完善基层人民代表选举产生机制的若干思考，本文主要内容关键词为：人民代表论文,基层论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、基层人大代表提名方式的不足和问题
提名和确定代表候选人是选举工作的重要环节，它是依照一定的法律程序，将众多分散的选民意愿逐渐集中起来的过程。候选人提名和确定的过程是否民主，直接关系到整个选举的民主实现程度。我国现行选举法第31条规定：“由选民直接选举的人民代表大会代表候选人，由各选区选民和各政党、各人民团体提名推荐。选举委员会汇总后，在选举日的十五日以前公布，并交各该选区的选民小组讨论、协商，确定正式代表候选人名单。如果所提候选人的人数超过本法第三十条规定的最高差额比例，由选举委员会交各该选区的选民小组讨论、协商，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单；对正式代表候选人不能形成较为一致意见的，进行预选，根据预选时得票多少的顺序，确定正式代表候选人名单。正式代表候选人名单应当在选举日的五日以前公布。”[1] 尽管选举法对提名人、提名方法、确定候选人的方式、程序都作了概括的规定，但是，由于此规定较为笼统，不够细致，在具体提名和确定候选人的过程中仍然存在着许多问题。
（一）提名方式的非程序化
由初步候选人到正式候选人应当如何产生？根据《选举法》规定，由选民直接选举的代表候选人为差额比例，即“应多于应选代表名额三分之一至一倍”[1]。同时，法律在确定正式代表候选人名单时规定有两种方式，一种是由“各该选区的选民小组反复酝酿、讨论、协商，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单”[1]；另一种是“如果所提候选人的人数超过本法第三十条规定的最高差额比例，由选举委员会交各该选区的选民小组讨论、协商，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单；对正式代表候选人不能形成较为一致意见的，进行预选，根据预选时得票多少的顺序，确定正式代表候选人名单。”在这两种方式中，法律阐释的后一种方式以得票多少确定正式候选人的程序比较明确，而对前一种产生方式的阐释，法律对如何收集多数选民的意见、如何确定正式代表候选人并没有详细和可操作化的规定。在实际操作过程中，这个“多数”被赋予了很大的弹性，结果往往是少数领导的意见变成了多数选民的意见。
（二）“暗箱作业”加“领导旨意”
由于正式代表候选人的确定缺少一套完备的程序，从而给“暗箱作业”提供了空间，在提名过程中，缺少选民监督、媒体监督和司法监督，选举委员会和人大常委会也缺少对这一过程明晰的规范和制度性的监督，工作人员和组织机构的操作“自由度”过大，“首先，有许多领导干部他们的代表身份已被事先‘内定’，这些人往往是通过‘戴帽下达’的方式，被分配到各选区。保证这些人顺利当选，就是贯彻上级领导的意图，很显然，确定他们的正式代表候选人身份，不需要经过严格的民主程序。其次，各政党、各人民团体联合或单独推荐候选人，也完全在党的组织部门或统战部门直接干预或间接控制下进行。推荐谁，怎么推荐，完全由这些部门的领导内部掌握，所适用的规则也没有透明度。再次，当选民10人联名推荐的候选人和政党与人民团体推荐的候选人‘撞车’时，一般都被采取非程序化手段‘酝酿’下去，以维护组织提名的权威性。”[2](P187)
（三）预定各种比例关系
现行的《选举法》对代表的构成比例并没有提出明确的要求。但在实际的选举过程中，选举组织往往根据政治需要来实现人大的所谓比例结构，过分强调代表的广泛性和代表性，“在选举实践中，需要照顾的比例因素有：党政领导、民主党派、少数民族、妇女、港澳同胞和海外侨胞、知识分子先进人物以及工人、农民、教育、科技、卫生、体育、文艺各界别等等。由于过分强调代表有各种结构如界别、年龄、性别、民族、先进性、荣誉性的比例，有时为了达到比例，选举机构‘戴帽’下达指标。”[3](P18) 这样产生三个方面的结果。一方面，由于每一个代表名额都有很强的身份要求，所以可供选民选择的范围很窄，使得原有的正式代表候选人的确定程序也被忽略；另一方面，由于可供选民选择的范围很窄，这成为一种变相的指定选举，使选举成为一种形式，选民和代表对选举失去了兴趣；第三方面，这样使选出来的部分代表的政治素质、文化素质和参政议政能力同人大代表本身所要担负的职责不相适应。“这种过分强调比例的安排实际上是‘计划经济’模式在选举政治中的反映。”[3](P18)
