中国高教筹资多元化：成就、挑战、展望，本文主要内容关键词为：中国论文,高教论文,成就论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国高教筹资：基本格局与最新进展
80年代我国开始探索和实践新体制，初步实现了以政府财政拨款为主，通过多种渠道筹措教育经费的体制，实现了教育由政府包办到国家、社会和群众共办的转变。党的十四大以来，随着社会经济和教育体制改革的深化，多渠道教育经费筹措体制得到了进一步完善，开始形成了以政府财政拨款为主、各渠道教育经费稳定增长的新局面。1995年全国人大第八届三次会议通过的《教育法》，从法律地位上确立了认财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制，进一步保证了国家举办的学校教育经费的稳定来源。经过多年的努力，目前中国高等教育筹资的基本格局已经形成，并为中国高等教育的规模发展奠定了基础。
1.多渠道教育经费筹措的总格局：90年代的进展
2000年，我国教育经费的总收入是3850亿元（人民币，下同），其中，预算内的政府拨款是2086亿元，占教育经费总收入的54.2%；教育税费是284亿元，占总收入7.4%；企业办学136亿元，占总收入的3.5%；民间办学（不完全统计）是86亿元，占总收入的2.2%；捐集资114亿元，占总收入的3%；学杂费总额达595亿元，占总收入的15.5%。（注：本文数据如果没有具体说明，则其来源均出自全国教育事业统计和教育经费统计.）
表1中不仅显示了过去10年，中国教育经费数量的增长，而且也充分反映了教育经费总收入的结构变化。从绝对数量来看，全国教育经费的总收入，2000年是1990年的5.74倍，是1995年的2.01倍，其中政府的教育投入也是成倍地增长，财政性投入2000年是1990年的4.50倍，是1995年的1.80倍。如果从教育经费内部的比较结构数量（即表1中括号内的数字，是该项投入占同列总收入的百分数）来看，过去10年间，中国教育经费收入的来源结构发生的显著变化是，教育经费的总收入中，非财政性的收入在总经费收入中的比重越来越大，学杂费收入在总收入中的比重也相应递增。也就是说，过去10年间国家的财政性教育投入在数量上增加的同时，其在整个教育经费总收入的比重下降了，但仍然体现出财政拨款为主的教育经费政策。由此，可以认为，80年代中期我国政府提出的教育体制改革与实现多渠道教育经费筹措的政策，在90年代得到了很好的实现。
表1 中国教育经费10年来的增长格局
（单位：亿元人民币）
1900 1995
2000
教育经费总收入
671(100)
1918(100)
3849(100)
1.财政性投入
569(84.8)
1427(74.4)
2563(66.6)
其中：政府拨款
426(63.5)
1028(53.6)
2086(54.2)
教育税费
65(9.7)
198(10.3)284(7.4)
2.非财政性投入
102(15.2)
491(25.6)1287(33.4)
其中：学杂费31(4.6)
212(11.1)595(15.5)
2.高等教育经费结构的显著变化：成本分担
自1989年起我国开始实施高等学校收费制度，打破了国家包办高等教育的格局。实行按培养成本的一定比例缴费上学在一定程度上缓解了高等教育教育经费的短缺，为我国高等教育的规模扩展提供了条件。尤其是，1997年起实现了全国普通高等学校收费的并轨，收费力度明显加强，学杂费收入占全部教育经费的比例得到了较大幅度的提高。高等教育中政府包办教育的体制已被多渠道教育筹资的成本分担机制所取代。表2清楚地显示了这个公立高等院校过去5年间教育经费的结构变动状况。
表2 中国公立高校近5年经费构成变化
（单位：亿元）
1995
1998
2000
收入合计 262.29
544.80
904.43
政府拨款比例70%
64%56%
学校自筹比例30%
36%44%
