发达国家贫困地区教育支持政策及对我国教育精准扶贫的启示①，本文主要内容关键词为：贫困地区论文,精准论文,发达国家论文,启示论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G511 文献标识码：A 文章编号：1003-7667(2016)06-0077-07 贫困地区是一个相对概念，它是指社会成员生活水平低下、发展机会匮乏以及发展能力不足的地区。[1]对贫困地区的扶持，除在基础设施、交通、补助等物质方面支持外，越来越多的政策制定者和研究者们将教育扶贫作为扶贫工作中最为重要的部分。教育扶贫是指针对贫困地区的贫困人口进行教育投入和教育资助服务，使贫困人口掌握脱贫致富的知识和技能，通过提高当地人口的科学文化素质以促进当地的经济和文化发展，并最终摆脱贫困的一种扶贫方式。[2]教育扶贫带来的影响是深远的、根本的，它关注的是贫困地区人口素质的提升，减少甚至是消除贫困对于个人能力发展的剥夺，培养人能够有实质性的自由去选择他认为有价值的生活能力。贫困地区的教育发展是一个全球性的问题，世界上发达国家在该问题上进行了大量的、长时间的探索，从不同方面为贫困地区的教育提供支持，主要包括财力和人力的投入，同时采取相应的监管机制以保障投入效益，从而推动贫困地区教育的发展。 一、教育经费的差异分配机制 贫困地区教育的发展依赖于教育资源，教育资源包括教育的人力、物力、财力等方面的总和，其中，教育经费投入在贫困地区的教育发展中起着至关重要的作用。詹宁斯(Jennings)通过对俄亥俄州公立学校教育经费和学业成就之间的关系研究发现，两者有显著正相关，即学校教育经费投入越多，学生的学业成就水平越高，其研究结果为处于低收入地区的学校提供额外的经费支持提供了证据。[3]约翰逊(Johnson)和伊戈尔(Ingle)指出，应制定有差别、可实行的政策为低收入地区学校提供经费支持来提高学生学业成绩。[4]因此，贫困地区学校教育质量的提高，需要建立合理的教育经费投入体制，以此统筹、分配教育资源，进而保障贫困地区教育的发展。发达国家对贫困地区的教育支持大多集中在义务教育阶段，逐步形成较为完善的教育经费投入体制。其中，主要包括以美国为代表的补偿性分配机制和以澳大利亚为代表的需求本位的分配机制。 (一)补偿性教育经费分配机制 美国教育的发展也面临过贫困地区教育发展严重落后的问题，且在二战之后尤为突出。该时期美国经济高速发展，贫富差距加大，由此带来的阶级矛盾和冲突也愈发明显。总统约翰逊认为，教育机会的平等对于孩子获得高质量的生活至关重要，于是提出了“向贫困宣战(War on Poverty)”，最主要的措施就是1965年《中小学教育法》的颁布和实施。自此，美国开始由联邦政府以教育经费调控的方式来推进教育发展。 在此背景下，《中小学教育法》的实施在为贫困地区中小学教育提供大规模资助方面取得了巨大成功。该法案建立在补偿性原则上，认为贫困学生相较于其他学生需要更多的教育资源，[5]并以此为原则针对贫困学生的义务教育进行了规定。它根据低收入家庭孩子的数量把教育经费分配至各州，使教育经费能够有效地资助公立以及私立学校的贫困学生。其中法案第一条“为低收入家庭儿童所在的地方教育机关提供财政援助”提出，联邦政府为低收入家庭儿童所在地方学区提供特殊资金，每个公立学校可以获得的特殊资金数=50％×州生均经费×家庭年收入在2，000美元以下的学龄儿童人数。此条款给予低收入家庭的学生所在学校提供每年10亿美元的经费支持，[6]通过有针对性地配置资源来满足贫困家庭孩子的教育需求。《中小学教育法》很大程度上影响了之后的相关立法，从1965年实施之后，每五年修订一次，其中影响最广泛的是2001年布什总统签署的《不让一个儿童落后法案》(No Child Left Behind Act，NCLB)。至2008年时，每年的补偿性教育经费投入已超过139亿美元，同时规定州教育部门仅可支配该经费中的1％用于管理，99％的经费都须分配到学区。经费投入的计算公式为：40％×州生均经费×生活在贫困线下5岁以上学生人数。凡是有贫困学生的学校都会得到资助，将近三分之二的公立学校获得该项经费。