关于我国粮食安全的若干思考，本文主要内容关键词为：粮食安全论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、对我国粮食安全形势的若干判断
（一）保障粮食安全是全面建设小康社会进程中的长期任务
1.国际农业发展的规律表明，在进入工业化中期阶段以后，粮食安全与增加农民收入的关系问题是需要协调处理的重要问题。速水佑次郎（2003）对现代世界农业发展规律的研究表明，随着经济发展从低收入阶段向高收入阶段的迈进，农业发展将从“粮食问题优先阶段”转向“农业结构调整问题优先阶段”，农业政策的主要任务将从“如何廉价地提供农产品”转向“如何防止农民收入相对减少”；在处于二者之间的中等收入阶段，实际上是一个两种目标并存的阶段。目前，我国已经跨过了低收入阶段，进入中等收入国家的行列。根据上述国际经验，在今后相当长的时间内，我国都应该将提高农民的增收能力与保证粮食安全有机结合起来。
2.近期我国的粮食安全虽然没有大的问题，但影响粮食安全的隐患却在不断蓄积。到2003年9月，在长达6年多的时间内，我国粮食价格呈现下降或低迷状态。在粮食连续数年减产、当年减幅较大，国际、国内市场连续3～4年产不及需的情况下，从2003年10月开始粮食价格出现恢复性上涨，这是市场机制正常作用的结果，它并不表明我国的粮食安全出现了严重问题。但是，由于诸多原因，近年来影响我国粮食安全的隐患也在不断蓄积，甚至粮食综合生产能力出现了一定程度的下降。这些原因主要有：部分地区的农业基础设施长期带病运行，出现老化和退化现象，导致农业的抗灾减灾能力减弱，甚至形成灾毁耕地；不少地区退耕还林还草的速度过快；部分地区的农业结构调整被简单地等同于“减粮扩经”，甚至出现了良田种树、毁田养鱼等破坏基本农田、损害粮食生产能力的现象；许多地区片面追求工业化、城镇化的外延扩张，或基于财政增收的动机过度推崇经营城市，导致大量的基本农田被乱占、滥占，土地城镇化的速度远远快于农民市民化的速度。自20世纪90年代末期以来，全国每年净减少的耕地面积迅速攀升，1998—2003年，全国较上年净减少的耕地面积由261.0万亩增加到2537.4万亩。由于近期影响我国粮食安全的隐患正在不断蓄积，对于我国的粮食安全问题不能掉以轻心。要通过切实有效的政策调整，强化粮食综合生产能力建设的长效机制，将影响粮食安全的隐患消除在萌芽之中。
3.耕地和水资源对于我国增加粮食综合生产能力的中长期制约将难以得到根本缓解，甚至会有所强化。可以预见，在2020年前全面建设小康社会的阶段，随着我国人口的增长、居民收入和消费水平的提高，我国对粮食的需求总量将呈现不断增长的态势。但是，耕地减少、水资源短缺对我国粮食综合生产能力增长的制约却是长期存在的。从耕地来看，工业化、城镇化的加快推进，将会持续形成增加耕地占用的压力，从而影响粮食综合生产能力的稳定和增长，对此始终大意不得。水资源的短缺制约粮食增产，水资源分布的问题是导致我国洪涝灾害频繁发生的重要原因。甚至耕地和水资源的制约还会交织在一起，共同影响我国粮食综合生产能力的增长。
4.我国粮食供求的主要矛盾已经开始由总量矛盾转向结构矛盾，粮食的区域平衡和品种调剂问题越来越需要引起高度重视。由于长期形成的消费习惯和农业布局差异，我国粮食的区域平衡实际上是和品种平衡问题互为表里的。粮食的品种平衡主要集中在稻谷、小麦和玉米3大品种上。基本趋势是南方的稻谷和玉米供应趋紧，北方的小麦自给率提高，玉米剩余量增加。而随着粮食生产比较利益的下降和城镇化的加快推进，社会对商品粮的需求将会迅速增加，缺粮省的个数也有增加之势。与此同时，余粮省的余粮总量将会减少；部分地区由于经济快速发展、外来劳动力大量增加，可能导致其缺粮问题迅速凸显，缺粮数量迅速增加。甚至在一些传统的南方粮食特别是稻谷主产区，尤其是长江三角洲、珠江三角洲等城镇化迅速推进的地区，这一问题可能会日趋严重。因此，今后对于粮食安全问题的关注，不仅要重视总量问题，还要日益重视区域结构和品种结构问题。
