摘要：目前，由国家法律法规、部门规章、地方性法规规章、规范性文件、技术标准、规划等构成了我国当前的节水政策框架和制度体系，节水的地位和作用、方针、原则、要求、办法和措施也愈加明确和具体，这种集合型的节水政策对推动我国节水工作起到了重要作用。2011年中央1号文件的发布、2012年最严格水资源管理制度的实施，特别是2014年习近平总书记提出的新时期水利工作方针，更是将节水置于更高层次、更优先位置，如何从观念、意识、措施等方面落实节水优先方针，对当下水资源管理提出了高要求、新挑战。为了解地方落实节水优先方针政策情况，基于对全国各地出台的节水政策情况的全面梳理和实地调研，本文从政策制订和措施实施等方面分析了地方落实节水优先方针政策现状，为深入落实节水优先方针提供政策参考。
关键词：节水优先；我国地方；节水政策；现状与分析
1全国各地区节水政策总体情况
1.1出台时间及数量
从全国各地出台的节水专项政策法规时间轴看（见图1），目前仍有效、最早的政策文件为1987年广西的《城市计划用水节约用水试行办法》。地方节水专项政策法规出台数量有3个重要峰值点，即2007年、2012年和2015年，均为随着国家节水新政的出台而出台。特别是新水法颁布实施后，地方出台的节水专项政策法规数量连年增长，2002年之前（含2002年）出台40件（含修订），占总出台文件数的20.9%；2002年以来，14年间共出台（含修订）151件，占总出台文件数的79.1%，特别是2012—2015年间，每年出台10件以上，密集程度创历史新高。
1.3配套制度体系
节水政策的落实，需要有相应衔接配套、规范执行的制度体系支撑和保障。从地方节水政策配套制度体系情况看，较完善的地区如北京市，配套制度体系涵盖了节水的方方面面。但从全国总体状况来看，大部分地区节水政策配套体系尚不健全，只有政策而缺少配套体系是导致节水不力的重要原因之一。此外，通过分析各地出台节水政策的情况发现，地区节水专项政策法规建设不仅与当地是否缺水有一定关系，与经济水平、政府管理理念和社会治理方式有更大的关系。不少地区对工程节水依赖较大，而一些丰水地区已走向重节水管理和前端节水管理的模式，从产业布局、减污、河湖保护方面加强节水管理，如北京市、江苏省、浙江省等。节水管理能力强的地区通常节水政策配套办法也较完善，涉及节水管理的方方面面，如北京市和深圳市等。
2地方节水政策的主要特点
2.1重视制度建设，是落实节水优先方针的首要条件
近年，全国多个省（自治区、直辖市）、地县都以立法立规的方式出台了专项节水政策，表明各地对节水工作重视程度和依法依规推进节水管理步入一个历史新阶段和新高度，成为新常态。
2.2政策内容丰富，是落实节水优先方针政策的重要基础
节水政策法规基本上覆盖整个社会单元、城市和农村、各行各业，节水政策内容和政策工具十分丰富和具体，能够更好地被各方采用和使用，大大提高了节水政策的可执行性，政策综合性特点愈加显著。
2.3政策措施多样，是落实节水优先方针政策的重要手段
从现阶段的政策实施措施看，规划、财政、管制、标杆、价格、激励、宣传教育等是推进地方节水的主要政策手段。总体上，地方越来越重视以经济手段促进节水，在水价定价模式、计收方式（阶梯水价）、结构调整上定位明确、政策鲜明，用水收费、超定额用水累进加价的节水机制已经形成；一些地区还出台了使用再生水激励政策和节水奖励政策等，如《深圳市节约用水奖励办法》《丽江市节约用水奖励办法》等，节水政策手段从早期重工程手段转向重管理，呈现出多样化特点。
3主要政策建议
3.1切实增强节水优先的意识
落实节水优先的关键环节是观念和意识，只有观念到位了，意识先进了，才能引导社会各层面改变生产、生活中不合理的用水方式，转变用水观念，真正将节水优先落实到实处。对节水优先的认识，不仅指各类用水户，还包括决策者和管理者，特别是因决策和配置而导致的水浪费等问题，在一定程度上会更加严重。因此，还应切实强化节水优先的社会各主体责任，切实将节水优先的观念和意识统一到每个人的思想认识中。
3.2建立明确的投入保障机制和激励机制
建立节约用水专项资金，将节约用水工作所需经费列入财政预算，统筹用于节约用水宣传培训、节约用水技术和政策研究、推广应用新型节水器具。完善政府、企业、社会多元化投融资渠道，引导、鼓励社会资金投入节水产业，并对节水项目贷款安排财政贴息。建立节约用水奖励制度、精准补贴和节水奖励机制，对节水表现好的家庭给予适当的物质和精神奖励，如评选“节水之星”，树立节水榜样。
3.3因地制宜，健全区域性节水机制
落实节水优先方针政策，必须要坚持人水和谐，以水定需、量水而行、因水制宜，尊重自然规律和经济社会发展规律，按照各类用水特点和区域水资源承载力，实行分类和分区域指导，注重节水优先政策实施的可行性和有效性。缺水地区节水应更先行、更严格，针对当前制度不完善、实施机制不健全的现状，缺水地区节水行动应更大力向前推进。
3.4开展全成本水价试点
理想情况下，水价应反映全部社会成本，包括同水资源保护、开采、水污染防治和其他与水环境相关的成本。目前，全国各地水价依然偏低。然而，一方面，实行全成本定价，水价上涨会带来较大的社会影响；另一方面，较低的水价难以达到节约用水的目的，如水价偏低是影响合同节水难以全面推广的重要原因。从节水优先的角度，考虑全面推广全成本水价的难点，可选择一些地区、工程或行业进行全成本水价核算的试点工作，制定合成水价试点政策方案。
3.5完善体制，强化组织管理
完善节水管理体制是贯彻落实节水优先方针政策的重要保证。长期以来，节水管理体制存在着职能重叠交叉、部门分散管理、政策实施不一、管理缺位等问题，因此，应落实节水优先方针政策，逐步理顺节水管理体制。一是充分发挥政府在节水型社会建设中的宏观调控作用，强化各部门之间的分工协作，广泛发动社会各界、各部门力量。二是加强节约用水管理队伍建设，特别是农村地区节水管理队伍建设，像抓城市节水一样，抓农村地区节水，配备足够的专业技术人员和必要的装备，保障工作经费，建立健全各项管理制度，落实工作责任制。
3.6大力推进节水政策配套制度体系建设
节水用水涉及水资源开发利用的全过程和各个方面，从取水、供水、用水、退排水等用水过程，到地下水、地表水、再生水、雨水、海水等可选水源，以及引水、调水、抽水等取水和工业、农业、生活用水等各个方面和过程，无不涉及节约用水。落实节水优先方针政策，必须要建立健全关键环节和内容的配套制度体系建设，细化管理内容，确保各项节水措施规范执行。可以说，节水政策配套制度体系的建设，是落实节水优先政策执行效力的重要保障。
参考文献：
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[3]张宝全.节水优先综合施策大力发展高效节水灌溉[J].河北水利，2017（10）：9.
论文作者:王晓明,王民,刘小鹏
论文发表刊物:《防护工程》2019年第7期
论文发表时间:2019/6/28
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