（四）重“组织提名”轻“非组织提名”
现行的提名方式有两种，即“组织提名”和“非组织提名”。“组织提名”是指：各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人。“非组织提名”是指：“非组织提名”是指正式组织提名以外的“选民联名提名”和“自荐提名”。“选民联名提名”是指享有选举权的居民10人以上的联合提名。“自荐提名”是指享有选举权和被选举权的选民以自我推荐的方式成为候选人。“自荐提名”这种方式，选举法没有规定，但在基层选举中经常出现。
在《选举法》中，这两种提名方式的地位是平等的，没有孰优孰劣之分，但在实践中，对待由这两种提名方式产生的候选人，则是重视“组织提名”的候选人而轻视、忽视“非组织提名”产生的候选人。对选民提名的候选人另眼看待，人为地让他们起“差额”作用；即使选民联名提出的初步候选人人数较多，在经“酝酿”、“协商”后被确定为正式候选人的很少，能正式被选为代表的更少。从可能性上看，政党和人民团体提名推荐的候选人被列为正式候选人的可能性要远远大于选民联名提名的候选人；从数量上看，政党和人民团体提名推荐的候选人所占比例远远高于选民联名提名。如在1997年山东省青岛市城阳区换届选举中，“经过酝酿、协商产生的城阳区人大代表正式候选人293人。政党和人民团体提名的候选人901名，被确定为正式代表候选人的为240名（包括30名下派参选的领导干部），占26％； 选民联名提名代表候选人424名，被确定为正式代表候选人的为53名，只占13％。 也就是说，在酝酿协商过程中，选民联名提名的候选人的被排除率，远远高于政党和人民团体提名的候选人。代表候选人的提名方式比例也因此而发生了变化，在正式代表候选人中，由选民提名的只占18％，比原来降低了14％。”[4](P100) 由此，其平等的法律地位未能得到保障。
实践中限制或变相限制选民联合提名也很常见。有的地方负责人，怕选民提名的候选人过多会把选举搞乱，以单位部门党政领导研究替代选民提名；以群众团体提名替代选民提名；以选民代表替代选民提名；提名名单上报选区前“领导把关”，将领导认为“不行”的人去掉不报；“戴帽选举”；“有时，为了能保证贯彻上级的意图，选举的组织者们往往对选民推荐的候选人采取劝说的办法，让他们主动拒绝选民们的提名”[2](P188)。
（五）对候选人缺少程序和资格上的要求。
1.缺少程序的要求
一个人参选人民代表，首先要有当人民代表的意愿。现行选举法似乎完全忽视了这一点，它的有关条款实际上是以下述假定为前提的：每个有被选举权的公民都愿意做人民代表、都很想做人民代表。但是，实际情况并非如此。也有一些有被选举权的公民因为种种原因不愿也不想被推荐为候选人。若这些人当选为代表，能希望他们代表选民利益积极主动充分发挥代议职能吗？
2.缺少资格上的要求
按照《选举法》第3条规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，都有选举权和被选举权。依照法律被剥夺政治权利的人没有选举权和被选举权。”[1] 从上述的规定来看，中国公民的选举权和被选举权基本上是统一的，即凡有选举权的选民，必然同时享有被选举权并有可能成为候选人，对被选举权未加任何限制。这种选举权和被选举权不分的做法，客观上导致人大代表的整体素质较低。长期以来，选举组织在代表候选人的提名环节非常强调代表的先进性、广泛性，忽略代表应有的政治素养和议政能力，使得一些标兵、劳模、体育比赛冠军等先进分子，由于国家的嘉奖而获得提名或获得候选人资格。这样选出的代表只会“感谢党、感谢上级领导”，参政议政能力低。人民代表成为了对那些为社会或国家在某个领域有突出表现的人的嘉奖和授予他们的荣誉称号。
