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就总体而言，新中国成立以来的农村金融体系，不是按照基于农村融资问题的一般逻辑发展的，而是一个围绕城市工业化的农村金融制度安排。这种制度安排即使在1978年后也没有多少改观。
笔者近几年的研究表明，大量资金在中央政府主导的金融纵向分割和地方政府主导的金融横向分割下，流向了国有工业部门。在政府的金融控制下，长期金融发展让位给短期经济增长，使得金融功能财政化，金融机构扮演起了“第二财政”的角色：在动员储蓄过程中，替代税收收入功能；在资金贷放上，替代财政支出功能。因此，金融机构在农村的活动主要是为了城市部门工商业发展动员储蓄。
正式金融安排的动员储蓄目的，必然与农村非正式金融安排可能产生的储蓄分流发生冲突。于是，在政策设计者眼中，正式金融安排和非正式金融安排是水平竞争，而非垂直合作关系。
农村金融体系发展逻辑
图1从“政府与市场的关系”、“中央与地方的关系”的角度，描述了中国农村金融发展的特殊逻辑：农村金融体系的建立和发展，来源于为工业化、城市化动员储蓄，而非基于解决农村融资困境的四大问题。由此，资金外流、农村“失血”成为必然。
附图
图1 中国农村金融体系形成的特殊逻辑与改革思路
在20世纪50年代之后，国家完全垄断了金融业，控制了由乡村到城市的所有金融机构网点，动员一切可能的力量（包括资金），进行国家工业化的努力。70年代末以后，金融控制方式发生了转变，这一过程自然伴随着国民财富的转移——由“集财于国”到“散资于民”，使得中央财政逐渐变为“弱财政”。
但经济改革和转轨要求中央政府必须有强大的动员和支配资源能力，于是，我国建立了一个以四大国有银行为主体，以行政区划为网点分布原则的强大的金融部门，自上而下地将触角延伸到各个民间部门，重新集聚财富，将储蓄转化为投资。这启动了中国金融业的大发展，带来了金融资产的迅速膨胀（高增长）。但是，由于资金配置不是依据市场原则，而是依据财政投资安排，又蕴涵了金融发展的“低效率”。在80年代至90年代中期的专业银行体制下，形成了金融纵向分割的局面。
伴随中央财政能力的下降，计划内安排的资金越来越不足以继续支付地方建设投资，地方政府在财政包干制下，开始有意识地减少其税收努力，使基本建设投资由财政拨款转为银行贷款（拨改贷）。投融资体制的改变使地方政府将关注对象由财政转向了银行，于是地方政府开始加强对当地金融机构的控制。
一方面，他们竭力控制国有银行在当地的营业网点；另一方面，自行组建各类信托投资公司、证券公司等，并争取在本地设立融资中心、证券交易中心等，力图最大程度地动员本地储蓄用于本地投资，并尽力争取吸引并利用外地资金。其后果，是各类国有金融机构网点迅速膨胀的同时，由地方控制的各类金融机构甚至非法融资机构遍地开花，出现了激烈的“金融竞赛”局面，将金融机构又横向分割为块。
地方政府介入金融发展后，各地区经济发展普遍出现了一幅景象：地方官员的升迁竞争主要表现为地方政绩竞争；地方政绩竞争主要表现为经济增长竞争；经济增长竞争主要表现为投资竞争；投资竞争主要表现为金融资源竞争；金融资源竞争主要表现为金融机构竞争。由此，以“银行多过米铺”为标志，进一步推动了中国金融规模的“高增长”，但也加剧了资源配置的“低效率”。
政府对金融业的控制，使得金融机构发挥的主要是动员储蓄功能，而非资源配置和风险管理功能。农村的金融机构更为突出，正式金融部门在吸收储蓄上必然与非正式部门发生竞争，而非正式部门吸收的储蓄并不会像正式部门那样，可以通过行政命令和资金划拨朝政府意愿的投资方向放贷。因此，政府和正式金融部门都有打压农村非正式部门发展的冲动，导致农村金融的“市场失灵”和“政府失灵”同时存在，从而出现农业缺投入、农村缺资金、农民难融资的农村金融困境。
