第四点计划与美国对非政府组织的政策——兼论对理解全球治理理论的启示，本文主要内容关键词为：美国论文,启示论文,理论论文,组织论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
非政府组织在全球治理理论中具有特殊的重要性。①学界一般认为，全球治理的主体有三类：第一类是各国政府、政府部门及亚国家的政府当局；第二类是正式的国际组织，如联合国、世界银行、世界贸易组织、国际货币基金组织等；第三类是非正式的全球公民社会组织。②鉴于第一类一直是全球治理的重要主体，第二类也在相当长的时间内参与了全球治理，那么相对来说，在全球治理理论中凸显其重要地位的就是第三类主体——全球公民社会组织了。
全球治理理论有着鲜明的政策指向，它意味着积极推动这种理论的主体会将之应用于全球治理的现实。在20世纪90年代后，美、英等西方发达国家，以及联合国、世界银行等西方占主导地位的国际组织，大力向发展中国家兜售全球治理的理论，在他们开列的清单中，允许和鼓励非政府组织参与全球治理已是老生常谈。尤其是美国，给非政府组织提供资金支持、政策指导，让非政府组织执行美国外交的某些职能，已成为美国外交的重要手段。
从理论与现实之间的联系入手，是理解理论的一个基本路径。考察非政府组织与美国外交之间的关系，不仅有助于理解全球治理理论，而且有助于认识今天的美国外交。本文选取了冷战初期美国的第四点计划进行个案研究，以期对二者的关系提出管窥之见。之所以选择第四点计划，是因为：
第一，第四点计划开始了“发展的时代”。当时，亚、非、拉广大发展中国家的发展开始成为世界性的课题。如果不把全球治理理论仅仅看作一个标签，而是看作一个致力于解决全球问题理论的话，那么，半个世纪前在发展中国家兴起的发展热潮应当属于全球治理的基本范畴——尽管当时还不存在全球治理的概念。
第二，在第四点计划中，美国政府开始采取措施，将非政府组织纳入美国外交政策轨道，使之参与到全球治理中来。这不仅表现在美国政府的政策设计中，而且表现在美国国务院成立了专门的机构，来负责对非政府组织的管理、沟通和协调工作。
第三，第四点计划创设于冷战初期。当时美国刚刚崛起为全球性大国，美国的外交政策第一次具有了全球性的意义：不仅面向全球，而且影响也遍及全球。考察这个时期美国外交政策中的非政府组织与发展的关系，实有正本清源的意义。
一、第四点计划标志着“发展的时代”的开始
1949年1月20日，美国总统杜鲁门在第二任就职演说中提出，美国“必须开展一项大胆的新计划，以使我们科学进展和工业进步的好处能够惠及‘低度发达地区’(underdeveloped areas)的改善与增长”，③美国将以技术援助和私人投资的形式帮助和促进发展中国家的发展。这个在演说中被列为第四点（前三点分别为支持联合国、战后欧洲经济复兴计划和援助自由世界抵御侵略）的计划，很快被舆论界称之为第四点计划或“技术援助落后地区计划”。
杜鲁门提出这个设想之后，美国政府的策士们很快将之转化为有关促进“低度发达地区”经济发展的一套话语。他们认为，广大的亚、非、拉“低度发达地区”有着丰富的资源，之所以发展不起来，只是缺乏技术和资金；只要美国提供必要的技术和少量的资金，帮助“低度发达地区”开发自身资源，其经济就会发展起来。因此，他们将“经济发展”定义为“生产性资源的开发”，具体包括自然资源、人力资源和资本资源三个方面。自然资源包括土地的保持和利用、庄稼种植和动物养殖、森林和渔业管理、水资源的控制和利用、矿产和燃料等；人力资源包括健康、福利、教育、劳动力的培训和使用等；资本资源包括工业技术、设施和装备、商业和金融的组织、住房供给、运输、销售和配送等。④在具体操作中，美国重视三个领域的技术援助：第一，以粮食为主的农业发展；第二，公共健康和卫生；第三，基础教育和职业教育。美国决策者希望通过技术援助和资本输出的方式，打下亚、非、拉国家经济发展的基础，“助其自助”；随后，亚、非、拉国家自己便能自动走上发展经济和提高生活水平的轨道。⑤
