小城镇基础设施性质与多元化筹资思路，本文主要内容关键词为：小城镇论文,基础设施论文,思路论文,性质论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：TU984.2文献标识码：A
文章编号：1000-5285(2002)01-0019-04
党的十五届五中全会提出“发展小城镇是推进我国城镇化的重要途径。”[1]九届全国人大四次会议已将实施城镇化、发展小城镇列入我国“十五”计划，并明确为五大战略任务之一。而小城镇的基础设施建设则是小城镇生存与发展的基础，是调整经济结构、扩大内需、促进经济增长、创造劳动就业机会，增加农民收入的重要途径。当前我国小城镇基础设施建设严重滞后，不仅影响了小城镇的吸引、传导、辐射、调节功能的发挥，影响了小城镇的经济和社会的发展，还影响了国家“十五”计划战略任务的完成。因此，以小城镇基础设施建设作为专门研究对象，对其性质与筹资思路进行探讨，具有十分重要的理论和现实意义。
目前，我国小城镇基础设施建设滞后的主要原因，是建设资金投入不足。由于政府是小城镇基础设施建设的唯一投资主体，而政府财政十分有限，承担不了也承担不好小城镇基础设施建设所需的全部资金；同时，其他投资渠道尚未完全建立，小城镇政府筹资能力十分有限。如果说这仅仅是造成小城镇基础设施建设投资不足的客观原因的话，那么人们在小城镇基础设施建设问题上的认识偏差就是其主观原因。这一认识上的偏差，主要表现为：在建设上的非生产性观念，在投资上的供给制和国家单一投资渠道的观念，在经济政策上的无偿使用和低价政策的观念，在社会上的福利设施观念等等。所有这些观念，归根到底是对小城镇基础设施的产品和社会服务是否具有商品经济的性质，是不是商品，能不能按照市场经济规律来建设、经营和管理，而政府的作用在哪里，政府应该做什么，这样一些根本性问题的认识。因此，解决小城镇基础设施建设资金不足的问题，首先必须弄清小城镇基础设施的性质问题。
一、小城镇基础设施是一种特殊的商品，同时又具有公共产品的特性
马克思在分析商品时指出：商品是使用价值和价值的统一体。商品的使用价值是对社会、对别人的使用价值，商品的价值是指一定的人类劳动的耗费。恩格斯曾指出：“……要成为商品，产品必须通过交换。”[2]即具有价值的劳动产品，必须通过交换才能实现其价值。
根据马克思的劳动价值理论，分析小城镇基础设施是否具有商品性质，一要看它形成的产品是否是劳动的产品，有没有价值和使用价值；二要看它是否具有商品生产的劳动二重性；三要看它的价值实现形式是否通过两种使用价值相互交换得以表现出来，反映商品生产者之间的社会关系。小城镇基础设施提供的产品和社会劳务服务，是为满足镇区生产和人民生活消费需要而生产的劳动产品，包含具体劳动和抽象劳动，具有使用价值和交换价值。小城镇的供电、供水、排水、道路、交通、煤气、电讯等基础设施，都是作为生产要素直接或间接地参与物质产品的生产过程。它们与生产企业的厂房、设备等固定资产一样，将其所创造的价值部分转移到企业产品中，使企业的盈利增加。对于有的基础设施作为生产要素，直接参与物质生产并转移价值，人们没有疑义；而对于不直接参与物质生产但为物质生产提供必备条件，这样的基础设施是否也转移价值？人们的看法不一。马克思在分析劳动过程和价值增殖过程时，曾明确指出：“广义地说，除了那些把劳动的作用传达到劳动对象，因而以这种或那种方式充当活动的传导体的物品外，劳动过程的进行所需要的一切物质条件都算作劳动过程的资料。它们不直接加入劳动过程，但是没有它们，劳动过程就不能进行，或者只能不完全地进行。”[3]有些基础设施，就属“不直接加入劳动过程，但是没有它们，劳动过程就不能进行，或者只能不完全地进行”的劳动资料。这就是从纯粹的生产要素形态上看待基础设施。不过，也正如马克思分析劳动过程时所指出的，基础设施是已经经过人类劳动改造过的。各类基础设施，它们的相当大一部分，事实上是由于社会分工的发展，许多生产环节不断地从各个生产领域逐步分离出来，而形成的特殊部门，诸如给水、排污、交通、能源供应等设施。基础设施本身是生产社会化的产物，反过来又成为生产社会化的物质条件。