农村金融政策演变逻辑
农村金融体制呈现上述逻辑，与计划经济以来政治经济体制安排的宏观背景密不可分（见图2）。
附图
图2 中国传统经济体制的形成逻辑
在20世纪50年代社会主义改造完成后，中国大规模的工业化才开始真正起步。而独特的历史背景和社会意识形态，使中国的社会主义工业化之路与早期资本主义国家有很大区别，主要体现在资本原始积累方式上。
早期资本主义国家的资本原始积累，一是靠“羊吃人”的圈地运动提供劳动力和原材料；二是靠海外殖民掠夺扩大原材料来源和商品销售市场。这两种手段在后来进行工业化的国家，尤其是社会主义国家不可能采用。
那么工业化的原始资本积累由何而来？首先提出这个问题的理论家是前苏联的叶·阿·普列奥布拉任斯基，他认为社会主义原始资本积累是在“国内外市场相对隔离”的条件下，通过“不同经济成分之间的不等价交换”所得到的“来源于国营经济综合体之外的物质资源的积累”，“这种积累在落后的农业国中应当起非常重要的作用”。通过国内不等价交换积累原始资本的方式在前苏联的工业化过程中被采用，并且成为其他社会主义国家积累原始资本的通行方式。
1949年以后，中国在极低的工业化起点（人均国民收入仅为50美元）上开展大规模工业化建设，当时建立了一套类似于前苏联，但又有很强中国特色的一整套高度集中的计划经济体制，通过“低利率”、“低汇率”、“低工资”、“低农产品与原材料价格”等价格扭曲政策，实现了“高积累”，设置了一套维持“不等价交换”的资源计划配置制度，推进工业化进程。由于当时国家经济最主要的支撑是农业部门，于是一系列不等价交换体制的剥夺对象最终自然转向农业部门。
中国为何要扭曲价格以推进工业化进程？其原因在于重工业优先的赶超战略需要动员大量社会资源。为此，就要人为地降低发展重工业的成本，同时提高资源动员能力，包括为重工业发展提供廉价的劳动力、资金、原材料，以及进口设备和技术，最终建立起一个资源的计划配置制度。
在微观经营体制上，城市部门表现为国有工业企业，农村部门表现为人民公社。这带来了产业结构失衡，效率低下与农村部门的凋敝。农村金融体制自然也服从这样的发展逻辑，成为为工业化、城市化积累低成本资金的必然安排。
即使1978年以后，多次的农村金融体制改革也都是在支援“三农”的名义下，壮大了为城市工商业发展动员储蓄的基础。以“一国两策，城乡分离”为基本特征的一系列制度安排，不仅使金融供给远远不敷农村金融需求，反而让农村地区出人意料地成为金融资源的净供给者。农村金融供求表现出了总量和结构的明显失衡。农村建设和发展没有完成“非农化”，农村资金却一直在“非农化”，农村金融机构似乎成为农村资金的大漏斗，它们在农村吸收储蓄存款而对农户和涉农企业的贷款相当少，甚至不少地方的商业银行根本就不对农户和涉农企业发放贷款。
从短缺经济角度看，一系列的制度安排使中国农村金融的供不应求成为常态。面对总量越来越大、结构越来越丰富的农村金融需求，制度安排的农村金融供给却一直是刚性，甚至是相对萎缩的。
有学者总结过中国已有的农村金融体系研究的三个明显特征：一是停留在农村金融的某一个方面的研究，特别是从农信社的研究出发讨论农村金融问题，以农信社的模式选择替代了农村金融模式的选择，更多的人似乎都认为农信社改革就是农村金融改革的全部，农信社问题解决了，金融支农问题也就解决了；二是尽管也提出要通盘考虑农村金融改革，应该一揽子规划农村金融体制构建，但是并没有从宏观角度做深入探讨，没有考虑各种农村金融供给机制的协调和整合；三是尽管也提出了要处理好金融发展与经济增长的关系，要从需求出发探讨农村金融组织体系的构建，但是将农村金融置于宏观经济背景，从经济系统论角度展开的研究还不多见。
