从城乡合治走向城乡分治，本文主要内容关键词为：城乡论文,走向论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当代中国的人口比古代中国人口大大增加了，1997年全国总人口达13.4亿；当代中国的经济显然也比古代中国大大发展了。人口增长和经济发展两个因素加在一起，就导致了当代中国人口达几十万甚至上百万、数百万大城市的大量产生。到1997年底止， 中国城市数目已经达到671个，其中直辖市4个，地级市225个，县级市442个，市镇人口36989万人。由于城市政府面临的是城市管理，与农村政府所面临的公共事务有很大的不同，所以世界性的惯例是城乡分治，城市自己组织政府，实行自我管理。建国后很长一段时期里，中国也一直实行城乡分治的体制，在户口管理上实行居民和农民分类管理，在政府体制上则实行一般区域性地方政府和市镇政府两套体制，在行政区划管理体制上城市型行政区和地域型行政区并存。
进入80年代后，由于县改市、县改区、县级市升格为地级市、地市合并、地改市、市管县的实施，形成了今天城乡合治的行政区划管理体制格局。它的理论基础是以城市为中心来建立自然经济发展区，发挥中心城市的龙头作用，以城市带动乡村经济发展，为最终消灭城乡差别做好准备。
但是，城乡合治的行政区划管理体制是否可行呢？现在许多人均认为这是一个创举，是一个大胆的改革，是可行的。笔者则不敢苟同，认为这一观点在理论上需要认真检讨，在实践上需要认真检讨。故本文在分析城乡合治的行政区划管理体制的弊端的基础上，就建立城乡分治的行政区划管理体制的必要性及改革思路进行理论上的探讨。
一、城乡合治的行政区划管理体制存在的弊端
1.对真正认识城市并推动城市化不利。首先，我国现有的市管县和县改市的建制市，已经与城市的概念不尽相符，与国际上通称的“城市”也有很大的不同。其表现之一是在我国的许多城市已不再是一个“点”，而是一个巨大的包括广大农村在内的地域空间，即“面”。表现之二是第二、三产业比重低，农业仍占重要地位。表现之三是非农业人口比率低，仍有大量居民从事农业。这样的一种“城市”，实际上是一个以城市为中心的广大地域空间。很明显，它超越了“城市”的范畴，实际上是“城市”的模糊，也是对地域型行政区与城市型行政区本质区别的混淆。
其次，我国的市管县和县改市模式，也在一定程度上使我国出现了表面城市化现象。表现之一是我国的城市化数据超过实际进程。以湖南省为例：1997年底，湖南省12个地级市市辖区（不含市辖县）农业人口的比重高达48%，其中常德市鼎城区、张家界市永定区、益阳市赫山区的农业人口比重分别达到88%、80%、75%，不是一个真正的“城市区”，而是一个典型的“乡村区”，城市化的水分很大，失去了纵向和横向比较的基准；表现之二是我国的设市城市虽有很大的增长，而城市化的实际水平提高则较慢。1997年为671个，比1980年增长近两倍， 城市化水平由19.4%提高到29.4%，只提高了10%。
2.打破了旧的条块分割，但是又形成了新的条块分割。无论是实施“市管县”，还是实施“县改市”，最初的宗旨都是为了解决块块分割、条条分割、城乡分割的问题。但是，多年来的实践证明，没有真正达到上述目的，以“市管县”体制来看，虽然克服了地市矛盾，但又形成了新的条块分割，出现了更为激烈、尖锐的市县、市（市辖）区、区县、区区之间的矛盾，市县形合神离，部分地方市县关系相当紧张。根据我国宪法规定，县和市是两个平行的行政区域单位，市管县标志着两者的关系，只是县接受市对各项工作的指导，而不是意味着县就如同市辖区那样，成为市的组成部分。由于市、县分别代表着各自区域的利益的主体，承担着不同经济责任，县有独立性和自主权。但是在市管县以后，有的市把县当作附属行政单位，要求县的经济发展从属于市区经济发展的需要，引起了两个利益主体的冲突。因而出现了“市吃县”、“市卡县”、“市刮县”、“市挤县”、“市压县”等现象。
3.对于提高行政管理效率不利。实行市管县体制后，地区一级政权由过去的虚设变成实置，凡是县政策及其职能部门需要向省请示解决的问题，无论是政策性的，还是业务性的问题，本来可以直接沟通的，一般都要通过市一级的中间层次，与地管县时相比，有过之无不及，降低了办事效率。县改市方面则有另外的问题，以湖南省为例，县改市之后，一般县政府驻地镇被撤销，改设若干个办事处，多年的实践证明，这样做既不能达到“精简高效”的目的，还严重影响到城镇经济发展和城市统一规划、建设和管理。各县级市为了加强对城区的领导，都先后成立了城工委之类的机构，由于这类机构毕竟不是一级政府，许多事情仍不好办，给社会治安、城市建设、环境保护、计划生育、市场管理等带来困难。