[7]2015年美国总统奥巴马签署的《每一个学生成功法》(Every Student Succeeds Act，ESSA)，延续了这种补偿性教育经费分配制度。纵观美国中小学教育法发现，对于贫困地区学生教育补偿的范围不断扩大，从学龄儿童扩大到5岁以上儿童，覆盖大部分学校，补偿经费投入逐步增多，同时将经费拨款到学区逐步发展为拨款到学校，最后到学生个人，资助对象更加精准，还规定贫困学生在转学时可将自己的资助经费一并转走。 (二)以需求为本位的经费分配机制 澳大利亚发达地区多为沿海城市，内陆地区经济发展缓慢，区域之间发展不平衡。澳大利亚政府非常重视对贫困地区的教育投入与支持，其教育经费分配模式为需求本位的资源分配模式，即以学生的需求为依据的一种经费计算方式。该分配模式旨在使所有学生，包括教育不利、身心残疾、偏远地区的学生，都能获得充足的教育经费，取得最佳的学习效果。现行的《澳大利亚教育法案》(Australian Education Act 2013)[8]对贫困地区的经费投入进行了详细规定，在第三部分明确规定了经费分配的计算公式，除了每所学校的基础性经费外，还根据学校学生的不同情况，如残疾、低收入、少数民族学生以及学校所处的区域和规模等不同情况，确定经费计算方案。学校低社会经济地位学生的拨款经费(每年)为：Q1拨款数(每年)+Q2拨款数(每年)。Q1、Q2指家庭收入的两个类别，分别为家庭收入低于平均收入50％以下和家庭收入低于平均收入37.5％以下。具体计算公式为：Q1拨款数(每年)=[3/20+(处于Q1的学生数/学校在校生总数×7/15)]×学生人均拨款经费×处于Q1的学生数；Q2拨款数(每年)=[3/40+(处于Q2的学生数/学校在校生总数×2/5)]×学生人均拨款经费×处于Q2的学生数。处于Q2的学生多追加一次拨款，是Q1基础上的再补贴，因此获得更多的拨款经费。 (三)专项支持计划 除此之外，设立专门的项目来支持贫困地区学校教育的发展也是常见做法之一，即有专项的拨款计划给予支持，如美国设立的“农村教育成就项目(Rural Education Achievement Program，REAP)”是专门针对农村教育实施的拨款法案。它要解决的是当前联邦统一拨款存在无法兼顾的问题，通过专项拨款为农村地区提供更强有力的资金支持，该项资金主要用于改善农村地区的教育教学环境，推动教师专业发展。澳大利亚设立了“处境不利乡村地区项目(The Disadvantaged Country Areas Program)”，随着经济的发展，政府对该项目的经费投入不断增加，从1982年的790万美元，增加到2000年的2，000万美元。2001年起，该计划成为联邦政府整体项目中的一个子项目，每年得到政府约2200万美元的拨款。[9]此外，澳大利亚各州都出台了一系列发展贫困地区教育的政策，如新南威尔士的优先学校项目(Priority Schools Programs，PSP)。该项目为贫困地区的学校提供资金、技术、资源等支持，资金由州政府给予基本保障，同时动员各种社会力量筹集资金支持贫困地区教育发展。该项目在提高贫困地区学生入学率、进入大学比例等方面均取得了良好成效。通过这些专项资金，为贫困地区教师提供优厚的年薪、带薪休假、减免交通费用等。各州教育部门还定期组织教师接受专业培训，培训结束后要进行严格的考试，合格者颁发证书，不合格者继续学习，不断促进贫困地区教师的专业发展。 从美国和澳大利亚两国对贫困地区教育经费的投入可以看出，它们具有如下共同特点：第一，对教育的支持性援助由一般性资助转向分类资助，为有特殊需要的地区提供不同的分配方案，形成有差异性的经费分配机制，经费投入对象逐步聚焦到学生，体现精准投入。第二，国家通过教育经费的调控，使得州教育行政部门对联邦教育经费投入的依赖性增强，层级分明的管理制度使得更多的教育部门参与到学校管理和决策中。第三，针对特殊需要，设立专项支持。除在联邦层面给予贫困地区学生相应的补偿性拨款外，还设立贫困地区教育发展的专项支持计划，并配有专项拨款，给予贫困地区更多的自主权，使学校能根据自身需求将经费用于学校建设和教师培训等方面。 二、加强贫困地区教师队伍建设 教师质量是影响贫困地区教育质量的关键。研究表明，低收入的地区更缺乏高质量的教师，[10]而这些教师对于低收入的学生又抱有较低的教育期望，[11]从而进一步影响了该地区的教育质量。