农村土地承包期再延长三十年政策的实证分析与理论思考，本文主要内容关键词为：实证论文,三十年论文,土地承包论文,理论论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中共中央、国务院从1993年起，先后发出四个文件，反复强调稳定和完善农村土地承包关系。近期中央再次发出通知，明确指出：农村土地承包期都要无条件地延长30年不变，两田制不要再搞了，已经搞了的要认真整顿，机动地原则上不留等。上述一系列政策的出台，对稳定与完善农村土地承包关系，以及在此基础上进行农地制度创新提供了制度保证。那么，为什么中央要反复强调稳定和完善农村的土地承包关系呢？农民对土地承包期再延长30年这一政策的反应及原因又是什么呢？本文将对这些问题做些探讨和思考。
一、对政策出台背景的理解
中央之所以如此强调稳定与完善农村土地承包关系，最根本的原因是，这种制度安排至今依然与我国绝大部分农村地区农业生产力发展水平相适应，仍然具有激励农村生产力发展的功能。由我国的国情所决定的，在今后相当长的时期内，土地还将是广大中国农民的生活来源和社会保障。因此，稳定与生产力水平相适应的家庭承包经营制度，有利于农村社会稳定，有利于调动农民用地养地积极性，促进农业可持续发展。
同时，我们也看到，在非农产业较发达地区，现行农地制度形成的地块细碎，土地使用权不稳定，缺乏流转机制与补偿机制等弊端制约着农业产出率进一步提高的问题已十分凸现。因而，进行制度创新，形成适度规模，已成为该地区提高土地生产率的迫切需要。“两田制”就是其中的一种创新形式。“两田制”的制度创新具有有利于土地规模经营的形成，阻止土地抛荒，优化资源配置，提高土地资源效率的制度绩效。同时，这一制度还具有显著的下述功能：能降低农村干群之间为完成农产品定购任务与其它税费收取任务而形成的摩擦成本，以及政府与农民对话的成本。正是这后项功能，由于其更符合农村基层干部与地方政府的需求，使这一制度在全国得到较广泛的学习。但是，在这一制度运行中却出现走样问题，表现在：许多地方在推行“两田制”中没有尊重农民的意愿，使“两田制”成为变相增加农民负担和强行推行规模经营的一种手段。有些地方基层干部借助行政力量，任意减少“口粮田”，随意提高“责任田”的承包费；有的甚至将承包地全部收回，进行高价标包，甚至出现“权力包”，给少数干部“以田谋私”和个别资金较多的农户做农地的“标包生意”开了方便之门。这些做法严重地侵犯了农民的权利，农民对此十分不满。这种免费搭车的投机行为已严重地影响到农业的稳定与农村的安定。
此外，有些地方在第二轮土地承包中，随意缩短土地承包期，借机收回部分承包地，重新高价发包，加重农民负担，也引起了农民的不满和不安。因此，稳定农村土地承包关系，已成为保护农民权益，调动农民生产积极性，实现农业可持续发展的关键与前提。
中央关于农村土地承包期延长30年政策的出台，从某种程度上说，是针对上述侵权行为而提出的。政策的愿望在于减轻农民负担，保护农民权益，发展农业生产，稳定农村经济。
二、农民对土地延长承包期政策的反应及原因分析
从政策背景直至政策目标的逻辑思维出发，我们理应得到这样的结论：在农业生产力越落后，土地越是农民生存之依赖的地方，农民会越欢迎有较长期稳定使用权的农地政策（制度），然而调查的结果却与我们最初的设想完全相悖。在人均资源禀赋少，而土地又是农民生活唯一来源的地方，农民对这一政策非但没有表现出太多的热情，反而还使这一政策的推行较之非农产业相对发达的地区，需要更高的交易成本（政策的宣传，解释与执行成本）。原因是这一政策阻碍了他们按人口公平拥有土地使用权这一生存基本要求的满足。因此，他们对这一政策的落实往往是抱着“先这么执行，以后再说”的暂时态度。而在非农产业相对发达的地区，这一政策对调动农民用地养地积极性，对合理利用土地资源，促进农业发展的绩效却比较显著。
那么，为什么同样是这一政策，在人们的生存与发展更需要依赖于土地、更需要有可持续利用的土地资源的地方却难以推行？