从公立高校生均经费的构成来看，大学的生均总支出1995年是8280元，而2000年达到15974元，其中，生均经常性支出是12815元，基建费是3160元。在2000年的经常费支出中，政府拨款7300元，学杂费3550元，学杂费相当于我们政府财政拨款的一半左右，占生均总支出的比例是22.2%，占经常费的比例是27.7%。表3中学杂费在生均经费中比例的递增，充分反映了我国高等教育经费筹措的变化。
表3 中国公立高校生均经费构成
（单位：元）
199519981999
2000
生均总支出
828013991
15231
15974
其中：生均经常性支出 654111020
11854
12815
学杂费收入
111419742769
3550
学杂费占生均支出
比例(%)
13.5 14.1
18.022.2
学杂费占生均经常性
支出比例(%) 17.0 17.9
23.427.7
2000年，全国1070所高校中，学费收入占事业支出超过40%的（即事业总支出）有400多所公立高校；所有预算外收入超过50%的也有400多所。这充分说明高校自筹经费能力的提高，对改善高校办学条件，稳定教师队伍有好处。预算外收入超过50%的这些高校，事实上已经变成了国家津贴型的、资助型的公立高校，而不再是纯粹意义上的公立教育财政体制。
二、中国高等教育发展：目标与挑战
1.90年代高等教育的跨越式发展
80、90年代，尤其是90年代以来，我国高等教育规模实现了超常规发展。表4显示，1980-2000年，全国研究生在校生规模从2.2万人发展到30.1万人，增长了12.7倍；普通高校本科在校生从86.2万人增加到411.8万人，翻了两番多；专科生规模增加了近2倍。这一时期，我国高等教育正规学历教育的总规模从166.3万增至939.9万人，净增773.6万人，其中70%以上（550多万）的增长是在90年代中实现的，尤其是1999年和2000年的扩招。
表4 20年来中国高等教育的快速发展
（在校生：万人）
年份研究生
本科生
专科生
在校生合计
1980年2.2
86.277.6
166.3
1990年9.3
153.2
219.8382.3
1995年
14.5
188.9358.7
562.1
2000年
30.1
411.8498.0
939.9
进一步估计学历文凭考试、军事院校、电大注册视听生等非普通类高等教育在校生数量，2000年我国高等教育总规模已达到1100万人，因而全国18-22岁人口中高等教育的毛入学率为11%，预计2005年全国高等教育总规模将增长到1600万－1700万人，毛入学率将达到15%，由此中国高等教育将步入大众化阶段。
2.未来高等教育发展的需求分析
(1)经济需求
未来的5-10年是中国社会经济发展的重要时期。快速发展的社会经济对专门人才需求呈现了强劲增长的态势，而伴随着产业结构的调整和高新技术产业的崛起，不仅要解决劳动力总量的供求平衡，而且还必须解决专门人才结构性短缺的矛盾。目前我国的人力资源面临着结构升级和素质教育的要求，而2000年全国每十万人口中高等教育平均在校生只有723人。据估计，2000年我国就业劳动者中，具有大专及以上文化程度者的比例是4%，其中本科及以上的比例为1.5%。
按目前的高等教育发展速度，在2005年实现15%的高教毛入学率，至2010年全国就业劳动者中，具有大专及以上学历人口所占的比例也只有7%（本科学历人口为3%），仍居于劳动密集型的人力结构，与新型发展中国家的差距虽然有缩小，但在适应未来国际社会以知识经济为基础的竞争上，仍面临着严峻的挑战。
表5 1970-97年世界各地区高等教育毛入学率变化情况
（单位：%）
1970年
1980年
1990年
1997年
全世界合计 8.511.0
12.7
17.4
发展中国家 3.05.16.9
10.3
发达国家
23.4
30.337.9
61.1
北美地区
45.4
54.275.2
80.7
亚洲／大洋洲地区
17.5
29.730.4
42.1
欧洲17.3
22.028.3
50.7
资料来源：World Education Report 2000,UNESCO.