在杜鲁门提出第四点计划后，美国政府开始积极推动国会立法，争取国会授权和拨款，以将计划付诸实施。1950年6月，美国第81届国会通过了对外提供经济援助的法案，第四点计划以《国际开发法案》的名义列在法案之下的第四款。随后，杜鲁门责成国务院负责落实该计划，表明第四点计划正式步入实施阶段。同年10月，国务卿艾奇逊在国务院组建了该计划的执行机构技术合作署(TCA)，杜鲁门任命贝内特(Henry Garland Bennett)担任第一任署长，负责领导第四点计划的实施。美国国会在1950年财政年度安排了3450万美元的专项拨款；到1951年财政年度，该项拨款已经上升到2.765亿美元，遍及亚、非、拉三大洲的35个国家和地区。截止到1952年5月，技术合作署已经派出了700名美国专家在亚、非、拉地区工作；这些地区共有1万人与这些专家一起工作，还有350人在美国接受技术培训。⑥同时，美国也动员联合国、世界银行等国际组织，以及洛克菲勒基金会、福特基金会等非政府组织，参与到第四点计划中来。此后，第四点计划逐渐在亚、非、拉地区开展起来。
第四点计划标志着“发展的时代”的开始。“从杜鲁门总统上任（第二任，笔者）的那一天起，世界便开始了一个新的时代——发展的时代”，⑦从第四点计划提出并实施起，美国政府及联合国、世界银行等国际组织派出的大批专家、技术人员便活跃在亚、非、拉地区所谓的“低度发达”国家经济发展的第一线，他们为所在国和地区的政府制定发展规划、培训技术人员和指导建设项目等等，以解决发展中国家的贫穷、健康和教育问题。从此，发展中国家的发展道路便在美国的引导和干预下得以推进。此后，联合国相继提出两个“发展的十年”、“千年发展目标”等计划来援助发展中国家发展，一直延续到今天。
第四点计划同时也标志着美国外交政策的一个重要转变。在第四点计划提出时的冷战初期，以苏联为首的社会主义阵营和以美国为首的资本主义阵营之外的亚、非、拉地区，有着众多的国家和民族、广袤的土地、占世界2/3的人口，它们是杜鲁门在演说中所称作的“低度发达地区”。在杜鲁门等美国决策者的视野中，这些地区的人民“在近乎悲惨的条件下生活。他们食不果腹，疾病缠身，经济生活原始且停滞”，而现在“人类在历史上第一次拥有了知识和技术，可以减轻这些人民所遭受的苦难”。⑧近现代以来，亚、非、拉地区一直是殖民与剥夺的对象，它们作为一个整体，从来没有在美国对外政策中占有重要的位置。在第四点计划中，美国决策者们开始在外交政策的设计、执行中把这些地区的发展放在了一个显著的位置。杜鲁门曾不无得意地说，“把它称为‘新的大胆的计划’，毫无夸张之处。这是一项有史以来任何国家都不敢提出的大胆的计划”；“在对待世界事务上，只有美国能够采取这种独特的方式”。⑨
二、美国决策者将非政府组织纳入第四点计划
非政府组织是逐渐进入到第四点计划中来的。在提出第四点计划的就职演说中，杜鲁门并未明确提到非政府组织在其中发挥作用。随后，国务卿艾奇逊在记者会上就第四点计划做专门说明时，只是强调了联合国及其附属机构的作用，也没有明确提到非政府组织的参与。⑩第四点计划刚提出时，只是一个设想，并没有完整详细的计划，美国政府尚没有专门考虑非政府组织的角色问题。不过，杜鲁门将该计划定位为一个合作的计划，需要动员各种力量参与，这就为非政府组织参与第四点计划预留了空间。