据我们对福建农村的调查表明，在越是贫困，农民越是以土地为生存依赖的地方，土地的调整就越频繁；越是人地矛盾尖锐同时又非农产业不发达的地方，土地的调整就越频繁。由此可得出这样的结论：人均资源禀赋与经济发展水平是影响农地承包期的重要因素。事实上，在人均资源禀赋少，人地矛盾尖锐的地方，不断按人口变动而平均地权是农民的一种自发要求，它由于得到了农民一致同意而获得一种类似制度均衡的收益。换句话说，平均地权的调整由于获得农民一致同意而使交易费用大大降低。因此，我们可以说，在特定的生产力时期与特定的资源禀赋条件下，按人口变动不断调整土地就像“均田制”一样具有它自身的合理性。
制度本身就是生产力的产物，它随生产力的发展而不断变革。在既定的生产力水平与资源状况仅能满足人们温饱需求时，公平占有土地是最有效的资源配置方式，它能使社会总福利达到最大。因此，公平原则在土地资源配置中占据了主导地位，效率原则只能退于第二位。实践也表明，在收入水平越低的地方，贯彻平均主义原则就越彻底。可以想象，在30年承包期中，由于男婚女嫁，生老病死，人口会有较大变动，而过长的承包期会由于不能按人口变动进行地权调整，因而不能满足农民公平占有土地的需求。这种不公平的资源占有会造成一部分人福利增加总是以另一部分人福利减少为代价，而不像非农产业相对发达地区，一部分人由于土地经营面积扩大而提高土地产出率是与另一部分人由于从事二、三产业而增加收入齐头并进的。
我们在调查中了解到，在相对贫困且人均耕地不足1亩的地区， 农民认为5～10年的承包期更符合他们平均地权的要求，5年一调整最好，10年的承包期已足够长。农民对土地权利的这一要求，不仅是因为人口变动，还由于能够有机会调整因土地质量差异造成的占有不公平。而经济较发达地区的农民更希望有较长期稳定的土地承包权与能够流转的土地使用权。下面一组数据能帮助说明经济发展水平与稳定土地承包期之间的关系。
调查中我们还了解到这样一种现象：在人均耕地1亩以下的村组， 按人口变动均分土地的要求很强烈，土地调整频繁；而人均耕地1 亩以上的村组，不断均分土地的要求就没有那么强烈，土地承包期也相对更长。这一现象不仅表明，人均资源禀赋是影响土地承包期长短的重要因素，它还给我们这样的启示：在某一生产力条件限制下，现实中存在一种满足温饱的土地需求量。当人均资源禀赋在这一需求量之下时，农地制度的安排应侧重于土地资源配置的公平原则；当人均资源禀赋在这一需求量之上时，农地制度的安排应注重于土地资源配置的效率原则。坚持这样的原则将有利于制度预期绩效的实现。同理，这一量的限定，对延长30年承包期政策的落实会有重大影响。当人均耕地资源禀赋在这一限定量以下时，均分地权的要求就会十分强烈，“承包期延长30年，增人不增地，减人不减地”政策的落实必然会遭到新增人口对平均地权要求的冲击，使制度运行的交易费用大大提高。当人均耕地资源禀赋在这一限定量以上时，延长承包期政策对稳定土地使用权，引导以可持续方式利用土地资源的绩效就会十分明显。
福建省漳州、南平两市被调查村耕地承包年限比较单位：个
市
调查村总数 30年以上 15～19年
漳州 733 299 139
南平1068 22
86
市5～14年5年以下
漳州 231134
南平 384574
注：漳州市属福建经济较发达地区，南平市属福建非农产业欠发达地区。
上述分析不难得出这样的结论：处于不同资源禀赋与不同生产力水平地区的农民对延长承包期政策的评价不同。在地域辽阔，各方面条件都有显著差异的中国大地上，如果“一刀切”地执行“承包期无条件延长30年”，“增人不增地，减人不减地”等政策，不但难以取得整齐划一的制度绩效，甚至可能形成制度的反激励，导致走向反面。固然，延长承包期的政策具有克服现行制度下由于生产者短期行为导致土地资源使用中外部不经济的制度功效，但当这种绩效不足以抵补农民可能因土地资源的不公平分配而减少的土地收益，或者是还不足以使他们消除对这种收益减少的担忧时，这一制度的推行就会因过高的交易费用而难以成功。因此，如何正确理解与因地制宜地应用“稳定与完善农村土地承包关系”的政策，灵活把握“大稳定小调整”原则，因势利导，不仅关系到该政策的运行效果，而且还关系到我国农村和农业的稳定与发展。显然，在长期稳定土地承包关系的大前提下，如何解决“均田”需求与“稳田”需求的矛盾，是保证“农村土地承包期再延长30年”这一政策得到真正落实的关键。