各国根据自己的实际情况出台了多种政策和措施来吸引或分配教师到贫困地区的学校任教，通过补充和调配贫困地区师资来实现公平而有质量的教育。 (一)政策倾斜吸引教师 针对贫困地区教师短缺、教师质量不高、教师流动性大等问题，西蒙斯(Simmons)在其研究中指出，应从改善贫困地区环境及生活待遇、提高收入、提供住房、减免税收及减轻工作负担等方面来解决这些问题。[12]通过优惠政策鼓励教师到贫困地区学校任教是国际上常见的做法之一。上述的美国和澳大利亚等国家，在其贫困地区教育支持的专项计划中，均有相应的经费用于提高教师待遇，从而吸引教师到贫困地区任教。 有些国家设立“教育优先发展区”以促进贫困地区的教育发展。其中，法国政府早在1981年就设立了“教育优先发展区”，这些区域指的是处境不利的地区，主要包括文化贫乏、经济落后的地区以及大中城市低收入社会阶层，如失业者、非熟练工人、移民等贫民社区，通过各种措施优先发展该地区的学校。所有在教育优先区内小学和初中任教的教师都可享受“特殊工作补贴”，[13]从1994年起，对初次分配到“教育优先区”的教师，政府每年为每人提供12，594法郎特殊补贴，连续补贴三年；对于愿意流动到“教育优先区”任教的教师，政府每年为每人提供6，741法郎的特殊补贴。[14]该津贴计入教师工资，由国民教育部支付。通过提高教师工资待遇吸引教师到贫困地区任教，从而改善当地的教育质量。 (二)实行教师交流轮岗制度 全国教师统一调配政策是保障各地师资均衡、实现教育公平的重要举措。有些国家实行教师国家公务员制度，教师必须服从国家统一调配，定期进行交流轮岗，流动成为教师职业生涯的必须部分。如日本教师交流轮岗制度开始于二战初期，在20世纪60年代趋于完善。经过半个世纪的发展，该制度取得了良好成效，使得全国的教师资源分布相对均衡，儿童都能够就近入学。当学校缺乏教师时，县教育委员会可通过聘任、晋升、降级、调转等方式对教师进行重新调配。教师流动并非强调教师单方面的奉献，对于交流轮岗的教师，国家会提供不同类型的津贴，包括交通津贴、住房津贴、单身赴任津贴和偏僻地津贴等。根据家庭与任职学校距离、不同区域的住房水平、配偶是否随任以及偏僻地区的级别，都有非常详尽的津贴补助方案。[15]国家对教师统一调配的方式为确保各级各类学校具备充足的师资提供了有效的解决途径。 韩国的教师也属于公务员身份，所有国立大学的校长、系主任和教师以及所有中小学教师统称为教育公务员，须服从《国家教育公务员法》，该法案对教师的流动进行了规定。为保障不同区域师资水平相当，要求公立学校的中小学校长、校监(相当于我国的教导主任)和教师在不同区域进行轮岗，教师在同一所公立学校的工作年限为4～5年。同时实行城乡流动，在城市工作的时间为8年或10年，之后必须流动到农村学校工作3～4年。[16] (三)定向培养农村教师 美国农村地区的人口占总人口的21％，31.3％的公立学校、超过21％的学生生活在这些地方。这一范围涵盖的区域对美国主流社会来讲是偏僻的、陌生的，其主要特征是贫困。[17]为了快速、高效、大范围地解决这些贫困地区的教师问题，需要依据教师的工作环境，诸如贫困和地域的边缘化对农村教师进行专门的培养。[18]美国正是通过实施专门的农村教师培养计划来培养适应农村教学环境和教学任务的专门师资。通过这种有针对性的职前教师的培养，使教师能够更好地适应农村教师的工作任务与工作环境的复杂性，发挥出最大作用。 在美国农村教师的培养中，虽然在招生时并未对学生类型进行规定，但从生源上来看，更倾向于在农村本地招生，或者招收那些有农村工作经历的人，在入学面试时将申请者对农村教育的兴趣作为评价的重要因素。这与怀特(White)和瑞德(Reid)等人的观点一致，认为对于农村教师的职前培养必须将地域意识融入进去，[19]有在农村生活或工作经验的人能更好地把握农村教育的特点，充分利用农村所提供的资源进行教学。美国对于农村教师的定向培养，从农村学校的实际特点出发，实施专门的培养计划，从而确保培养出的教师能够适应农村教学环境、胜任农村教学任务，具有很强的创新性和可操作性。 