实际上，作为一种正式金融安排，农信社的改革和发展无法解决农村金融市场的四大问题，也就不可能达到为“三农”服务的目的，反而在制度安排下越来越趋向于“离开农村”。
长期研究农村问题的温铁军曾提出，“三农”的首要问题是农村金融问题。据以往调研的共识，任何正规商业银行都不可能为2亿多分散的小农户提供金融服务。信用社的金融改革是一种必然，但也将导致资金离开农村。“农村金融改革目前还没有破题，对小农经济，只有合作金融才能解决”。汇金公司总经理谢平也曾撰文，“中国正规的合作金融从来就没有真正存在过，没有一种合作制机构真正成功过，农村信用社的业务本身存在多元目标冲突”。
近年来的中国农村金融改革一直以农信社为主，为此推出的96方案、02方案、03方案、04方案等，也都是以农信社改革为中心，意图使之成为合作制金融机构和“支农”主力军。但事实上，这支“主力军”在向农村发放贷款的同时，也将大部分吸收来的农村资金转移到了城市。
自20世纪70年代以来，农信社一直是农村“抽血”的主力军。有数据显示，自70年代开始，农信社对农村的贷款余额持续小于农村的存款余额（即贷/存比小于1）。80年代贷/存比在1/2左右，90年代在2/3左右。其中，1995年农户储蓄仅有22％用于农户贷款。即农民“自愿”地把资金让渡出去，以至于农村存贷差成为各家金融机构争夺的对象。
在各家金融机构纷纷撤出农村市场，而农信社又成为“支农主力军”后，农户从农信社获得的贷款仍不足其向农信社存款的1/3，其中2002年为27％，2003年为31％。即使按宽口径的全部农业贷款计算，其占农户存款比例也不足四成，2002年为36％，2003年为39％。
我国历次农村金融改革政策有三大特点：一是以正式金融机构为主，极少为非正式金融出台相应政策，即使有，也是打压；二是以农信社为主，尤其是1996年行社分家之后；三是自上而下安排，由关注动员农村资金，到关注农村资金回流，但最终还是落得“一农难支三农”的结果。
在世界大国中，中国农村部门最为庞大，小农经济特色最为明显，农村融资的四大基本问题在中国也就十分突出。在问题没有解决的情况下，中国现有的金融安排只是将农村资金转移到城市的一个通道。农村金融需求的非生产性特征决定了农村非正式金融屡屡受到打压，但中国2.4亿农户只有15％获得过正规金融机构的贷款，其余85％都是通过民间借贷融资。这是我国农村金融体制改革必须正视和认真研究的一个既重大又敏感的问题。
由水平竞争走向垂直合作
理论研究和实证经验表明：一个有效的农村金融体系，应该存在正式部门和非正式部门之间的信贷分层，正式部门对非正式放贷人放贷，非正式放贷人再向农村的信贷需求者或其他的中间人放贷，由此形成一种两部门垂直合作的金融体系。但我国没有给非正式金融安排留下发展的空间。
农村金融的所谓“主力军”——农信社，并没有沿着政策设计意图的合作化方向发展，而一直努力进行商业化改造；农业银行在商业化经营后退出了农村信贷市场；农业发展银行除粮食收购贷款外难有作为；农村的邮政储蓄更是只存不贷。于是，伸向农村的正式金融安排，都成为把农村金融剩余吸收到城市的一根根管子。
温铁军曾论证了农村资金流出的负面后果。例如，乡镇企业得到的投资自1997年以来连续下降，企业受融资困难影响大量停产倒闭，使乡镇企业就业人数仅1998～1999年就减少了约1000万，连带使农民所得下滑、地方债务增加和资金形式恶化。而为满足农村金融需求的种种非正式金融安排也屡屡遭受打压。郎咸平曾就此问题撰文称，全面取缔农村民间金融的政策忽略了两个重要事实：一是村以下社区性的合作基金会普遍好于乡以上的基金会；二是完全民间集资入股的好于乡镇政府控制的基金会。