(2)社会需求
改革开放以来，经济增长带来的居民收入水平的提高和九年义务教育的普及，既对义务后教育的发展提供了条件，也产生了压力。不断满足人民群众受更多教育的愿望，是我国社会发展的基本目标之一。目前广大老百姓对高等教育的有效（有支付能力的）需求逐渐增强，这使高等教育规模的进一步扩展有了比较深厚的社会基础。尽管90年代中国高等教育产生了跨越式的发展，但因基础的薄弱、资源的短缺和国家财政的能力有限，目前高等教育的供给仍不能适应社会与个体的接受高等教育的强烈愿望。需求与供给之间的矛盾是当前我国高等教育发展中的一个突出问题。解决这一问题的根本出路在于，进一步从全社会筹集资金，增加投入，扩大高等教育的供给，扩大招生规模。
3.未来20年中国高等教育发展数量目标的初步预测
中国经济近20年来超常规发展的重要前提在于，通过教育的发展实现知识、教育和人力资本的积聚，这已为国际社会所认同；未来10年、20年，中国要继续保持持续高速增长同样取决于高素质人力资源的进一步集聚，有赖于高等教育的进一步发展。为此，我国政府确立了“科教兴国”基本国策。
(1)预测的基础
经济、科技、社会与高等教育协调发展，使高等教育成为了提高国家综合实力和国际竞争力的重要支撑，这使高等教育扩展总量预测有了基础；同时，在宏观经济结构调整的大背景下，必须突出高等教育与社会经济之间的互动，又使总量目标必须与社会经济科技发展内在一致，以实现高等教育健康和可持续性的发展。
具体地说，高等教育未来发展的预测基于下述两个方面的考虑：一是经济增长目标仍保持在每年7%-8%的高速区间，高等教育毕业生依然是实现经济高速增长的主要人力资源；二是，未来发展是通过总量扩展、结构调整两者共同推动产业结构高度化，并要求高等教育，尤其是适应新兴产业、高新技术产业需要的学科（专业）适当超前发展，包括高层次人才总量的必要储备，即高等教育适当超前发展的要求。
(2)数量目标
由此预测，全国研究生招生人数在2000年12万人的基础上，按每年递增2万人，到2005年可以达到在校研究生60万人的规模，2010年有可能达到90万－100万人，2020年有可能达到140万－150万人（届时在数量上将超过美国目前的规模水平）。本科生目前为412万在校生，2005年，则可能到达700万人。按本、专科的比例1∶1计算，再加上其他各种类型的高等教育机构的学生，2005年高等教育总规模可达到1700万人，实现毛入学率15%的目标；到2010年，全国各类正规高等学校在校生有可能达到1900万－2000万人，加上其他非正规学生，高等教育的总规模可以达到2400万人，使全国高等教育毛入学率达到20%；到2020年，若能实现在校生3200万人，则能使我国的高等教育毛入学率达到30%从而进一步缩小与发达国家的差距。
表6 未来20年我国高等教育发展预测在校生数
（万人）
年份
研究生
本科生
专科生
在校生合计
2000年
30 412498
940
2005年
50 700700
1450
2010年
80 950950
1980
2020年
12014501450
3020
(3)经费需求
高等教育的发展必须有经费的支撑，在保证高等教育质量得到一定保障的前提下，按照我们的估计，2005年后要达到15%的高等教育毛入学率，如果按照每增加100万大学在校生、生均4万元基础设施投入要求计算，仅因规模增长所需的高等教育建设性投入5年累计就要2000亿元，完全靠政府提供显然是不可能的。政府给普通高校的投资很多只能是补偿的、提高性的，中央和地方政府真正能用于高等教育发展规模的基础性投入每年只有150亿元左右（2000年政府为高等院校所提供的基建拨款为70余亿元）。因此，今后5年高等教育发展性投入的经费缺口至少在1200亿元以上。
三、未来的展望：提高高等教育筹资能力的对策
1.面临的现实
高等教育的发展不是孤立的，它与整个社会经济发展紧密结合在一起。综观目前的国内外社会经济发展的总体态势，我们认为，中国大力发展高等教育既有机遇也有挑战，也就是说，希望与困难并存。
从发展高等教育的条件和环境来看，下列几个方面是我国未来高等教育发展的有利条件：
国家“科教兴国”战略的进一步落实，为高等教育发展创造了机会；
我国社会主义市场经济体制的建立与完善，为教育体制改革提供了良好的外部环境和可供借鉴的经验；
我国社会经济的快速发展和人民生活水平的迅速提高，给高等教育带来了强劲的需求；
90年代我国高等教育的改革与发展，为进一步发展高等教育积累了实践的经验，也增强了高等学校的活力与自我发展的意识；