虽然少数较为发达的地区已经进入到了以追求效率为中心的阶段，但目前我国农业的发展就总体而言还没有超越“耕者有其田”阶段。这一国情决定了稳定土地承包关系是大前提。现阶段我国农地制度的安排，首先要满足农民群众的温饱需求，同时在公平占有的基础上要积极创造条件，促使土地使用权流转与集中逐渐向以效率为中心的农地制度过渡。这是符合国情且成本最小的农地制度变迁路径。
调查表明，经济较发达地区农民欢迎较长的承包期，是因为稳定的承包权配之可流转的使用权，兼顾了公平与效率原则，符合经济较发达地区农民对农地制度的需求。但透过这一现象，我们能否捕捉到更深层次的原因——较长的承包期是否增强了农地承包权的某项权能？在改革进程中这一权能内涵的不断扩展，是否又使其成为渐进变革现行集体所有制的载体？
三、承包权——准所有权？
中央延长农村土地承包期政策的目标是十分明确的，然而这一政策还产生了促使土地所有制关系变革的旁侧效应。事实上，较长的承包期赋予了土地承包权某种程度的所有权属性，从而促进土地使用权流转，提高农地资源配置效率。无论理论上是否承认，中国农村土地集体所有制正通过承包权这一特殊形式悄悄地发生变革。笔者这一论断是基于对下列若干方面事实的观察与思考。
1.均分的承包权。农民是凭集体所有者的资格，才得到一份均分的土地承包权。这个承包权不是农民作为集体成员所具有的一份集体土地所有权的具体化还能是什么？
2.现行农地产权结构的演替。产权制度的核心是权能结构。农村经济的改革首先是以土地产权结构的调整为核心展开的。农地产权包括所有权、占有权、使用权、收益权和处置权等，这些权能的不同组合形成了不同的产权结构，而不同的产权结构会产生不同的运行效果。
改革前，我国农地制度权能结构的总体特征是高度集中与统一，由此孽生的任意侵权与搭便车行为导致了这一制度长期处于低效运行之中。实行包产到户改革后，形成了所有权与使用权分离，收益权与处理权分割的产权结构。这种权能的分离与重组大大地激励了生产者的热情，并为我国农地制度的进一步改革创建了良好的开端。较之改革之初形成的集体拥有农地所有权，农户拥有农地使用权（或叫承包经营权）的产权结构，较长的承包期使在后者中又分离出承包权、转让权等项权能。这种权能内容与结构的丰富有利于优化资源配置。因为较长的承包期是形成可流转的土地使用权的基础，而土地使用权的流转又是优化资源配置的前提。
笔者认为，从各项权能高度集中与统一到所有权与使用权的大分离，再向所有权、承包权、使用权的分化，在这一产权结构演替过程中产生的承包权是一种个人所有权，它形成于对集体所有权的分割。个人所有权的确认有助于明晰所有制关系，能形成努力生产的激励。
3.承包者有偿转让土地使用权的依据——所有权。我们对土地使用权流转的规范解释是：“土地使用权流转是指土地承包者在自愿原则下，在一定期限内把承包的土地转让给他人经营。它是在不触动集体所有权，不改变农户承包权和耕地农用性质的前提下进行的，承包者只在议定的期限和条件范围内享有土地耕种权……”，国发[1995]7 号文件《关于稳定和完善土地承包关系的意见》中提到：“……在坚持土地集体所有和不改变用途的前提下，经发包方同意，允许鼓励土地使用权有偿转让……”。
不管上述表达是否与实际运行有冲突，我们的分析可从把握现行农地使用权有偿转让的内涵开始。土地有偿使用中的“偿”，一般是指获取土地某一部分产权而支付的价格。显然，如果某一费用是为获得土地使用权而支付的，那么这一费用就是土地的使用权价格，即地租。它是土地使用者为获得土地使用权并最终得到收益权而付出的代价，也是土地所有权在经济上的实现形式。真正的地租是为了使用土地本身而支付的，但人们为获取土地使用权而支付的费用通常也包括对原土地使用者土地投资效益尚未发挥完毕部分的价值补偿。由于为提高地力而进行的投资具有回报周期长的特点，当其回报没有全部获得，又将其使用权转让出去时，作为补偿，这部分回报收益就有可能形成有偿使用费的一部分，尽管它不是真正定义上的地租。