可见，由于农村金融体系的建设和研究并非为解决农村金融问题服务，农村金融制度不能满足农村融资需要也就在所难免了。在中国农村，充当媒介资金的金融组织长期被视为非法而不能生存与发展。这样，一方面农户的信贷需求（尤其是生产性信贷需求）得不到满足，另一方面大量的农户存款转移到非农部门。
中国要建立正式和非正式两部门信贷分层的垂直合作型农村金融体系，必须在政策设计观念上完成由供给主导向需求追随的过渡。
耶鲁大学的帕特里克研究了欠发达国家的金融发展与经济增长，认为存在两种金融发展模式：“供给主导”模式强调了金融的供给方，认为金融机构、金融资产与负债，以及有关的金融服务的供给先于需求。“需求追随”模式强调了金融的需求方，认为随着经济的增长，经济主体会产生对金融服务的需求，作为对这种需求的反应，金融体系不断发展。也就是说，经济主体对金融服务的需求，导致了金融机构、金融资产与负债和相关金融服务的产生。两种模式提出的意义在于，可以在此基础上探讨农村金融体系的优先序。
中国农村金融体系具有明显的供给主导型特征，改革应该做的是建立针对农村融资需求的农村金融体系。由于农信社难以在整体上成为服务“三农”的金融机构，所以突破以农信社为主的改革模式和供给主导型思维，建设“需求追随型”农村金融体系，构建两部门垂直合作型模式，才是农村金融体系最有效的安排。
相关链接
农村金融体制改革的政策变化（1978—2005）
1979年2月《关于恢复农业银行的通知》规定中国农业银行直属国务院，由中国人民银行代管，自上而下建立各级机构：中央、省、市、自治区设分行、地区设中心支行、县设支行。农村营业所、农村信用社一律划归农业银行领导。农村信用合作社是集体所有制的金融组织，又是农业银行的基层机构。根据上述通知，中国农业银行成为以农业为主要服务对象的专业银行。
1984年8月《关于改革信用社管理体制的报告》提出把农村信用社真正办成群众性的合作金融组织，在遵守国家金融政策和接受农业银行领导、监督下，独立自主地开展存贷业务。农村信用社成立了县级联社，自此成为农业银行的“基层机构”，走上“官办”道路，贷款大量投放乡镇企业，农民对信用社的经营活动失去监督。
1993年12月《国务院关于金融体制改革的决定》组建中国农业发展银行，承担国家粮棉油储备和农副产品合同收购、农业开发等业务中的政策性贷款，代理财政支农资金的拨付及监督使用……中国农业发展银行成立后，中国农业银行转变为国有商业银行……在农村信用合作社联社的基础上，有步骤地组建农村合作银行。要制订《农村合作银行条例》，并先将农村信用社联社从中国农业银行中独立出来，办成基层信用社的联合组织……农村合作基金会不属于金融机构，不得办理存、贷款业务，要真正办成社区内的资金互助组织。
1996年8月《国务院关于农村金融体制改革的决定》建立和完善以合作金融为基础，商业性金融、政策性金融分工协作的农村金融体系……农村信用社管理体制改革，是农村金融体制改革的重点。改革的核心是把农村信用社逐步改为由农民入股、由社员民主管理、主要为入股社员服务的合作性金融组织。”实行“行社脱钩”。清理整顿农村合作基金会。
1998年4月《农村信用合作社机构管理暂行办法》固定农信社的基本组织和监管架构，确认“中国人民银行及其分支机构依法独立履行对农村信用社机构设立、变更和终止的审批和监管职责”。
1998年7月《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》除部分小额信贷、不计息的亲友借款之外，其他非正规性金融组织或者活动均属于非法，从而结束了非（准）正规金融的有组织状态。
1999年7 月《农村信用社农户小额信用贷款管理暂行办法》要求农信社发放农户小额信用贷款。2005年3月发文废止。
2000年1 月《农村信用合作社农户联保贷款管理指导意见》要求农信社在小额信用贷款基础上，推行农户联保贷款，基本原则是“多户联保、按期存款、分期还款”。