4.使市领导精力分散，不利于城市和农村发展。城市和乡村各有其自身的特点，管理方式大不一样，市管县、县改市实行城乡合一后，不仅要管理城市，而且要管理农村，结果导致顾此失彼，两头不落实，城市中“政府抓生产，企业办社会”这种产品经济模式下形成的局面未能根本改变，环境建设、社会服务、基础设施建设没有认真抓起来；在农村，则出现农业生态环境脆弱，发展后劲不足，土壤退化，水利失修，耕地急剧减少等一系列问题。80年代末以来，农村经济增长缓慢，这与全国普遍实行城乡合治，实行市管县、县改市的改革，不无关系。
二、建立城乡分治的行政区划管理体制的必要性
1.建立城乡分治的行政区划管理体制是保证市场经济的正常运行的客观需要。在传统计划经济体制下，我国走的是一条用行政区完全取代经济区的区域经济发展道路，其结果是，在长期的发展过程中，形成了一种行政区与经济区的特殊耦合，即行政经济区。也就是说各级不同的行政区往往就是一个大小不同的经济区，如省域、市域、县域经济区，这些行政经济区具有高度集权化、组织化和行政化特征的运行机制。这种运行机制严重制约着社会主义市场经济体制的建立，其具体表现有：一是严重制约了资源的优化配置。行政经济区下的地方政府一方面由于与上级政府有着密切的上下级关系，在这一条件下要必须执行上级政府的有关政策和规定。另一方面，地方政府又从本身的利益出发，尽可能地使自己活动的余地扩大，努力创造条件实现自己的目标。这突出地表现在竞相发展税高利大的产业，因而造成了重复建设、重复布局的发展态势，严重制约了资源的优化配置。二是制约了生产要素的跨行政区流动。生产要素的合理流动是区域经济具有活力的保证，而上述行政经济区内存在的自成体系布局行为和产生同构偏好，就使各级地方政府在各自利益动机驱使下，往往不惜采取种种手段筑起封锁的“经济篱墙”，尤其是对短缺要素的封锁甚至地区垄断。三是制约了全国共同市场的发育。在市场经济条件下，组建全国共同市场，也就是各种商品在全国范围内自由流通，公平交易，是市场经济的基本要求之一。但是，在行政经济区的作用下，地方政府出于局部利益追求，往往采取地方保护主义政策，保护本地产品的生产与销售，限制外来商品的流通。要消除行政经济区对建立社会主义市场经济体制的制约作用，只有在通过转换政府经济职能，深化财政、金融、投资、计划等体制的同时，建立城乡分治的行政区划管理体制，淡化行政区的经济功能，弱化行政区对区域经济运行的刚性作用。
2.建立城乡分治的行政区划管理体制是促进我国城市化健康发展和稳定农业、农村的基础地位的客观需要。我国现行的城乡合一的行政区划管理体制，实际上是由传统计划经济向现代市场经济过渡时期的产物。在市场经济体制下，城乡关系的沟通主要通过市场的联结，一个城市辐射范围的大小，主要取决于其自身的经济实力，与行政区划并无多大关系。而城市和乡村的生活是完全不同的领域，城市事务和乡村事务有着本质的不同，城市生活具有很大的公共性，没有公共设施，城市居民一天也活不下去，城市事务地理分布集中，公务密集，经济基础雄厚，管理手段先进，管理人才济济，需要并且也有可能由市政府直接集中管理，而区政府和街道办事处只是市政府区域性的辅助机构；农村生活具有很大程度的私人性，乡民们自己生产，自己消费，用水、卫生设施、生活环境等方面的公共性远不如城市生活，农村事务地理分布分散，公务不集中，管理技术手段落后，经济基础也相对落后，管理人才相对缺乏，由区域性政府分级管理也是顺理成章的。所以，只有实行城乡分治的行政区划管理体制，才能更有利于促进我国城市化健康发展和稳定农业、农村的基础地位。
3.建立城乡分治的行政区划管理体制是打破严格的城市等级制度，实现城市之间公平竞争的客观需要。目前我国的“市”有直辖市、地级市、县级市，还有副省级市、副地级市、城市等级过多过严，既不利于城市间的公平竞争，也不利于上情下达和下情上达。特别是由于市管县，县改市的大量实施，出现了市管市这一既不符合宪法又不合理的体制。因为作为市，它应该有自己的一整套组织系统（即自组织系统），具有能够独立地根据自己的特点确定发展规划的权力。而实行市管市的体制后，被管市的一切规划都得服从有关主管市的规划，主管市作为一个市，它也有自己的组织系统，被管市只是它的一个子系统，各子系统都要服从大系统。这样，被管市实际上就只是主管市的一个市辖区，作为建制市，它也就有名无实了。在发达国家如美国、加拿大、日本等，不管是几百万人口的大城市，还是只有几千人口的小城市；不管是近在咫尺，还是相距几十公里、几百公里，彼此之间都是平等的。这些市既彼此相互依存，又相互竞争，它没有领导与被领导的关系。因此，减少城市行政等级层次，建立城乡分治的行政区划管理体制，既有利于城市之间公平竞争，又能促进我国城市化的健康发展。
三、建立城乡分治行政区划管理体系的基本思路