现在我们不难思考：较长的承包期下，拥有承包权的农户，将土地使用权有偿转让意味着什么？有偿转让时所得到的收益是所有权的经济体现吗？
在土地价值市场判断及土地质量评定技术普遍应用都比较缺乏的现行环境中，这个“有偿”显然不是，或者至少不全是对土地使用者以往投资的补偿，而更偏向于是某种地租，即此时农地有偿使用的本质含义应是土地所有者的所有权在经济上的实现，也就是土地使用者向土地所有者支付的地租。由此可以证得，拥有土地承包权的农户在将其使用权有偿转出时，得到的是地租收益，因此，承包权具有所有权属性。
那么，农村土地集体所有权又是如何转到农民手中的呢？我们认为，农民低偿获取土地使用权是集体所有权分割到农民手中的主要方式。农村改革后，最初农民有偿使用土地并不直接表现在承包权分配现场的现金支付，而是通过各种费用提留的间接方式来体现。随着改革的推进，逐渐出现直接收取承包费的方式，因此，农民是有偿获得土地使用权的，这种农地有偿使用的实质就是地租是集体所有权的经济体现。但这种“有偿”通常是偏低于市场价格——地租的，集体土地的所有权正是通过这一地价的差额分割到农民手中，并以承包权的面目出现。
4.农民对土地所有权的认知与行使。在我们的调查中发现，尽管有关的文件与政策都在反复强调农村土地的集体所有属性，但当问及“农民土地所有权是谁的”时，有相当部分的农民（通常有1／3）会回答是他们自己的。这种不知是“明知故犯”，还是“执着追求”的表达，至少反映了农民对土地所有权的要求。与这种权属观念相对应，实践中农民行使土地所有权的行为也不断发生。常见的事实是，农村土地有偿或无偿流转，通常在民间自发进行，没有与发包方联系，所谓的集体代表也难以阻挡。还有农地制度创新实践中出现的反租倒包，股份合作制中农民股权的获得，具有承包权的农民可以将土地使用权有偿转让等等，这诸多的事实，都使农村土地所有权单一集体所有的理论显得苍白无力。可以说，农民对土地所有权的认识和行使正像有些文章所批判的那样：错误地把使用权当作所有权。然而正是这种错误的认识与自发进行的土地使用权流转促进了资源优化配置。
5.较长的承包期——所有权性质的强化与凸现。如果说，我国农村土地特有的承包权已具有某些所有权属性的论证成立，那么，较长的承包期使这种承包权的所有权性质得到强化与凸现也就不难理解了。较长的承包期使农民对某一具体地块的农地拥有稳定的承包权，这不仅会有助于他克服土地使用中的短期行为，还使他获得与其分割到的所有权相对应的处置权，即当他不需要耕种土地时，可以将使用权有偿转让，并从中获得地租收益。
实践中，较长的承包期使承包权的所有权性质得到强化和凸现的事实，在山地承包权的运行中表现得尤为突出，原因是通常山地承包期比耕地要长得多。以湖南怀化地区山地使用权流转实践为例，这一地区在实行家庭承包制改革后，荒山基本以照“均田模式”的方式分配到户。在这一基础上，为适应山地经营特点的需要，农民自发地进行农地制度创新，具体的形式有租凭、入股、买卖、兑换和抵押等。我们不难分析，上述农民由山地均分承包权转化而来的收益就是一种所有权收益。显然，租赁形式中农户获得的租金是一种所有权收益；股权是规范的终极所有权，股权收益是典型的所有权收益；严格意义上的买卖是一种所有权的转移；还有兑换、抵押都包含着当事人有财产处置权的含义，而财产的处置权通常是依附于财产的终极所有权的。因此，我们不难从怀化地区山地使用权各种转让形式中看出寓于使用权转让过程中所有权关系的悄悄变革，农民拥有的均分承包权，实际上已有相当程度的所有权性质。
尽管目前农民所拥有的承包权与产权经济学中所描述的终极所有权还有相当的距离，但我们完全有依据认为，随着农村生产力的发展，当土地不再是人们生存唯一依赖、生活唯一来源之时，这种均分的承包权的所有权性质就会得到不断强化与完善，并会最终演化为终极所有权。由此可结论为：承包权——准所有权！
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