以上几种措施为贫困地区的师资队伍建设提供了强有力的支持，需要指出的是，这些措施都非常重视对教师的人文关怀，如教师轮岗制中除了规定教师应承担的义务外，还考虑到教师的家庭因素，如配偶的安置、轮岗地区等。而定向培养乡村教师，也将教师与其将要任职的地区特点相联系，帮助教师适应今后的工作。这些举措为贫困地区教师“留得住”提供了保障。 三、贫困地区教育支持的监管模式 对贫困地区的教育支持，除经费投入、师资保障外，必须建立与之相对应的评估和监督系统，通过系统地收集资料，对各项支持政策的实施效益及其社会意义进行评价，[20]以保证政策实施的有效性和合理性。发达国家对贫困地区教育发展的监管，主要包括以下两种模式。 (一)绩效管理模式 美国实行联邦—州—学区三级教育管理体制，联邦政府往往通过拨款进行教育资源配置，并协助教育机构制定和改进各种教育发展计划。[21]州教育机构可根据需要向联邦政府申请特别拨款，用于相关的教育改进项目，贫困地区的教育发展即为特别拨款中的一种。值得关注的是，拨款并非只是简单的投入，还要对投入的过程和效果进行监督和评价，对于贫困地区的教育支持，往往以贫困地区教育质量的提升作为绩效评价的标准，其中，学生的学业成就是评价教育质量的重要方面。 美国率先开始对学校效能进行标准化评价。在《中小学教育法》中，要求各学区对低收入学区拨款有效性进行评估，采取统一的标准化考试并根据学生成绩来评估学校教学效果，对表现不好的学校提出新的促进计划。之后的NCLB法案更是关注到包括贫困地区学生在内的所有处境不利的学生，通过学生成绩来评价学校。为督促学校履行提高所有学生成绩的责任，各州要求学校向家长报告学生的成绩结果，并按照种族、民族、英语能力和社会经济地位等分类公开。对于那些未取得一定年度进步的学校、学区或州，将被认定为“需要改进”。如果学校三年之后还没有取得适当的进步，学校中包括贫困学生在内的处境不利学生可以将所得的专门资助经费转到更好的公立或私立学校，或择校接受额外的教育服务。那些在缩小成绩差距方面成效显著的学校和州被给予“额外津贴奖金”。由此可见，绩效评估的管理模式是基于学生的学业成就来管理学区和州政府所能获得的拨款，即如果学生达不到预先设定的学业成就标准，那么校方将面临经费和信任危机。 (二)行动计划管理模式 以澳大利亚为代表的国家实行行动计划管理模式。《澳大利亚教育法案》第七部分规定，[22]获得经费资助的主管部门要制定行动计划。州政府在获取对贫困地区教育拨款的同时，需要制定相应的行动计划，包括有利于达到《澳大利亚教育法案》目标的活动、项目和草案，说明这些活动、项目和草案如何操作才能达到预设目标，并要求设定实施的时间表以及路线图，以此为依据监督和评价这些活动的进展和成效。贫困地区学校在获得资助的同时，需要以行动计划的方式来反映经费的使用、设立的目标和如何发展等，在后期州对学区的考核上，基于行动计划的各项安排和表现来进行评价。 为保证行动计划的实效性和可行性，主管部门在行动计划实施后，需要不断回顾反省该计划，根据实施的具体情况对其作出相应的调整和改进，形成动态发展的过程。法案规定主管部门每六年至少修订一次行动计划，修订时应对整个计划进行考核，贫困地区学校的进入和退出也要在行动计划中体现。同时，为确保公众能够获取充分信息，管理部门需要公开发布整个行动计划的实施过程、成效及反思。州政府采用行动计划来管理和保障区域内贫困地区学校履行提升教育质量的主要责任。 四、对我国教育精准扶贫的启示 协调发展是我国国民经济和社会发展“十三五”规划的重要发展理念。实现经济社会协调发展，全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村、特别是在广大的贫困地区。扶贫先扶智，2015年以来，国家颁布了《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》等一系列政策文件，要求着力加强教育脱贫，大幅提升贫困地区教育基本公共服务水平，让贫困家庭子女都能接受公平有质量的教育，阻断贫困代际传递。现阶段，我国扶贫工作已由原先的粗放式扶贫转向精准扶贫，力求有限资源的最大化使用。借鉴发达国家贫困地区教育支持政策经验，我国推进教育精准扶贫，可从以下几个方面着手。 (一)要重视和加强立法 发达国家对贫困地区的教育支持，都通过立法给予保障。