（二）研究我国的粮食安全问题应该牢牢把握时期、阶段和“度”
1.有人认为，目前世界市场上的粮食贸易量在2.3亿吨上下，即使全部供给我国，也满足不了我国粮食消费的一半。然而，迄今为止，在对我国粮食安全问题的不同观点中，对于我国的粮食消费应以自给为主是没有异议的。对于我国粮食进口规模的最大胆估计，是粮食进口量不超过粮食消费量的20％，对应的粮食自给率为80％；大多数观点则认为粮食进口量应该控制在粮食消费量的5％～10％之间，对应的粮食自给率是90％～95％。
2.有人简单地用粮食产不足需来说明当前粮食安全问题的严重性，但却忽视了一个基本事实：如果粮食产量能够达到需求量的水平，当年的粮食自给率就达到或超过了100％。而早在1996年由国务院新闻办公室发布的《中国粮食问题》白皮书就明确指出，我国解决粮食供需问题的基本方针是立足国内资源，实现基本自给；在正常情况下，粮食自给率不低于95％，净进口量不超过国内消费量的5％。换句话说，即使不考虑在异常情况下可以有一两年粮食进口规模略超过5％，在正常情况下，我国最多可以容忍的粮食产不及需规模为国内消费量的5％。按照最近几年的粮食消费量计算，相当于每年2500万吨。因此，如果我们认同了《中国粮食问题》白皮书对于我国粮食自给率的判断（应该不低于95％），再对我国能否从世界市场上进口2000万吨粮食持怀疑态度，就是多余的。
3.有人说今后人口增长和经济发展会导致我国的粮食消费量不断增加，从而增加我国的粮食安全压力。但是，目前我国粮食消费需求的增长已经表现出两个显著的阶段性特征。（1）由于城乡居民的人均口粮消费水平持续下降，随着人口的增长，城乡居民的口粮消费总量不仅不会增长，甚至还有所减少。1993—2003年10年间，全国人口平均每年增加1071万人，但城乡居民每年直接消费的口粮总量却年均减少186.4万吨。（2）我国粮食消费需求的增长将主要表现为工业用粮、特别是饲料粮的增长。2003年，玉米占我国粮食总产的27％、谷物总产的31％。而在玉米消费中，饲用玉米的比重已经超过60％。在考虑我国的粮食安全问题时，对于人的口粮安全和饲料粮的安全问题显然不能等同视之。因此，如果注意到我国粮食消费需求增长的阶段性特点，在分析我国粮食安全问题时，比较理想的方式是采取以口粮为主、兼顾饲料粮和工业用粮的分析视角。根据这种视角，尽管今后随着人口的增长和消费水平的提高，我国的粮食消费需求总量将会呈现持续增长的态势，耕地面积的减少也会形成增加粮食供给的难度，但是，由于人的口粮需求总量将呈下降趋势，今后我国的粮食安全压力将不会随着粮食消费需求总量的增长而出现同比例的增长，甚至粮食安全的压力不会增加很多。
4.有人担心我国扩大粮食进口会拉动世界粮价上涨。但是考虑扩大粮食进口对世界粮价的影响，应该注意短期与长期之别。近年来，我国粮食的年度消费量大约49000万吨，如果粮食进口量达到当年消费量的10％，相当于每年进口粮食4900万吨。扣除大豆进口量（注：随着消费需求的增长，在今后5年乃至更长时期内，我国每年从世界市场上进口2000万吨甚至3000万吨大豆将是难以根本扭转的大趋势。）（按比较保守的估计2000万吨），相当于除大豆外还要进口粮食2900万吨。而除大豆外，我国的粮食净进口量20世纪80年代末期连续4年在1000万吨上下，1997年以来则呈净出口状态。