小城镇基础设施的商品属性，还表现为它是通过交换来实现其价值的；正是由于交换方式的不同，又体现了它与一般商品的不同特性。小城镇基础设施是一种特殊的商品。它是以提供产品和劳务表现出它的商品性质的，它与一般工业产品在生产、分配、消费过程中，有其共同点，但在交换环节又有着很大的区别。一般商品有流通和交换的环节，必须通过市场来实现其价值。小城镇基础设施则没有流通环节，不需要拿到市场上去交换来实现其价值，它的生产、分配、交换和消费是一次性完成的。从价值实现的形式看，小城镇基础设施的经营单位是通过不同的方式进行的。如镇区的自来水、燃气、热力、电力等公用企业，它们的产品价值的实现，是通过管线输送其产品到千家万户，采取赊购方式进行。他们装表计量，按月收费使自身的价值得到补偿。这类企业生产的商品，其价值可以通过确定合理的销售价格，完全由销售得到补偿，并实现简单再生产和部分扩大再生产的循环。邮电通讯通过提供信息服务于社会。它们是通过售票方式和收费方式实现其价值补偿的。镇区的道路、桥梁、排水和污水处理设施的经营单位，它们是社会再生产过程的组成部分。这些设施通过社会用户共同长期使用，不断地磨损和消耗，将其自身的价值逐步地转移到用户的产品中去。设施经营单位向使用者收取有偿使用费来实现其价值。那些不能按使用量计算收费的设施，则是通过财政补偿解决。经营单位的劳动价值量采取市场和财政混合补偿得到实现。
小城镇基础设施具有商品的性质，是一种特殊的商品，同时又具有公共产品的特性。所谓公共产品主要是指消费活动不具有排他性的产品。判断一个产品是不是具有公共产品的性质，可以从公共产品与个体消费品的比较分析中来体现。一是公共产品不具有排他性，能同时被多个人共同消费；个体消费品则具有排他性和单一性。二是公共产品的提供和征税意味着政府参与社会成员之间的收入再分配，这是公共产品与个体消费品的重要区别之一。三是公共产品按照政府规定的价格向公民收费，个体消费品则按照市场价格由个人或企业向享用者收费。四是公共产品的收税存在着几种情况，有的是不享用者要收税，指纳税的普遍性；有的是享用者不收税，如免税户；有的是享用者少收税，如减税户；而个体消费品则一律实行谁享用谁交费的原则。由此可见，无论是从消费活动是否具有排他性或是从消费的补偿方式来看，小城镇基础设施都具有公共产品的特性。
以上分析可知，小城镇基础设施具有商品的性质，是一种特殊的商品，同时又具有公共产品的特性。这就回答了我们前面所提出的小城镇基础设施的性质问题。而回答这一问题的根本目的，是为了解决小城镇基础设施建设资金不足，为小城镇基础设施建设寻找资金渠道。
二、建立和完善多元化的小城镇基础设施建设投入机制
小城镇基础设施具有商品经济的性质，是一种特殊的商品，同时又具有公共产品的特性。这就决定了在小城镇基础设施的建设和投资活动中，一方面要重视发挥市场机制的作用，遵循价值规律，积极引导多元投资主体参与基础设施建设；另一方面又要重视发挥政府的宏观调控和主导作用，加大对基础设施建设的投入。只有按照社会主义市场经济的要求和小城镇基础设施的特性，充分发挥市场机制与宏观调控的双重作用，调动国家、集体和个人的积极性，建立多元化的投资主体和投入机制，进一步拓宽筹资渠道，才能从根本上解决小城镇基础设施建设资金问题。
（一）积极鼓励民间投资小城镇基础设施领域。
民间投资包括民营企业和个人投资。民间投资小城镇基础设施领域，具有增长潜力大、投资效率高的特点。虽然目前我国民间投资所占比重尚小，但从长远来看，它将成为小城镇基础设施建设资金的重要来源。因此，必须采取措施，积极鼓励和引导民间投资。
1、改革现有的规章制度，扫除对国内民间投资所设置的障碍。对待民间投资应持鼓励和支持的态度。不论它是国外投资还是国内投资，是国有投资还是民间投资都要一视同仁，在政策、审批程序等方面给予同样的待遇，扫除专为国内民间投资所设置的障碍，为民间资本进入小城镇基础设施领域营造一个良好的竞争环境。
2、根据具体的情况，采取灵活的方式来吸引民间投资。对公路、电力等经济效益较好的、有竞争力的项目，引入市场机制，按照“谁投资、谁所有、谁收益”的原则，实行产业化经营；对自来水、煤气、污水处理、公园等具有一定公益性质、价格一时不能完全放开的项目，采取政府资金配合其他投资并给予优惠政策的办法，吸引各种投资主体；对镇区道路、消防、环境卫生、环境防治与保护、绿化等经营性弱、公益性强的项目，仍然以政府投资为主，同时实行灵活多样的经营方式。