二、改进和健全基层人大代表候选人的提名程序
从近年来的基层人大选举的实践来看，随着民主政治的发展，一方面，社会各界对人民代表选举程序的公平性、公开性和竞争性的要求越来越强烈，对代表的素养要求越来越寄予厚望；另一方面，选民对组织提名的候选人的满意度和支持度逐渐下降，非组织提名的候选人参加基层人大选举越来越多，选民参与的热情上升，社会各界对此很关注。如2003年深圳和北京的自荐候选人参与基层人大的选举，被媒体和学术界称之为“深圳选举”和“北京现象”。
这反映出现行制度和制度实践之间存在的一些矛盾和问题，尤其表现在候选人的提名方式上。那么，针对以上存在的问题和不足，如何改进和健全基层人大代表候选人的提名程序？
（一）变“暗箱作业”为程序化运作
现行《选举法》第31条规定“各该选区的选民小组反复酝酿、讨论、协商，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单”[1]。本条款主要是针对如果候选人过多，将会使选票分散，代表难以产生，参选成功率不高，加大选举成本。这涉及到，当选举的效率和民主功能不能兼得时，应该首选民主。如果单纯为追求效率，而放弃了选举最核心的价值，选举也就失去了意义，取消这一条款即协商程序，使从初步代表候选人中产生正式代表候选人这个选举关键环节实现程序化操作。现有两种方案可供选择：引进即刻复选制或直接采取预选方式。第一种方案：采取即刻复选制。一些国家创造了低价高效的即刻复选制度，如爱尔兰的总统选举、澳大利亚的国会选举以及英国伦敦的市长选举就采用这一制度。学者赵心树在《选举的困境——民选制度及宪政改革批判》一书中介绍了其基本内容：在这种制度下，选民只须投票一次，每一位选民不仅要在投票时标明哪位候选人是自己的首选，还要标明谁是第二人选、谁是第三人选等等，一直到最后一位候选人。第一轮点票时，只计算每一张选票上的“首选”候选人，如果有一位候选人的选票超过总票数的半数，则宣布此人当选。如果第一轮点票没有任何人过半数，则进入第二轮。第二轮点票时，先把上一轮得票最少的那位候选人找出来，定义为“无望者”予以淘汰，把所有其他候选人定义为“竞争者”，然后把“无望者”名下的每一张选票搬到该选票指定的“下一位还在竞争的候选人”名下。如果这一轮点票有一名候选人得票过半数，则宣布此人本轮当选。如果没有，则进入第三轮，按照同样规则进行，如此这般，直至有一名候选人获得过半数选票[5](P248—251)。
第二种方案：直接采取预选方式。现行的选举法曾经对代表候选人的预选作过规定，1986年修改选举法时取消了这一规定。1995年再次修改选举法时，又恢复了间接选举的预选规定；但对直接选举却没有规定预选程序，而采取前述的协商程序。2004年修改选举法时，规定直接选举代表候选人提名及确定正式代表候选人程序中可以有条件地实行预选，即如果所提候选人的人数超过本法第三十条规定的最高差额比例（应选代表名额三分之一至一倍），由选举委员会交各该选区的选民小组讨论、协商，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单；对正式代表候选人不能形成较为一致意见的，进行预选，根据预选时得票多少的顺序，确定正式代表候选人名单。预选重新步入选举的舞台，表明这种方式符合民主发展的实际需要，它比通过协商程序确定正式候选人更能体现多数选民的意见，从而保证选举程序的公平、公正、合理。把协商程序去掉，变有条件地实行预选为直接采取预选方式为主。
（二）取消各种以身份为依据的数字比例对候选人的限制
由于过分强调代表和各种比例结构，一方面不利于更多具有较高素质的候选人获得提名和确定为正式候选人：另一方面，也易产生“暗箱作业”等问题。所以，应取消各种以身份为依据的数字比例对候选人的限制，同时对阶层结构作一定考虑，但不能成为主导。
（三）适当提高候选人资格的门槛和增加候选人向选举委员会提交参选申请的程序