第四点计划进行到具体筹划阶段之后，美国国务院认为，有必要听取非政府组织的意见，以制定一个切实可行的方案。正是在这个阶段，美国政府开始考虑非政府组织在其中的作用问题。1949年1月，在给杜鲁门的备忘录中，艾奇逊明确建议，“应该从私人团体和个人那里寻求对政府计划的支持和补充，最好通过一个持续的咨询组织。”(11)艾奇逊的建议在第四点计划进入到立法阶段后变成了现实：国会授权总统成立专门的咨询机构——国际开发咨询委员会(International Development Advisory Board)，负责与包括非政府组织在内的各民间团体进行沟通。在法案签署之后，杜鲁门授权组建了以纳尔逊·洛克菲勒(Nelson A.Rockefeller)为主席的国际开发咨询委员会作为正式的政府机构，负责与非政府组织进行沟通与协调。这是美国政府为从制度上将非政府组织纳入到第四点计划而采取的第一项举措。第二项举措是由国会做出的。第81届国会就第四点计划进行立法，通过了《国际开发法案》，其中，第407款明确规定：“应尽最大可能实现民间机构和个人的参与。”(12)国会在此明确提出第四点计划的部分职责要通过非政府组织来履行，从而在立法上赋予了非政府组织参与第四点计划的权利。在进入到实施阶段后，杜鲁门政府又采取了第三项措施来保证非政府组织的参与，即设立专门的技术合作署署长助理来协调与非政府组织的关系。技术合作署是杜鲁门政府为推行第四点计划而专门设立的机构，隶属于国务院。1951年11月，美国开始对之进行重组，专门设立技术合作署署长特别助理一职，负责“与关心向低度发达地区提供技术援助的多边和民间组织保持联络”。(13)另外，为有效地引导各非政府组织的援助活动，美国国务院还特别编订了《美国海外志愿性机构技术援助服务指导》一书，分发各非政府组织作为指导性文件。该文件将各受援国划分为拉美、非洲、近东和远东四大区域，每个受援国划分农业、教育、健康、社会服务等具体援助领域，各领域分别安排特定的非政府组织负责提供技术援助服务工作。(14)这是美国政府采取的第四项措施。总的来说，这四项措施的推行，从制度上和组织上确保了非政府组织能够参与到第四点计划的制定和实施中来。
美国政府还设计了非政府组织参与第四点计划的方式及其发挥作用的相关领域。在美国政府的设计中，第四点计划基本上通过两种途径来开展：双边的和多边的。双边途径指美国政府及其各下属部门和请求国政府签订双边协议，实施援助项目；多边途径则指通过联合国及其附属机构、美洲国家组织(OAS)和其他国际组织来推行。(15)在此框架下，非政府组织的参与方式有两种：一是就特殊的领域与政府下属的各个部门合作。在双边途径中，政府下属的各个部门各有分工，如农业部负责土壤保持、植物昆虫学、森林、统计等，联邦安全总署(Federal Security Agency)教育办公室负责学生和教师的交流、基础教育和职业教育，劳工部负责雇佣标准的制定、工业保健、妇女的雇佣、学徒的培训等。各部门推行其项目时，可以吸收美国的民间组织和团体参与，就其擅长的领域进行合作。(16)二是政府给予非政府组织以直接的或间接的帮助，以扩展非政府组织自己的健康、教育和农业项目。(17)非政府组织往往在海外都有自己开展的援助项目，这些项目多集中于农业、健康和教育领域。但它们财力、人员等毕竟有限，美国政府决定给以人员、资金或政策上的支持，帮助它们开展项目。这样，非政府组织作为执行第四点计划两种途径的一个有益补充，被整合进第四点计划中来。
在上述框架下，非政府组织积极参与到第四点计划的实际运作中来。具体说来，非政府组织在第四点计划中扮演了三种角色：第一，咨询者。在第四点计划组织实施的每一阶段，接受主管部门的咨询，就项目的具体实施提供意见；第二，独立行动者。接受美国政府的资助，执行第四点计划下的个别行动。截止到1952年春天，美国缔结的有非政府组织参与的协定超过70个。(18)其涉及的具体领域为：(1)与美国的学院与大学签订的协定，由美国的大学与学院对口支援受援国的大学，助其改进科学研究、居民教育等；(2)与非营利的民间组织、非传教的宗教服务团体、私人资助的美国海外机构签订的协定，扩展它们开展的教育、健康、社会服务，如近东基金会(The Near East Foundation)的农村发展项目、美国公益服务会(American Friends Service Committee)在印度开展的农村和社区工程、布克·华盛顿利比里亚研究会(Book T.Washington Institute of Liberia)的培训技术人员的项目都受到了美国政府的资助；(3)与美国的各类机构签订协定，资助它们就经济、社会发展的特别领域举办国际性的研讨会；(4)与美国的教育机构签订协定，就特殊技术领域培养其他国家领导人和留学生；(19)第三，辅助者。为美国政府招募第四点计划所需专家或技术人员，向发展中国家传播关于第四点计划的信息，与发展中国家交流发展的经验与思想，并与技术合作署和联合国等机构直接在实地项目中相互配合。(20)
