中国基础设施产业政府管制体制改革的若干思考——以英国政府管制体制改革为鉴，本文主要内容关键词为：管制论文,体制改革论文,英国政府论文,中国论文,基础设施论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国的基础设施产业长期以来处于紧运行状态，影响了国民经济的顺利发展。解决这一“瓶颈”问题的一个有效途径，就是改革中国基础设施产业现行政府管制体制，提高基础设施产业的经济效率。本文借鉴英国基础设施产业政府管制体制改革的一些经验教训，对中国基础设施产业的政府管制体制改革问题提出几点粗浅的认识，以期推动对这一问题的研究。
一、政企分离是中国基础设施产业政府管制体制改革的关键
在中国基础设施产业现行政府管制体制下，铁路运输、通信、电力、煤气和自来水供应等基础设施产业的主要业务是由中央政府或地方政府垄断经营的。[1]政府既是管制政策的制定者与监督执行者，又是具体业务的实际经营者。这就决定了这种垄断的性质是一种典型的行政性垄断，而不是基于自然垄断要求的经济性垄断。这种高度政企合一的政府管制体制的主要弊端是：基础设施经营企业没有市场主体地位，当然就没有生产经营的重大决策权；垄断经营使企业缺乏竞争活力；基础设施服务价格的形成机制不能刺激成本效率；相对单一的投资渠道使基础设施产业的投资不足。其结果使基础设施产业的供需矛盾十分严重。在这方面，英国也有相似的经历。英国在40年代中期，对基础设施产业曾实行了大规模的国有化运动。当时，英国政府组建国有企业的一个重要目标是，在政府与企业之间建立一种直接联系，表现为各政府部长对所属国有企业直接任命企业董事会成员。这就使企业董事会必然对政府部长负责，无条件地接受部长们的行政指令，企业管理者只能进行具体的操作性业务。这种政府与企业之间的特殊关系，实际上构成了以政企合一为特征的政府管制体制的基础。在这种体制下，以部长为首的有关政府管理部门随时可以利用其对企业的控制权，干预企业的生产经营活动，国有企业经常被政府当作干预宏观经济的工具。由于许多国有企业在特定经营领域具有法定垄断经营地位，因而它们缺乏竞争活力和经营风险。此外，政府要提供基础设施产业所需的投资，由于政府财力的有限性与基础设施产业所需投资巨大性之间的矛盾，致使许多基础设施产业投资不足，引起了很大的供需矛盾。可见，在英国基础设施产业原有政府管制体制下存在的问题与中国基础设施产业现行管制体制的主要弊端具有惊人的相似性，而这种相似性的根源就在于两国的政府管制体制都是以“政企合一”为基本特征的，这就不可避免地会产生体制性通病。而消除这些通病的唯一有效途径就是改革这种“政企合一”的管制体制。
80年代初，英国以电信产业为开端，相继对电力、煤气和自来水供应、铁路运输等主要基础设施产业进行了重大的政府管制体制改革。其改革的中心内容是，从根本上调整政府与企业间的关系，即把原来由政府直接干预企业经营活动的政企关系调整为由政府间接控制企业主要经济活动的政企关系，实现从以政企合一为特征的政府管制体制向以政企分离为特征的体制过渡。英国十多年的改革实践证明，新体制促进了国有企业的经营效率（郑海航等，1996），提高了基础设施产业的经济效率。这无疑为中国基础设施产业政府管制体制改革提供了一个有经验支持的重要思路。
政企分离在基础设施产业政府管制体制改革中的关键作用表现为：在政企分离的管制体制下，企业才能形成作为市场主体所必需的经营机制；政府则从基础设施产业的垄断经营者转变为竞争性经营的组织者，从而提高政府管制的效率。英国在基础设施产业实行政企分离的管制体制后，政府不再直接干预企业的日常生产经营活动，企业根据政府颁发的经营许可证的有关条款，按照市场经济原则开展生产经营活动，从而实现了企业经营机制的根本性转换。目前，由于中国在基础设施产业还是实行政企合一的政府管制体制，企业的主要生产经营活动，特别是较大的投资项目一般都由国家计划安排，企业没有实质性的生产经营决策权；企业的生产经营成果与企业自身物质利益没有密切联系；如果企业发生亏损，则由政府财政进行填补，企业感受不到经营风险。因而，企业缺乏有效地开展市场经营活动的活力、动力和压力（王俊豪，1993）。借鉴英国的基本经验，要使中国基础设施产业的国有企业具有适应市场经济特点的经营机制，一个重要的前提条件就是把政企合一的体制改革成为政企分离的体制。