国际高等教育发展的历史为我们提供了可借鉴的启示。
与此同时，我们也必须清醒地看到发展高等教育所面临的众多困难与问题，尤其是经费的因素：
我国仍处于社会主义的初级阶段，是一个发展中的人口大国、经济穷国，社会的各个方面都需要发展，教育发展不可能逾越国情；
整个教育的发展需要大量的经费，高等教育只是教育整体中的一部分，目前高等教育拨款占国家全部教育拨款24%的比例只会有所下降，而不可能再升高，否则将挤占义务教育和高中阶段教育经费的应用份额；
表7 1999年全国教育经费构成
（单位：亿元）
教育经费
财政预算
拨款比例
生均预算内
总支出内拨款 (%)
拨款（元）
合计3050 1710 100.0
高等教育
669
410 24.05600
中等教育
1209 640 37.4800
初等教育
917
557 32.6425
从目前高等教育的成本分担来看，学费占经常性经费的比例快速提高，但依靠学费而扩大高等教育筹资能力的潜力有限；
高等教育规模扩大的建设性投资短缺更为严峻。
2.提高教育筹资能力的基本思路
20年来的经验证明，我国经济实现高速增长是不断满足广大居民基本需求的过程，而改革和开放是保证经济高速增长的两大基本动力。（注：参见.国家计委宏观经济研究院课题组.1999年宏观经济形势展望.中国证券报.1999.1.12.）这一经验同样适用于教育发展与改革。坚持国有经济、集体经济和非公有制经济共同发展，调动国内外一切可以利用的资源，通过经济体制改革和制度创新，在较短的时间里满足了我国经济发展最为短缺的资金需求，保证了经济的高速增长。对于这一经验，教育不仅可以借鉴，而且还有可能创造出符合我国国情的“利用外部社会资源实现教育资源扩张”和“盘活教育存量”的经验和做法。必须按照1999年全国第三次教育工作会议的精神，在未来的3-5年里，探索以政府办学为主体、社会各界共同参与、公办学校和民办学校共同发展的办学体制。在规范政府、办学者、管理者、经营者、甚至社会各方面（包括学生及其家长）教育行为的基本前提下，打破教育内部各级各类之间的“围墙”，而且也要充分利用我国当前产业结构调整的有利时机，利用其他产业部门的资源发展教育。
具体说，要解决未来高等教育发展的经费制约问题，可以采取以下一些改革的举措：
进一步加大政府的教育经费投入力度，必须保证“三个增长”的实现，提高教育经费在GDP中的比例；
运用市场机制筹措教育经费，按照适度超前的高等教育发展总体目标，通过引进社会投资、融资、教育彩票、教育国债等市场手段，集聚教育资金；
进一步推行教育费用的成本分担，逐步形成适应不同办学体制学校、不同科类专业，并按经济发展、财政能力和通货膨胀率而自动调整的收费制度。
3.高等教育发展中办学体制与筹资体制的结合
在目标已定、经费筹措能力有限的条件下，解决高等教育发展经费问题的另一种思路就是改革高等教育的发展模式，以改革促发展。
第一，用投资—体制—机制三位一体的改革举措推进高等教育发展。改革传统的计划管理体制，引入市场的规则、机制、效率与效益等原则，在规范的过程中，推进公立院校的改革；市场的机制和行政手段的结合，加快存量资源结构调整的步伐，探索产学研一体化的高等学校发展模式。
第二，实施品牌大学的孵化战略。在发展新建大学包括民办高校的同时，可以从现在高校结构布局调整入手，采用品牌大学孵化的发展战略，允许这些大学与企业合作办相对独立的大学分校或二级学院，并实施区别于原有机制的独立运行的新机制。这有助于一些重点大学解决队伍分流与办学目标的定位问题。这样，品牌大学不仅可以在办学层次、科研水平和知识创新等方面发挥优势，也能在推进我国大众化教育方面发挥作用。
第三，支持多形式办学。进一步从政策上鼓励企业集团（特别是上市公司）、事业单位、社会团体和公民个人投资，开办各级各类（尤其是非义务教育阶段的）非政府出资的民办高等学校；结合公立学校改革实际，探讨由社会团体、事业单位、中介机构、基金会和公民个人接办或承办部分公立学校，并将其转制或改制为民办学校。
第四，高等教育发展中，不能忽视公平问题，必须关注落后地区高等教育发展中的筹资能力，关注弱势群体的受高等教育权利问题。中央政府对经济欠发达地区实施高等教育经费转移支付政策，对不同经济水平地区的高等教育实行分类指导，加强东部与西部地区高等教育的交流和合作。在继续实行并不断完善成本合理分担制度同时，重点关注家庭经济条件不利的、来自贫困边远地区的学生，注意利用奖学金、助学金、学生贷款等多种资助政策，维护他们接受高等教育的机会均等。