三、非政府组织被纳入第四点计划的原因
非政府组织的作用越来越受到杜鲁门政府的重视。1952年4月，在35个农业、商业、劳工、教育、宗教及其他公民组织的建议下，美国政府在华盛顿举办了一次名为“国际经济和社会发展国民大会”的会议，应邀参加的组织和个人多达300多个。会议的主要目的就是动员私人团体和非政府组织积极参与美国的第四点计划，促进亚、非、拉“低度发达地区”的发展。(21)同时，美国政府还资助福特基金会下设的海外志愿机构联合会(The Council of Voluntary Foreign Agencies)研究如何整合政府和民间行动，以更有效地发挥作用。(22)这充分表明，美国政府已经有意识地将非政府组织纳入其外交轨道，使之成为美国外交所倚重的工具。
从历史上来看，源于美国的非政府组织参与全球活动有着悠久的传统。早先的教会和慈善团体借着传教和慈善的名义，向北美洲的西部及海外前进，实际上起到了为美国的领土和商业扩张开路的作用。一直到第一次世界大战前，这些非政府组织参与全球活动的范围（多集中于拉美和远东）及重要性都相当有限。第一次世界大战以后，非政府组织无论在数量上还是在影响力上都有了很大增长。(23)但其行为在很大程度上是自发的。美国政府并没有设立专门的机构来协调非政府组织的活动，也没有将之制度化为美国外交的一个有机组成部分。只是在第四点计划中，美国政府才有意识地这样做。原因何在？通过对有关文献的分析，本文认为，表面上的原因是第四点计划的性质与非政府组织相契合；而深层次的原因，还需要联系冷战初期美国的国家安全战略分析第四点计划何以出台。
美国的决策者规定了第四点计划的性质。他们认为，第四点计划是一个助人自助的计划，通过美国的技术援助与资金支持，“低度发达地区”会获得发展的前提条件，从而能自动进入快速发展的轨道。具体来说，决策者认为，这个计划有两个特性：
一是利他性。杜鲁门在提出第四点计划的就职演说中明确宣告，“老牌的帝国主义——为了海外利益而进行剥削——在我们的计划中没有位置。我们所设想的是一个立足于民主的公平交易的基础之上的发展计划”。(24)杜鲁门在“国际经济和社会发展国民大会”上向非政府组织发表的演说中，又一次重申了第四点计划的利他性质，“在我们第四点计划的概念中没有一丝一毫帝国主义的影子。我们不打算统治或剥削他国人民，或迫使他们改变其生活方式。”(25)可以说，在美国政府对第四点计划的定性中，利他性是核心内容。据此，深受杜鲁门青睐的技术合作署第一任署长贝内特拟定了第四点计划的十项具体计划，可以说，其中每一项都是利他的：(1)更大的粮食产量；(2)更好的牲畜饲养；(3)煮饭和取暖的燃料；(4)更好的农具和器械；(5)更好地利用土地；(6)基本运输的改善；(7)供水的改善；(8)更好的健康；(9)基本的读写能力；(10)自然资源的勘察。(26)
二是非物质援助。杜鲁门一再强调，与美国提供给其他国家的一般的经济援助是不同的，第四点计划的独特性在于它通过派遣美国专家、传递技术知识的方式，让发展中国家获得自己的发展能力。换句话说，第四点计划是“授人以渔”，而不是“授人以鱼”。在1952年举行的“国际经济和社会发展国民大会”上，针对很多国家要求美国“给我们钱，留下你们的专家”的要求，艾奇逊重新澄清了第四点计划的非物质援助性质，“第四点计划不是一个援助项目，而主要是交流技术信息的一种方式”。(27)杜鲁门也坦承，第四点计划在实施过程中遇到过一些大的困难，“其中最主要的是，国内外自私自利的集团企图改变原计划的性质，要把重点从技术援助转移到财政援助上去。”(28)由此可见，在美国决策者的观念里，第四点计划与通常所说的对外援助是有实质性区别的。