如美国和澳大利亚等国都在教育法案中对贫困地区的教育支持进行了专门规定。法律规范具有国家强制性、普遍性和可诉性，是依法行政、依法治校的重要保证，我国应以公平教育理念作为立法的价值取向，提高立法层次，将为贫困地区所有儿童提供平等的受教育机会上升为国家意志。在国家和地方相关法律、法规中对贫困地区的教育支持政策进行明确、具体的规定，包括经费分配、教师配置以及监管和效果的评估等，为贫困地区教育发展提供强有力的法律保障。 (二)实施差异性的经费分配制度，建立贫困学校进入和退出机制，确保扶贫资金和扶贫对象的精准 在经费分配上，借鉴发达国家经验，可采取差异性的经费分配制度，把区域发展和对学生个人帮扶结合起来，使得扶贫效果能有效集中在贫困家庭学生身上。政府应根据不同区域学校的实际发展水平给予差异性的财政拨款，根据学生类别、学校所处区域、学校规模等要素进行核算，详细规定不同类型学校应获得的国家财政经费资助数额。同时将学校经费管理权交给地方，由地方按照国家规定的分配制度进行经费分配，使得教育经费的分配更具有针对性和适切性。 发达国家对接受支持的贫困地区学校的选择十分慎重，大多制定了明确的标准。如法国、日本等国，依据学校外部环境和内部环境等标准确定需要支持的贫困地区学校。外部环境包括学校的地理位置、社会环境、学校所在地区的经济发展水平、学生家长的职业等；内部环境包括学前教育入园率、小学与初中入学率、辍学率、学校的教育质量等。同时每三年或五年重新进行评估。为保障支持经费的使用效益，我国也应构建适合国情的、更为细致的贫困学校进入和退出机制。 (三)加强对教师的人文关怀，确保师资保障精准 从我国目前对贫困地区的师资配置政策来看，主要通过给予贫困地区教师待遇上的优惠和补助、提供职业发展倾斜政策两种途径来吸引教师在贫困地区任教。 然而，尽管在待遇和教师个人发展上采取了一定的倾斜措施，但是城乡发展不平衡、交通地理条件不便、家庭生活困难等诸多因素仍阻碍贫困地区教师质量的提高。当前贫困地区教师队伍依然存在职业吸引力不强、补充渠道不畅、整体素质不高、流失严重等突出问题，迫切需要给予教师更多的人文关怀，尤其是家庭建设的关怀和帮扶，解除教师的后顾之忧，让教师真正扎根贫困地区。发达国家在此方面进行了诸多探索，如日本在配置教师时，将教师的家庭因素考虑在内，包括配偶是否随任；如果配偶一方已轮岗到贫困地区，那么另一方可申请不进行教师轮岗；教师在填写轮岗意愿表时，也可以优先考虑离家近的地区进行轮岗等等。这些经验值得借鉴。 (四)完善教育扶贫项目的监管制度，实行分层评估，确保扶贫成效精准 借鉴发达国家对贫困地区教育支持体系的监管模式，未来应完善项目监管制度，将计划与问责制相结合，对地区和学校进行分层评估。 对于贫困地区层面的评估可采取行动计划和目标本位的评估方式。在人力物力有限的情况下，这两种评估侧重于教育扶贫项目的两大环节，即项目开始之前和项目结束之时，实行预评估和结果评估。预评估要求贫困地区教育管理部门需因地制宜拟定本地区的教育扶贫计划，在计划中明确一定时期内的发展目标、采取的措施、进度安排等内容，此时主要对行动计划的可行性和有效性进行评估，也有助于后续进度的监督。结果评估则需针对目标设定情况，如辍学学生人数、贫困学生学业成就等，定期对贫困地区的教育发展状况进行评估，根据指标达成情况评估地区教育扶贫的成效。 对于学校层面的评估，可实行绩效问责制度。学校是贫困地区教育发展的主体，对于学校的评估也是整个评估体系中的重要一环。贫困地区学校在接受教育资源投入的同时，应有与之对应的产出，即学校不仅要对学生负责，还应对自身所使用的资源负责。通过设定具体的评估指标，对贫困地区学校某一阶段内的教育质量进行评估，并将评估结果向社会公开。根据评估结果对地区、学校进行问责，表现优秀的给予奖励及更多的经费支持；表现欠佳的则限期改正与调整，甚至给予一定的惩罚。通过这样的监管机制，对学校教育质量进行监督与评价，促使贫困地区学校合理高效地将资源用于教育发展，切实提高贫困地区学校教育质量，实现扶贫成效的精准。标签：贫困地区论文; 精准扶贫论文; 贫困地区专项计划论文; 农村教师论文; 教育扶贫论文; 贫困问题论文; 学生项目论文; 政策评估论文; 项目评估论文; 教育经费论文;