3、对于已经建成的小城镇基础设施项目，可以转让给包括民间投资者在内的其他投资主体，以盘活资产存量，筹集新的建设资金。如向民间投资者有偿转让镇区基础设施的经营权；或者通过招标拍卖镇区道路、桥梁、公园等设施的广告权、冠名权；或者通过兼并、收购、控股、参股、租赁等资产运作方式多方筹集建设资金。
（二）建立小城镇基础设施投资基金。
小城镇基础设施投资基金，指一种专门用于支持小城镇基础设施建设的产业投资基金。它通过向特定或非特定多数投资者发行投资基金份额方式设立基金公司，委托基金专家将资金分散投资于多个小城镇基础设施建设项目，待所投资项目建成后通过转让股权实现资本增值，投资收益由投资者共享，投资风险由投资者共担。发展小城镇基础设施投资基金，不仅有助于缓解当前小城镇基础设施建设资金紧张的局面，而且由于投资基金的资金是以资本形式注入的，故可以大大降低项目公司的负债率，提高其通过向银行贷款和向社会发行债券等方式来进一步筹集建设资金的能力。它还可以为小城镇基础设施建设引入新型的投资主体，提高其投资运作效率。
改革开放以来，随着社会经济的发展和财富的积累，我国已经形成巨额的金融资产，但由于社会公众普遍存在的谨慎心理和投资渠道不够通畅，居民的金融资产仍然主要以储蓄形式存在。到2000年2月底，我国居民储蓄总量已达62270.25亿元。发展小城镇基础设施投资基金，则正好可以为广大一般民间投资者开辟一条风险适中、收益相对稳定的投资渠道，促进城乡居民储蓄转为有效投资。以小城镇基础设施投资基金的方式来吸引民间资本，既是一件对投资者有益的事，而且在某种程度上是运用政府公共支出之外的社会资金来完成，本应由政府公共支出所承担的财政职能。因此，在坚持市场化运作的基础上，政府对小城镇基础设施投资基金应给予适当的支持，如采取税收政策或财政贴息的方式，间接引导和有效支持其发展。
（三）大胆尝试国际通用的BOT、TOT项目融资模式，以提高小城镇基础设施利用外资或民间资金的能力。
所谓BOT，是“建设——运营——移交”的英文缩写。它是指政府将某些基础设施项目特许给私营公司去融资、建造并运营管理，运营期间私营公司拥有该项目的所有权和经营管理权，所得收益作为项目偿还债务及投资回报，约定期满后将项目的所有权移交东道国政府的一种经营模式。小城镇的供水、供电、水源工程、住宅建设等基础设施项目，具有风险小、效益高、投资回收快的特点，适宜采用BOT的融资方式。
所谓TOT，则是政府把已经投产运营的项目在一定期限内的特许经营权移交给外资或民营企业经营，以项目在该期限内的产权或现金流量为标的，一次性地从外商或民营企业那里融得一笔资金，待特许经营期结束时，政府再将其项目的所有权收回的一种经营模式。这种模式，是以现有投产的基础设施项目为基础，使外商或民营企业与项目投资方向、建设规模及项目建设完全割裂开来，减少了建设期间的风险，降低了民间资本进入小城镇基础设施领域的堡垒。与BOT相比，TOT对民间投资者具有更大的吸引力。
（四）深化土地使用制度改革，集聚小城镇基础设施建设资金。
大力推进土地的有偿使用，充分运用市场机制配置小城镇建设用地，集聚小城镇建设资金。小城镇国有建设用地，除法律规定可以划拨方式提供外，都应以出让等有偿使用方式供地。对经营性用地要以公开、公平、公正的市场方式配置，凡可竞价的，一律以招标、拍卖方式供应。经济欠发达地区也要从本地实际出发，对经营性用地实行有偿使用，积极推广小宗地招标、拍卖出让土地的经验，避免土地批租收益的流失，保护有限的土地资源。
政府主管部门应严格执行《土地管理法》，认真履行规划、管理、保护和合理利用国土资源的重要职责，对小城镇要加强指导，要按照法定程序审批小城镇建设用地。对非农建设用地实行严格限制审批制度，加大土地征用成本，限制土地的过度开发和利用。对现有开发区进行压缩和整顿，取消土地长期得不到充分利用的开发区。将开发区内土地资源管理、规划管理权限上收。对现有的土地批租管理体制进行彻底的改造。实行多样化的土地供给方式，在坚持土地有偿使用和严格用途管制的前提下，改变目前合法土地供给方式比较单一的做法，允许集体土地使用权通过转让、出租、作价入股等方式直接进入小城镇土地市场。土地收益的一部分要留给镇政府，设立专项用于小城镇基础设施建设。