实行政企分离的政府管制体制后，企业将拥有生产经营决策权，并以追求自身利益最大化为经营目标。同时，许多基础设施产业和业务领域具有自然垄断的性质，只存在一家或极少数几家企业。这就会产生一种扭曲社会分配效率的潜在可能性，即这些企业有可能利用其市场垄断力量，通过制订垄断价格，降低服务质量等途径谋取垄断利润。在就在客观上需要政府采取必要的管制措施，以规范企业的市场行为。对此，英国实行政企分离的管制体制后，重新确定了政府管制的新职能，主要包括：(1)制定有关政府管制法规；(2)颁发和修改企业经营许可证；(3)制定并监督执行价格管制政策；(4)对企业进入和退出市场实行管制。可见，在基础设施产业实行政企分离的政府管制体制后，政府并不是让企业放任自流，而是通过重新界定政府管制的新职能，以间接控制企业的主要经营活动。这体现了“放小管大”的改革原则，有利于提高政府管制效率。这为转变中国基础设施产业的政府管制职能提供了一个可资借鉴的范式。
二、竞争是提高基础设施产业经济效率的根本性途径
竞争对经济效率的促进作用表现在它能刺激生产效率（企业内部效率）和配置效率。在一个竞争性环境中，只有效率较高的企业才能生存和发展，优胜劣汰规律会迫使企业想方设法努力降低生产成本，提高生产效率。同时，在不完全信息的现实中，竞争还能产生一种信息发现机制，打破任何企业对信息的垄断，迫使企业按照包括正常利润在内的成本订价，从而促进社会配置效率。有关理论研究和实践证明，竞争对经济效率的促进作用同样适用于基础设施产业(Dieter Helm,TimJenkinso-n,1997)。而且，基础设施产业的竞争还使政府管制者能获得较多的管制信息，缓解管制双方的“信息不对称”问题，从而有利于提高政府管制效率。
在英国基础设施产业政府管制体制改革的实践中，在对竞争作用的评价和如何促进竞争方面有许多经验教训。由于英国基础设施产业管制体制的重大改革是与私有化相伴进行的，这就容易给人们一种假象，似乎私有化本身就能促进经济效率。但从本质上分析，真正促进效率提高的是市场竞争。例如，英国政府对电信和煤气供应等产业实行重大管制体制改革的初期，通过出售原来国有企业的股份实行企业所有制变革（即私有化），虽然这些企业（如英国电信公司、英国煤气公司等）的所有制发生了变化，但由于没有对这些产业原有的垄断性市场结构进行重组，这些企业的垄断性市场地位并没有发生变化，不存在市场竞争的压力。这种改革结果未能刺激企业提高经济效率。因此，一些学者认为：英国基础设施产业政府管制体制改革的一个教训是，英国政府对私有化的热情过高，在制定政府管制体制改革方案时，经常对竞争和管制政策的一些基本问题没有进行必要的考虑，就急于把国有企业转变为私人企业(John Vickers,George Yarrow,1988,PP.314—316)。更明确地说，所有制变革对提高基础设施产业经济效率的作用很不明显，经济效率的提高在很大程度上取决于政府所采取的促进竞争与改进管制效率的政策措施(George Yarrow,1989,PP.52—69)。从正面看，政府管制体制改革之所以能促进基础设施产业的经济效率，主要是因为英国政府以促进竞争作为重要改革目标，虽然在某些产业、某个改革阶段，英国政府出于对政治因素的考虑，没有把发挥市场竞争机制的作用放在应有的地位，但从总体上分析，英国政府相继采取的一系列管制政策都是以强调竞争的作用为主要内容的，表现为政府管制体制的改革过程，就是一个不断强化竞争机制的过程。
中国的基础设施产业一直是由中央或地方政府垄断经营的。但近几年来，在一些基础设施产业中也出现了市场竞争，而且产生了可喜的成效。其中最令人注目的是中国的电信产业（张宇燕，1995）。1994年7月，经国务院批准，成立了中国联合通信有限公司（简称“联通公司”），这标志着打破了建国以来中国电信产业由邮电部独家垄断经营的格局。这是中国电信产业政府管制体制的一个重大改革措施，为在中国电信产业发挥市场竞争机制的作用创造了制度条件。联通公司成立后，对通信设备和技术进行了巨额投资，开发和采用世界先进通信技术，促进了中国电信产业的生产效率（王平，王文，1996）。同时，竞争也促使中国电信产业的产品和服务价格不断下降（林阳，1997）。此外，竞争促使企业提高服务质量，缩短了消费者电话待装和维修时间。这些都有利于促进社会配置效率。