净出口量最少的是1999年（399万吨）、最多的是2003年（1991.7万吨），超过1000万吨的年份还有2000年（1064.9万吨）和2002年（1198.6万吨）。今后如果在一两年内将我国的粮食进口规模扩大到2900万吨上下，无疑将会导致世界粮价的短期迅速上涨。1995年、1996年，我国迅速扩大粮食进口就拉动了世界粮价的迅速上涨。有人经常列举这个例子说明我国迅速扩大粮食进口会引起多数粮食进口国的不满，对我国的国际关系形成不利影响。但是，如果将某一年迅速扩大粮食进口与在比较长的时间内把粮食进口量逐渐提高到比较高的水平并保持相对稳定比，二者对于世界粮价的影响是大不相同的。在后一种情况下，尽管仍然会提升世界粮价水平，但较高的粮价会刺激世界粮食生产，对粮食出口大国形成增加生产、扩大出口的稳定预期，最终会形成对世界粮价的打压效应；因此，从较长的历史跨度看，如果长期扩大进口规模并保持相对稳定，由此产生的对世界粮价的影响至少要比单一年份迅速扩大进口小得多。人口仅及我国1/10的日本，其粮食净进口量一直高达2900万吨上下，占世界粮食贸易量的10％～12％，但却很少有人指责日本粮食进口量过多，拉动了世界粮价上涨。何况，第一，扩大粮食进口，还是为美国等粮食出口国提供了扩大农产品出口的机会；第二，在粮食进口量扩大并保持相对稳定的情况下，如果我们能够改进进口的操作方式，把握好进口时机和节奏（进口量不要骤升骤降），还可使较大的粮食进口规模对世界粮价的影响降低到较低水平。
二、积极转变粮食安全观念，推进市场化和适度国际化
（一）顺应农村发展新阶段的要求，突出重点，积极实现粮食安全观的转变
1.保证粮食生产安全的重点应该由产量安全转向能力安全，由藏粮于民、藏粮于仓转为藏粮于地、藏粮于钱（注：指可用于在国际市场上购买粮食的外汇储备。）、藏粮于主产区粮食生产的积极性（注：2004年，中央和地方政府出台的良种补贴、农机补贴、粮农直接补贴等措施是调动农民种粮积极性的有效措施。）。近年来，我国粮食连续减产，产需缺口不断扩大，侵蚀粮食综合生产能的隐患有所滋长。在此情况下，采取有效措施促进粮食产量的恢复性上涨是必要的。但是，从中长期看，粮食生产政策的主旨应该由促进粮食增产转向加强粮食综合生产能力建设，保护粮食主产区和种粮农民的积极性，并将其与加强主产区农民增收的长效机制建设结合起来。应该以粮食主产区为重点，促进粮食综合生产能力的稳定增长，促进粮食产业链的延伸拓展及其与农民增收的协调衔接。粮食生产政策可以适应形势的变化进行局部微调，但不应过度偏离其中长期方向。近期促进粮食生产的政策以稳定为宜，出台直接刺激粮食增产的新政策要注意节奏和时机，不宜过密过猛；防止矫枉过正，给农民粮食生产多多益善的信号，形成影响粮食政策稳定性的隐患（注：2004年，有的省份为了鼓励粮食增产，粮食行政管理部门要求国有粮食企业与农民签订粮食订单合同，让农民“不愁粮食销路、不愁粮食卖不到好价钱”，甚至要求国有粮食企业在订单合同中明确实行粮食收购二次结算。二次结算即在粮食收购过程中，如果粮食价格上涨，当市场价格高于农民原来卖粮时的价格，卖粮农民可以在双方商定的日期内，凭国有粮食企业的收购凭证和订单合同找补价差。有的省份还要求通过层层下指标的方式，保证粮食的种植面积。采取这些措施，动机是良好的，但要防止当粮食市场的供求和价格发生明显变化时，国有粮食企业因无力兑现承诺而形成新的诚信危机或政策性亏损，要防止因此侵犯农民的生产经营自主权，导致今后出现新的政策反复。）。