2001年6月《扶贫贴息贷款管理实施办法》规定主要针对国家扶贫开发工作重点县，由农业银行发放扶贫贴息贷款的管理实施办法。
2001年12月《农村信用合作社农户小额信用贷款管理指导意见》人民银行各分支行和各地信用社要按照中央的要求，从农业产业结构调整和农民增加收入奔小康的战略高度，切实提高对信贷支农工作重要性的认识。切实采取措施，改进对农户贷款的管理，为农村经济工作目标的顺利实现贡献力量……原则上应采取小额信用贷款的方式解决，不需要抵押担保。
2002年3月《关于进一步加强金融监管，深化金融企业改革，促进金融业健康发展的若干意见》首次提出农信社改革重点是明确产权关系和管理责任，强化内部管理和自我约束机制；农信社改革要因地制宜、分类指导。
2003年6月《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求，加快农村信用社管理体制和产权制度改革，把农村信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构，充分发挥农村信用社农村金融主力军和联系农民的金融纽带作用，更好地支持农村经济结构调整，促进城乡经济协调发展。确定江西等8 省（市）为改革试点省（市）。
2003年9月《农村商业银行管理暂行规定》和《农村合作银行管理暂行规定》规定两类金融机构的具体管理措施。
2003年9月《农村信用社省（自治区、 直辖市）联合社管理暂行规定》规定农信社省级联合社的机构与职能。
2004年1月《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》改革和创新农村金融体制。要从农村实际和农民需要出发，按照有利于增加农户和企业贷款，有利于改善农村金融服务的要求，加快改革和创新农村金融体制。建立金融机构对农村社区服务的机制，明确县城内各金融机构为“三农”服务的义务。扩大农村贷款利率浮动幅度……鼓励有条件的地方，在严格监管、有效防范金融风险的前提下，通过吸引社会资本和外资，积极兴办直接为“三农”服务的多种所有制的金融组织。
2004年9月《关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》扩大国发[2003]15号文规定的农信社改革试点，除海南外21个省市纳入试点。
2004年4月《关于规范向农村合作金融机构入股的若干意见》规定向农村合作金融机构入股的各项条件与管理事项。
2005年1月《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》推进农村金融改革和创新。要针对农村金融需求的特点，加快构建功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力的农村金融体系。抓紧研究制定农村金融总体改革方案。继续深化农村信用社改革，要在完善治理结构、强化约束机制、增强支农服务能力等方面取得成效，进一步发挥其农村金融的主力军作用……培育竞争性的农村金融市场，有关部门要抓紧制定农村新办多种所有制金融机构的准入条件和监管办法，在有效防范金融风险的前提下，尽快启动试点工作。有条件的地方、可以探索建立更加贴近农民和农村需要、由自然人或企业发起的小额信贷组织。
2005年6月（尚未发文）吴晓灵在福州论坛表示，四省（四川、山西、陕西、贵州）将在2005年底进行民间资本信贷试点，条件是“只贷不存”。
资料来源：根据《中国金融年鉴》（1986～2004）各年政策及大事记，以及2005年的政策信息整理。
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