虽然中国电信产业的市场竞争机制尚处于初期发育阶段，但它已显示出对生产效率和配置效率的巨大促进作用，证明了在基础设施产业运用市场竞争机制的可行性和必要性。因此，中英两国的政府管制体制改革实践都证明，竞争是提高基础设施产业经济效率的根本途径。中国目前需要研究的主要问题是如何改革基础设施产业的管制体制，有效地运用市场竞争机制，以提高基础设施产业的经济效率。但这里有一个前提条件，即基础设施产业的竞争应该是下面要讨论的有效竞争，只有这样，才能达到提高经济效率的目标。
三、有效竞争是制定政府管制政策的目标导向
基础设施产业需要巨额投资，这些投资的专用性很强，一旦投资就难以挪作他用，沉淀成本很大。基础设施项目建成投入使用后，在一定的产出范围内，单位产品成本会随着产出量的增加而下降。因此，基础设施产业的一个显著特点就是自然垄断性，表现为巨大的规模经济性（或者说，显著的成本弱增性）。[2]即在自然垄断性的基础设施产业，由一家或极少数几家企业垄断性经营能使成本效率最大化。这就要求政府制定限制进入的管制政策，以保证基础设施产业的规模经济性。但这会导致垄断企业放松内部管理和技术创新，使实际达到的生产效率大大低于可能达到的最大生产效率，即导致生产低效率；同时，垄断企业还可能凭借其市场垄断力量，通过制订垄断高价以谋取垄断利润，从而导致配置低效率。这意味着为克服市场垄断所造成的生产低效率和配置低效率，就应该允许较多的企业进入产业进行竞争性经营，发挥市场竞争机制的作用，以刺激经济效率。这就要求政府制定允许新企业进入产业的管制政策。这样，基础设施产业的政府管制政策制定者总是面临着规模经济与竞争活力的两难选择。
显然，规模经济与竞争活力具有对立性的一面，为了达到最大产业经济效率，对于一个明智的政府管制政策制定者来说，需要同时兼顾规模经济与竞争活力，把两者协调起来。这就是克拉克首先提出的有效竞争问题(Clark,1940)，但国内外对有效竞争的衡量标准一直争论不休。笔者曾论证，有效竞争是一个由企业适度规模和适度竞争相结合的区域状态。在某一产业中，只要企业的规模达到最低适度规模（或最小经济规模）要求，同时，在该产业中，市场竞争度能保证竞争收益大于竞争成本，即处于适度竞争范围。那么，这个产业就基本上处于有效竞争状态（王俊豪，1995，第6—37页）。这可以作为衡量有效竞争的一个标准，也可作为政府制定基础设施产业管制政策的一个参考依据。
从英国政府管制体制改革的经验教训看，中国在制定以有效竞争为导向的基础设施产业政府管制政策时，可考虑采取“自然垄断性业务与大量非自然垄断性业务相分离”的政策。因为，从总体上而言，基础设施产业具有自然垄断性，但在特定的基础设施产业中，总是既有自然垄断性业务，又有非自然垄断性业务。显然，对于自然垄断性业务，应该只允许一家或极少数几家企业经营，以维护规模经济；而非自然垄断性业务的规模经济不显著，可由多家企业进行竞争性经营。对同一产业的不同性质业务实行区别对待才能实现有效竞争。但在实际操作中，这需要解决两个基本问题：一是如何区分自然垄断性业务和非自然垄断性业务？二是如何分离这两类业务？对于第一个问题，根据自然垄断的性质，基础设施产业的自然垄断性业务主要是指那些固定网络性操作业务，如电力、煤气和自来水供应产业中的线路、管道等输送网络业务，电信产业中的有线通信网络业务和铁路运输中的铁轨网络业务。其它领域的业务则属于非自然垄断性业务。第二个问题相对而言比较复杂，这在相当程度上取决于企业对自然垄断性业务和非自然垄断性业务实行垂直一体化经营的范围经济(economies of scope)。如果这种范围经济性不显著，那么，经营自然垄断性业务的企业就不宜同时经营非自然垄断性业务，即政府应对这两类业务实行企业“经营权”的分离，以有效地抑制企业利用自然垄断性业务领域的垄断地位，运用企业内部业务间交叉补贴（如对垄断经营业务制订高价，对竞争性业务制订低价）等战略手段，排斥在非自然垄断性业务领域的竞争企业的市场行为。