从可以预见的趋势看，在中长期内要稳定和提高我国的粮食综合生产能力，必须始终注意抓住3个方面：（1）加强耕地资源的利用和保护，通过实行最严格的耕地保护制度，稳定或适度增加耕地面积、减少耕地占用，防止工业化、城镇化过度挤占耕地、破坏基本农田并损害粮食的综合生产能力；（2）加强农业基础设施建设，改善农业生产条件，提高农业的抗灾减灾能力；（3）强化科学技术对粮食综合生产能力建设的支撑作用，积极鼓励土地集约利用技术特别是节水农业技术，提高农业抗灾减灾能力技术的研究开发和推广应用。
为了切实加强粮食主产区的综合生产能力建设，可设立主产区粮食生产基础设施建设专项支持基金，其方法是：按照前5年主销区人均粮食产量和人均基本农田面积由高到低、人均财政收入由低到高的顺序，分别将主销区划分为若干等级，据此由低到高地确定下一年度各主销省份财政收入增量中应该专项上缴国家的比例。还可通过以下两种渠道，扩充此项专项支持基金：一是中央政府在当年财政收入的增量中。拿出相当于各主销省平均水平的比例，扩充此项基金；二是为平衡产销区在粮食安全中的利益分配机制，建议国家将销区土地出让金的30％用于产区的粮食生产基地建设。
2.保证粮食安全的重点应该由生产安全转向流通安全和物流安全（注：物流安全指通过提高物流效率来实现粮食安全。）。2003年10月以来的粮价上涨，固然有多种原因，但是粮食物流不畅、运力供应跟不上也是重要原因之一。今后为了增强中央政府对粮食市场的宏观调控能力，为了改善粮食流通体系对于粮食安全的保障程度，应该加快建立健全协调统一、开放有序、期货市场与现货市场有机结合的多层次粮食市场体系，积极利用市场调节的结点效应，加强粮食物流体系建设，降低粮食物流成本，提高物流系统的效率，并积极促进中央储备粮区域布局结构的优化调整，保证粮食特别是中央储备粮在关键时调运方便和及时。中央储备粮布局结构的调整和全国性、跨省区的粮食市场建设，宜向四纵两横、沿海和若干结点及大中城市密集区倾斜。四纵即京哈、京广、京九、京沪铁路沿线，两横即长江流域和新亚欧大陆桥（陇海、兰新铁路沿线），这是我国粮食物流系统的主干道；沿海港口可以发挥海运的低成本优势。东北、华北是我国粮食主产区，长三角、珠三角地区是我国粮食主销区，这两类地区对我国市场粮价的影响较大，又是国内外两个市场的对接点。我国现有的3家国家级粮食批发市场和与粮食有关的期货交易所，分别位于大连、郑州和上海。随着期货市场的进一步发展，大连、郑州和上海对全国粮价的导向作用将会进一步增强。因此，宜将东北最大的海港大连、华北铁路枢纽所在的郑州、长三角的上海、珠三角的广州，作为中央储备粮物流系统的主要结点，适当增加其中央储备粮的库存规模，将其作为应对市场异常波动时对粮食进行大规模吞吐调节的操作平台。除此之外，中央储备粮布局结构的调整也宜适当向各大中城市密集区和自然灾害易发区相对集中，以应对各种突发情况。
3.将保证粮食安全与促进主产区农民的就业和收入安全结合起来，由重点保证供给数量安全转向兼顾供给价格安全；为应对粮食价格的短期大幅度涨跌，建立有效的风险防范机制。在现阶段，由于城市居民的恩格尔系数比较低（2003年为37.1％），粮价上涨对城市居民生产、生活的负面影响在总体上不会超过城市居民的承受能力。但粮价上涨对城市低收入群体的负面影响仍是值得高度重视的。同样，粮价的短期大幅度下跌也会对粮食主产区的农民收入造成严重的负面影响。而这两方面的负面影响都可能波及为严重的社会稳定问题。因此，针对市场粮价短期大幅度涨跌的负面影响，有必要通过财政出资的方式，建立有一定规模且运转有效的风险防范基金。这种风险防范基金的主要作用：（1）当市场粮价骤然大幅度上涨时，通过专门面向低收入群体提供粮价补贴的方式，缓解因此导致的城市低收入群体的生活困难；（2）当市场粮价骤然大幅度下跌时，通过加大对农民直接补贴或最低保护价收购的方式，弥补主产区种粮农民的部分损失。