯彻执行〈行政诉讼法〉若干问题的意见》第45条规定：人民法院对于行政机关关于赔偿问题的裁决和强制性补偿问题的裁决不服的，按行政案件受理。而按该法规定，法院对行政处罚显失公正的，才有变更权，对其他的行政行为，只有撤销和维持两种判决权，不可以对行政行为进行变更，以免侵越行政权。这些法律规定，给及时合理地处理不正当竞争赔偿问题，增加了难度。法院审判后认为工商机关赔偿裁决显属不当的，只有在撤销后，判令工商机关重作裁定。这样势必加重当事人和工商机关的讼累。为解决这一矛盾，有的学者提出，一旦当事人起诉，法院就应作为民事案件受理，而完全可以将工商机关已经作出的裁定弃置一旁，等于宣布裁定无效。**这一观点一是同最高人民法院的司法解释不一致，二会损害行政执法权，损害工商机关的裁决积极性，因此也引起了争议。*** 有的学者认为行政裁决诉讼既不是单纯的行政诉讼，也不是单纯的民事诉讼，而是行政附带民事诉讼。两者互相依存，不可分割，行政诉讼的解决是民事诉讼解决的前提。****在法理上看，这种观点是对的，但在实践中，只能按最高人民法院的司法解释执行。
为解决这些法律规定的矛盾，工商机关在执法实践中有三点可以注意：一、要在反不正当竞争执法中充分考虑行政裁决的运用，保护被侵权主体的合法权益，因为在实践中工商处理过的法院一般就不受理，当事人无法再获得法律救济；二、可以对赔偿部分尽量进行行政调解，因为调解是当事人自己处分自己的民事权利，协议达成生效后就有执行力；三、如果行政机关决定只处罚而不对赔偿作出裁定，那么可以在《行政处罚决定书》中写明，如不服本决定，可以在几天内向某机关提起复议申请或直接向某法院起诉；被侵害人某单位的损害赔偿请求，可以另行向某某人民法院直接起诉。这样，可以防止法院因约定不明而故意推诿，当事人也有了起诉的直接依据，使法律救济得以落实。
注释：
*参阅国家工商行政管理局公平交易局编著《不正当竞争案例精选》工商出版社 1996年版
**参阅罗豪才、应松年主编《行政法学》 第197页
中国政法大学出版社1989年版
***参阅刘忠奎《行政裁决的特点、 法律适用及法律设定之我见》 载《行政审判疑难问题新论》 第370页 人民法院出版社1996年版
****应松年主编《行政行为法》 第856页 人民出版社1993 年版
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