例如，1989年英国对电力产业实行政府管制体制改革的一个重要内容，就是把电力生产、输送和销售业务实行“经营权”的垂直分离，具有自然垄断性质的电力输送业务由新组建的“国家电网公司”独家经营，但该公司不能同时经营属于非自然垄断性业务的电力生产和销售，这些业务逐步实行多家企业竞争性经营。但是，如果自然垄断性业务和非自然垄断性业务之间的范围经济相当显著，若对这两类业务实行“经营权”的垂直分离，就会增加产业的生产经营成本。因此，在这种情况下，政府可允许企业实行垂直一体化经营，但要求企业对自然垄断性业务和非自然垄断性业务分别实行财务上的独立化，以监督和控制企业运用内部业务间交叉补贴等反竞争战略。在英国的电信、煤气供应产业政府管制体制改革中，就是采取这种管制政策的（当然，这并不一定是最优政策）。可见，对自然垄断性业务和非自然垄断性业务的分离既可采取“经营权”的分离，也可实行企业财务上的分离。对这两种不同程度“分离”方式的抉择，主要取决于垂直一体化经营的范围经济性。
总之，在基础设施产业实行有效竞争的一个比较可行的管制政策思路是：首先区分自然垄断性业务与非自然垄断性业务，然后把自然垄断性业务从其它业务中独立出来，由一家或极少数几家企业垄断性经营，政府以这类业务作为管制的重点，建立模拟竞争机制的管制机制；而对非自然垄断性业务则由多家企业竞争性经营。政府对经营垄断性业务的企业或者不允许其同时经营竞争性业务，或者对不同性质的业务实行独立核算，以控制企业利用自然垄断性业务领域的垄断力量对其竞争企业采取反竞争战略，从而较充分地发挥竞争机制的作用，在总体上使整个基础设施产业处于规模经济与竞争活力相兼容的有效竞争状态。
四、按照经济原理制定基础设施产业的管制价格
建国以来，中国在基础设施产业主要不是根据一定的经济原理，而是较多地考虑非经济性因素来制定管制价格的，具有较大的“随意性”。其客观原因是，基础设施产业所提供的产品或服务不仅是国民经济中其它生产部门的投入物（或称“上游产品”），其价格水平直接影响众多生产部门的成本和最终售价，而且也是广大居民家庭不可缺少的生活必需品，其价格水平直接影响居民的日常生活费用。因此，政府为了控制通货膨胀，使大多数居民在工资增长速度不高的情况下仍能提高实际生活水平，就对基础设施产业制定较低的管制价格。其结果是，基础设施产业的固定成本（主要表现为投资）基本上由政府负担，管制价格构成中的成本主要是可变成本。根据政府管制经济学中的价格管制理论，政府制定管制价格的三个主要目标是：刺激企业的生产效率，维护企业的发展潜力和促进社会配置效率。显然，中国长期以来实行的这种不符合经济原理的价格管制体制，不仅缺乏对企业生产效率的刺激，企业没有自我发展的潜力，而且，由于许多管制价格低于边际成本，这也不符合社会配置效率的要求。可见，这种价格管制体制的经济性能是不理想的。不仅如此，这种价格管制体制在实际运行中，还必然存在与政府对价格管制的初衷相悖的现象：由于较低的管制价格不能刺激企业的生产效率，企业缺乏自我发展，不断扩大经营规模的能力；同时，政府作为主要基础设施建设项目唯一的投资者，由于受财力的限制，无力对基础设施产业持续地进行大规模投资，以适应基础设施产业的发展需要。作为一种必然结果，基础设施产业的供应能力与需求存在很大缺口，许多生产企业为此不得不中断正常生产，从而造成巨大的经济损失。如1992年中国因缺电而损失的工业产值达5473—7293亿元（尔仁，1994）。基础设施产业的供需矛盾也在相当程度上影响了人民的生活质量。因此，为从根本上改变这种状况，改革我国基础设施产业现行价格管制体制势在必行。
英国在基础设施产业政府管制体制改革前，政府在制定管制价格时，也经常首先考虑政治因素，其次才考虑经济因素，因而不能刺激企业提高生产效率。英国对基础设施产业价格管制体制改革的一个重要内容，就是实行最高限价模型，即RPI—x价格管制模型，RPI为零售价格指数（即通货膨胀率），x是政府对企业所规定的生产效率增长率，政府对x值作周期性调整。由于零售价格指数对企业来说是一个外生变量，企业要取得较多的利润，就只有通过努力使生产效率的实际增长率高于政府规定的x值。这就促使企业自觉优化生产要素组合，进行技术革新和加强企业内部管理，以提高生产效率。同时，由于英国的价格管制模型不直接控制企业利润，企业在政府规定的最高限价下有利润最大化的自由，只要企业善于经营，不断提高生产效率，就能取得较多的利润，从而使企业能不断得到自我发展。此外，由于英国政府对电信、电力、煤气供应等基础设施产业所规定的x值都大于零售价格指数，而且有不断调高的趋势(Stephen J.Bailey,1995,PP.318—321)，这意味着RPI—x是一个负数，企业每年必须把价格下降丨RPI—x丨，这使消费者能从企业效率提高后享受较低的价格，有利于提高社会配置效率。因此，英国的价格管制模型具有较好的经济性能。