适当提高候选人的资格，增加行使被选举权的限制条件，是十分必要的。一方面，它有利于提高候选人的素质和控制候选人的数量；另一方面，它也有利于选民、政党和团体在提出和确定候选人时慎重选择。在世界范围内，对被选举权作一定限制，也是各国通行的做法。一般这些限制包括诸如年龄、国籍、财产状况、受教育程度、居住期限等。当然，对被选举权的限制，不同层次的代表应有区别。
增加候选人向选举委员会提交参选申请的程序。为增强候选人的代表意识和责任心，同时避免提名人不知被提名人、被提名人不知自己被提名的现象发生，增加候选人申请程序也是非常必要的。国外的类似做法值得我们借鉴。如日本选举法规定，“自选举公告公布之日起的2天之内为各级选举委员会接受候选人申请登记的期限；申请人可以书面自荐，也可经本人同意由他人推荐，在某一选区已申请登记为候选人者，不得同时在其他选区重复登记。”[6](P169)
（四）加强对候选人提名的监督
对提名推荐和确定代表候选人这个过程的监督，目的是为了充分发扬民主，真正实现选民民主选举的权利，为选民提供具有较强参政议政能力的合适候选人。因此，加强对候选人提名的监督是非常重要的。借鉴外国经验，结合我国实际可以从以下几个方面加强和改进监督机制。
1.选民和媒体监督
扩大选举的公开程度，增强透明性，候选人提名情况及其候选人资料、酝酿讨论候选人记录、确定正式候选人过程以及预选和正式选举过程等，都应当公开，允许新闻媒体采访报道。在候选人提名和确定的过程中，允许选民，尤其是参选人旁听。
2.设立中立色彩的选举组织，强化选举委员会和主席团的监督功能
“根据我国选举法，直接选举的代表由另外设立的选举委员会主持选举，县级的选举委员会受本级人大常委会的领导，乡镇级的选举委员会受县级人大常委会的领导。上述可视为法定的选举组织。在实际工作中，选举的组织领导都是在各级党委领导下进行的，同级党委要成立换届工作领导小组，选举委员会的成员都是由党委、人大、政府的领导干部所组成。所以，各级党委和政府的部门（尤其是组织人事等部门）均对选举的各环节有实质性的影响渠道和手段”[3](P18)。不具中立色彩的选举组织，对候选人的提名和确定具有很大影响。因此，上述提名和确定候选人过程中存在的问题与这种不具中立色彩的选举组织具有密切关系。如“戴帽选举”和预留代表名额是选举委员会根据组织的意图操作的结果。而像这样的选举组织身兼“裁判员”和“运动员”的角色，难免会使选民、代表、参选人等质疑选举过程的公正性。所以应设立中立的选举组织，使在选举过程中可能发生的违法行为，选民、参选人、代表等可向负责主持选举工作的选举委员会或主席团提出申诉，选举委员会或主席团应当及时进行调查并做出处理。
3.司法保障
选举的过程是一个很容易产生纠纷和出现违法操作的过程。为了确保选举制度中的各项原则如平等原则、普遍原则、差额原则等，《选举法》有专章规定，对一些破坏选举的违法行为要给予行政处分或者刑事处分。而就前文所论及的有关基层人大代表提名方式的不足和问题等，这样的司法保障是很必要的，但还需要扩大司法保障的范围。如前文所说，虽然在《选举法》中两种提名方式即组织提名和非组织提名没有优劣之分，但在实际操作中后者处于劣势和不被重视的地位，甚至在实践中还出现限制或变相限制选民联合提名的这种明显违背法律精神的现象，以及由于法律本身规定的模糊性和弱操作性而出现的针对提名候选人的内部精神、内定人员等行为，司法保障如何针对这些现象采取一定措施尚需相关部门和专家学者的进一步探讨。无论如何，在此类极具重大性的且易产生纠纷的选举过程中，司法监督应当是最后和最有力的防线与救济。
最后，众所周知，选举是关系到人民将国家权力委托给哪些人来直接行使的大问题。基层“人大”代表选举是我国人民代表大会制度的一项重要内容，其代表由选民直接选举产生，因此可以认为，直接选举较之间接选举，民主程度更高，也因此更能体现选举是使人民当家作主的有效方式；从发展的眼光来看，直接选举的范围肯定要逐步扩大。这也是我们的选举制度刚建立时，许多领导人就曾预言过的。而在这种直接选举过程中的候选人之提名和确定，是尤为关键的一个环节。如果候选人的提名和确定不民主，那么整个选举就失去意义。完善与巩固基层人大代表选举，提高质量，积累经验，是关系到今后如何逐步扩大直接选举范围、真正发扬民主的大事。