从纯粹地域型行政区向地域型行政区与城市型行政区的合理并存是农业社会向工业社会过渡的正常的普遍现象。随着经济的发展和现代化程度的加深，城市型行政区越来越多，但是在将来很长的时期内，地域型行政区不会完全失去作用，因为农业区域依然会长久存在，因此我们不必过急地改变两种行政区类型的混合体制，而是应该注意如何求得合理的长期并存。
我国现在实行的市管县、县改市，简单地、机械地将地域型政区改为城市型政区，实际上是发展城市型政区问题上的冒进，既不符合行政区划发展的规律，也不符合市场经济的运行规律，已给我国社会主义市场经济体制的建立和完善带来了一些负面影响，应加以改革。根据我国的具体国情，并参照国外成功的经验，提出如下改革思路：
1.实行地域型行政区管辖城市型行政区。这里所谓管辖，是指地域型行政区的行政机构，根据国家公共行政管理法律，分级对不同规模的城市型行政区进行相关的管理。分级管辖的格式是：中央政府管辖各省、自治区和超级城市（直辖市）；省、自治区管辖县（自治县）、特大城市、大城市、省会城市；县（自治县）管辖中、小城市和乡、镇。地域型行政区与所管辖城市型行政区的关系与上级行政区管辖下级行政区的关系，两者不完全相同。上级行政区管辖下级行政区的关系是直接的领导与被领导的关系，而地域型行政区管辖城市型行政区则仅是地域型行政区依法对辖区内城市的执法监督。
2.尽快制定《市组织法》。缺乏有效的法律依据及保证，是我国行政区划调整过程中，存在随意性、盲目性的根本原因。因此，为了保证地域型政区管辖城市型行政区的体制得以顺利实施，有必要尽快制定《市组织法》。该法应对以下问题进行法律界定：设市的标准及审批权限；城市的分类及每类城市的法律地位和行政授权；城市与上级行政区之间的关系；城市的基层组织设置。
3.作为过渡形式实行专区代管制。由于缩小省区不可能在短时间内完成，因此，那些县市比较多的省区相当长的时间内依然有必要在省区与县之间设置一级机构来管理县。我认为，作为一种过渡模式，省区以下设专区代管县，来取代市管县体制。新设的专区与“地级市”不同，也不是简单地回到“地区”那种体制中去。与上述两者的区别在于：首先，它的机构真正是省区政府的派出机构，而不是像地级市、州一样是一级地方政府。其次，它只代表省区政府领导监督县政府的工作，不像地区一样既管县，也管市，因此，它所管辖幅度要大于现在地区、地级市所管辖幅度，如湖南省现有的县，可只设5个专区来代管。另外， 它的机构一般不驻在大城市，其名称也不以驻地命名，如湖南省5 个专区可分别命名为湘东专区、湘南专区、湘北专区、湘西专区、湘中专区。
4.实行县管辖中小城市。对于中小城市的设置模式问题一直是行政区划、城市规划领域内学术界和管理界争论的焦点，有的主张坚定走县改市的道路，也有的坚决反对县改市，如何解决好这对矛盾呢？我认为，实行县管辖中小城市是解决上述矛盾比较理想的办法。其理由之一是实行县管辖中小城市有利于解决“切块设市”带来的问题。近20年来为什么要实行县改市呢？其主要目的是为了解决因“切块设市”而带来的新设市与原县之间的矛盾，以及新设市腹地过小等问题。如果实行县管辖中小城市这些问题就可以迎刃而解。如我国台湾仍实行所谓“中央”管辖台北、高雄两大市，县管辖其他城市，其管理效果比较好，故是一个成功的例子。理由之二是实行县管辖中小城市有利于实施我国发展中小城市的方针。我国发展城市的方针是积极发展中小城市。实行县管辖中小城市政策后，县会普遍走发展中小城市的道路，因为一县之内如果盲目发展大城市，等于自动放弃对这座大城市的行政管辖权；积极发展中小城市则对自己有利。此外，县不会在条件不具备时，硬把相隔甚远的几个小城镇捏到一起，冒充大城市。如果有的县小而高度发达，区域功能开发水平上（不仅仅在经济上）确实变得以城市为主体了，而且核心城市标志鲜明，作为特例，全县可以改市，当然，这与现在实行的县改市的性质全然不同。此外，这类小县也可以与附近一两小县合并为一个大县，并在此基础上，重新理顺县与中小城市的关系。理由之三是有利于保持农村经济的持续稳定发展。13亿人口，9亿在农村， 是我国的基本国情。农业、农村和农民问题是关系改革开放和现代化建设全局的重大问题。没有农村的稳定就没有全国的稳定，没有农民的小康就没有全国人民的小康，没有农业的现代化就没有整个国民经济的现代化。稳住农村这个大头，就有了把握全局的主动权。过去实行的县改市，事实证明已经给我国农业和农村经济的持续发展带来了一些负面影响。我认为，实行县管辖中小城市则可以克服因县改市而产生的县级政府重城轻农（村）、重工轻农（业）的工作偏向，同时县域内中小城市的发展也能带动全县农村的社会、经济发展。
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