（五）采取各种政策和措施，引导社会投资方向。
鼓励社会投资小城镇基础设施领域，政府必须采取各种政策和措施，通过信息诱导、政策诱导、投资诱导等手段来吸引社会资金，加快小城镇基础设施建设。
1、政府通过新闻发布会、报刊杂志、广播电视和互联网等渠道向社会提供信息和投资指南，使社会投资者知道哪些小城镇基础设施项目可以投资，哪些项目不能投资，哪些项目投资成本低、效益好，哪些项目投资费用高、效益不好，为社会投资小城镇基础设施项目提供服务。
2、政府对社会投资小城镇基础设施项目的，在土地使用审批、转让及地价上给予优惠政策；对投资经营性基础设施项目的，在建成后的一定经营期限内实行低税或减税政策；对投资公益性基础设施项目的，实行广告补偿等方式。通过政策诱导，把社会投资者投资结构由加工业、房地产业、餐饮娱乐业等领域，调整到小城镇基础设施建设方面来。
3、政府投资行为是引导社会投资的指南，也是引导社会投资的方向和目标。在小城镇基础设施投资活动中，一方面政府要直接投资，另一方面要尽可能吸引社会投资。要根据基础设施项目的不同情况，采取政府投资为主、社会参与或社会投资为主、政府参与等不同方式，引导社会投资方向，使社会投资与政府投资目标一致，形成合力，增加小城镇基础设施的吸引力和筹资能力。
（六）建立合理的小城镇基础设施产品和服务价格体系。
根据小城镇基础设施的商品属性和公共产品的特性，发挥市场机制和宏观调控的双重作用，调整小城镇基础设施产品和服务的收费标准，建立科学合理的价格体系。按照小城镇基础设施资金的补偿方式和收费标准可以分为两类：第一类提供有形的新的产品或对生产领域、流通领域提供专项服务，能明确向受益者计算并收取费用的，必须引入市场机制，遵循价值规律，改革价格机制，实行商品化经营有偿使用。第二类社会公益性强，与人民生活关系密切，一般不宜向受益者收取过高费用，如公共交通、公园等，这些部门通常应以补偿有效经营基础设施上的成本消耗支出为标准，通过使用收费解决企业的维护管理费用和简单再生产资金。而对于那些属社会公共消费、面向整个城镇社会、无法向具体受益者收取费用的，如雨水排放、城区道路、街道清扫、公共绿化、防灾等，这些部门所需的资金一般由政府负担，通过财政专项安排统筹解决。应该指出，小城镇基础设施价格水平的最后审定，还应实行听证会制度或审价会制度，协调好政府、生产企业和消费者之间的关系，增加定价、调价、财政补贴的透明度，确保社会稳定、经济发展与小城镇基础设施建设双目标的实现。
（七）进一步增加财政对小城镇基础设施建设的投入。
在小城镇基础设施建设中，政府必须发挥宏观调控和主导作用，制定和出台各种政策措施，鼓励和引导国内与国外、国有与民间投资主体进入小城镇基础设施领域，同时要进一步加大政府对小城镇基础设施建设的投入力度。中央财政在安排基础设施建设时，应考虑到小城镇建设的需要，给予一定的支持。地方财政要向小城镇基础设施建设倾斜，省、市、县等各级财政部门要通过预算内安排一点、本级周转金回收转移一点、预算外资金调剂支持一点等途径，保证小城镇基础设施建设投入的稳定增长。要通过改革和健全小城镇财政体制，理顺财政分配关系，合理划分事权，适度扩大财权，建立有利于增强小城镇自身发展能力的镇级财政制度；要通过改革税制，为小城镇基础设施的建设和维护设立专门的账户。同时要进一步加强小城镇的财源建设，调整经济结构，实行农业产业化，发展第二、三产业和乡镇企业，培植主体财源，确保财政收入的稳定增长，以增强小城镇财政对基础设施投入的供给能力。
除了增加财政投入外，还应发挥金融机构的作用。各金融部门要根据小城镇发展的需要，及时调整资金投向，每年安排一定比例的小城镇建设中长期贷款，并通过抵押、财政贴息等形式，增加对小城镇基础设施建设的信贷支持力度。
总之，随着我国计划经济体制向市场经济体制的转变，小城镇基础设施的商品经济属性和公共产品特性将逐步为人们所认识。发挥市场机制和政府宏观调控的双重作用，进一步建立和完善多元化的筹集渠道来建设小城镇基础设施将成为一种必然的选择。
收稿日期：2001-06-13