根据中国基础设施产业现行价格管制体制存在的问题，并借鉴英国的经验，中国价格管制体制改革可采取的一种基本思路是：逐步以经济原理为基础，建立高效率的价格管制体制。目前特别要重视以下几个基本问题：
1.管制价格应具有刺激企业努力降低成本，提高生产效率的功能。由于被管制企业通常具有市场垄断力量，这要求管制价格制定者首先能识别企业的两种利润来源：即较高的生产效率和市场垄断力量；然后，客观评价企业应该达到的一般成本水平。在此基础上确定一个已基本剔除企业利用市场垄断力量谋取利润的因素的最高限价，以维护社会分配效率。企业在规定的最高限价下，要取得较多的利润，不断得到自我发展，其前提条件是只有通过技术革新，加强内部管理等途径以降低成本水平，提高生产效率。英国的RPI—x最高限价模型就具有这种经济功能。但笔者认为，中国不能照搬英国的这种价格管制模型，其主要原因是中国的许多产品价格（特别是生产资料价格）还处于价格调整阶段，零售价格的变动幅度较大，如果基础设施产业的管制价格与零售价格指数挂钩，企业的利润水平就在相当程度上取决于零售价格指数变动的幅度，从而将大大削弱管制价格对企业生产效率的刺激。
2.确定一个适应的管制价格调整周期。由于科学技术的发展及其在生产实践中的应用，基础设施产业的生产效率将会不断提高，成本水平会相应地下降。这就要求政府对管制价格进行周期性调整。管制价格的调整周期对企业利用“政府管制滞后效应”(regulatory lag)，[3]以降低成本，增加利润的积极性会产生直接影响：如果管制价格调整周期太短，由于基础设施产业的投资回报期较长，这就会抑制企业通过大规模投资进行技术革新，以降低成本，提高生产效率的积极性。相反，若管制价格调整周期太长，这虽然会刺激企业进行大规模投资，以取得投资的长期效益，但会使现实的成本水平大大低于当时核定的成本水平。这就不仅会使企业取得过多的利润，也会因企业能轻易取得利润而削弱进一步提高生产效率的刺激。而具体的管制价格调整周期则应根据特定基础设施产业的特点而定（如英国在电信、电力等产业的管制价格调整周期一般为4—5年，而自来水供应产业为10年）。
3.价格管制不仅要因产业而异，而且要因同一产业不同性质的业务而异。由于各基础设施产业的技术经济特征存在很大差异，政府在制定特定产业的管制价格时，应该考虑到该产业现有的和潜在的生产率发展水平，作为制定管制价格的重要依据。同时，如前所述，在许多基础设施产业都存在自然垄断性业务和非自然垄断性业务，价格管制主要是针对自然垄断性业务，以防止少数企业滥用其市场垄断力量谋取高额利润；而在非自然垄断性业务领域，由于多家企业竞争性经营，竞争机制会自动调整价格，因此，政府只需制定指导性价格。这有利于加强价格管制的针对性，提高价格管制效率。
注释：
[1]在中国，电信产业的无线通讯服务领域虽然已初步形成了几家企业竞争性经营的格局，但在有线通讯服务领域，邮电部仍居垄断经营地位。
[2]一般地说，自然垄断的特征是具有巨大的规模经济性，但更确切地说，其特征在于它具有显著的成本弱增性。由于规模经济与成本弱增性具有密切联系，同时，规模经济在理论研究和经济生活中更为常用，因此，人们通常把自然垄断性理解为显著的规模经济性。有关对自然垄断性质的详细讨论可参阅：Sharkey(1982)和Baumol(1997)。
[3]政府管制滞后效应主要是指，政府在本期制定的管制价格在下一轮价格调整前保持不变，相对于产业的技术进步和生产率的不断发展，表现为一种滞后性。这对企业会产生一种降低成本，以取得较多利润的刺激。对此有兴趣的读者可参阅：Viscusi,Vernon and Harrington(1992,PP.378—380)。
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