由于市场化、国际化迅速推进和我国加快推进粮食流通体制改革，导致市场粮价短期大幅度下跌的可能性是存在的，对此应该未雨绸缪。当然，这里有两个问题需要注意：（1）要注意把握判断粮价大幅度涨跌的依据。我们认为，在现有基础上，如果半年内粮价涨跌的幅度不超过50％甚至更多，就不存在所谓的“大幅度涨跌”问题。（2）如果粮价持续涨跌的时间不超过2～3个月，由此形成的对相关群体的负面影响就不会很大，也不需要通过上述风险防范基金对此做出反应。当然，从中长期的角度看，建立这种风险防范基金仍是必要的。
（二）推进市场化和适度国际化是解决我国粮食安全问题的根本出路
1.对于我国粮食安全问题的重视，应该建立在国内、国际两个市场的基础上。从国内市场来看，今后即使我国的粮食供给出现暂时性的短缺问题，市场价格的上涨也会拉动农民多种粮。只要有半年或稍多的时间，农民就会把市场上的粮食供给缺口填平。与此同时，国际市场也为我国粮食安全风险的释放提供了重要通道。最近20年的经验表明，少数国家把粮食作为战略武器对粮食进口国实行制裁的时代已经一去不复返了（注：1980年，为制裁苏联入侵阿富汗，美国作为世界粮食出口第一大国，曾联合加拿大、澳大利亚和欧盟对苏联实行粮食禁运，结果却以失败告终。当年苏联的粮食进口量达到3120万吨，仅比其计划进口量低10％。后来美国学者针对这次禁运总结的结论是：使用粮食武器更可能危害而不是实现美国的利益。粮食武器是已被试用但被证明无效的武器（卢锋，2002）。）。甚至在粮食进出口的国际关系中，粮食进口国相对于粮食出口国往往处于更为有利的地位。有些有支付能力的粮食进口国甚至可以把减少对某国的粮食进口作为对付该出口国的有效武器。因此，我国即使可能出现一两年的粮食严重短缺，也完全可以通过世界市场进口足够的粮食以弥补缺口。尽管我国在短期内大量进口粮食有可能拉动世界粮价的大幅度上涨，但在加入WTO的背景下，世界粮价的上涨也会刺激国内外的粮食生产并很快填充我国的粮食供给短缺，并拉动世界粮价向原有水平回归。
2.运用市场化和适度国际化的视角，解决我国粮食安全问题的方式。为此：（1）要重视比较利益对农民种粮积极性的影响，围绕实施《优势农产品区域布局规划》和《优质粮食产业工程》，以9大粮食优势产业带和13个粮食主产省为重点，完善农业补贴制度，加强对农业基础设施和粮食综合生产能力建设的支持，帮助农民降低粮食生产成本，提高粮食经营的比较利益水平。出台促进粮食生产的政策措施，应该审慎评价其长期效果和综合影响，以尊重市场机制的基础性作用、尊重和维护而不是牺牲农民利益为前提。（2）要全面加快国有粮食企业和粮食流通体制的市场化改革，促进不同类型主体公平竞争，尽快形成全国统一、开放、竞争、有序的粮食市场体系。
3.按照推进市场化和适度国际化的视角解决我国的粮食安全问题，需要协调处理好粮食主产区与粮食主销区、粮食主销区与国际市场的关系。粮食主产区增加粮食综合生产能力，实际上是对粮食主销区的粮食安全做出了贡献。在鼓励粮食主产区稳定增加粮食综合生产能力的同时，要适度强化主销区在维护国家或省域粮食安全中的责任，尤其是投入责任；鼓励粮食主销区的地方政府及其储备粮系统、甚至农产品加工企业按照“优势互补、互利互惠”的原则，与主产区之间加强合作，在主产区建立稳定的粮食生产基地。目前，粮食主产区的地方政府承担了较多的粮食风险基金配套任务，由此导致粮食产量和库存规模越大地方财政负担越重，不利于调动主产区粮食生产的积极性。应该加快改革现行的粮食风险基金负担体制，逐步实现粮食风险基金与人均粮食产量负相关、与人均财政收入正相关的体制，以调动主产区增加粮食产量的积极性。