美国政府为计划所设定的利他和非物质援助的性质，使吸收非政府组织的参与具备了可能性。因为这与很多非政府组织所追求的和当时正在从事的事业是一致的。杜鲁门政府提到，与其他民族分享美国的技术知识和技能，在“第四点计划”开始之前很多年已成为美国援助低收入国家发展的一项政策；而这项政策开始于美国的医疗和教育使团，民间基金会和慈善社团，以及其他抱有人道主义信仰的团体。(29)保持计划的利他性，被认为是计划成功的最核心因素。杜鲁门政府认为非政府组织因其本身活动的人道主义性质恰恰可以做到这一点，所以让非政府组织来承担更多的责任。“事实上，让民间资本和民间机构来承担帮助各个国家取得不同的经济、社会和工业进步的主要责任是‘第四点计划’的主要目标之一。”(30)
美国政府还看中了非政府组织所拥有的技术和知识，以及它们长期与亚、非、拉地区打交道的经验。一方面，关于发展的很多实用技术和知识都控制在民间组织手里，政府只有与其合作，才能利用它们所拥有的资源；另一方面，文化上的考虑也是一个重要因素。美国政府认为，非政府组织“成员的技术和知识对计划的有效开展具有重大价值。他们几乎了解所有在世界各地生活着的、具有不同文化背景的民族的生活方式”。(31)第四点计划涉及世界上有着不同文化背景、不同生活方式的地区，了解这些地区的文化传统和习俗，对于确保第四点计划的成功是必不可少的。非政府组织由于长期在这些地区活动，因而具有美国政府所不具备的优势。这是美国政府决定在第四点计划的推行中吸纳非政府组织参与进来的重要原因之一。事实上，第四点计划具体项目的设计，很多是源于非政府组织的经验，尤其是源于洛克菲勒基金会在拉美的经验。
四、第四点计划与美国的冷战战略
认识到非政府组织理念和经验对第四点计划的作用，只能帮助理解非政府组织与第四点计划的关系。要理解非政府组织由此成为美国政府推行外交的一个重要的手段，还需要对第四点计划出台的背景，亦即第四点计划与当时美国冷战战略之间的关系进行考察。
第四点计划是美国遏制战略升级的产物，是其冷战战略的一个重要步骤，也是重要手段之一。可以说，直到第四点计划出台，美国的冷战战略才彻底成型。
第二次世界大战结束后，美国即着手实施建立由美国主导的“新世界秩序”。一是政治方面，成立联合国，通过安理会五大国维持世界和平，并保证西方势力在联合国安理会中的优势地位；二是经济方面，建立布雷顿森林体系，成立国际复兴开发银行和国际货币基金组织，缔结关贸总协定，以确保贸易和投资的自由化。然而，苏联却在这两个方面都挑战了美国的安排。这表现在东欧问题上，苏联出于自身安全需要而占领东欧并移植自身的社会制度，却造成了美国等西方世界对苏联扩张的普遍担心。利益的不可调和又加上意识形态的对立，使资本主义与共产主义两种制度的敌对和竞争成为历史的必然。(32)在美国决策者看来，抵制苏联共产主义制度的扩张既关乎美国及西方世界的安全，又关乎美国主导的“新世界秩序”的成败。所以，抵制苏联共产主义就成为第二次世界大战结束之初美国的战略选择，而其背后则是建立美国主导的“新世界秩序”长远目标。
美国的战略考虑集中表现为乔治·凯南的遏制战略。凯南著名的“八千字电文”为后来美国的遏制战略打下了思想基础：“它（苏联）对理智的逻辑无动于衷，但对武力的逻辑却十分敏感。正因为这个缘故，它在任何地方遇到强大的阻力时，可以轻易地退却，并且常常如此。”(33)凯南明确提出了遏制战略：“美国可以带着相当的信心去推行一项坚定遏制的政策，在任何地方，只要有迹象表明苏联人侵犯了世界的和平与稳定，便以坚定不移的反击力量来对付他们。”(34)随着凯南入主新成立的国务院政策设计室，美国开始紧锣密鼓地将遏制战略付诸实施。然而，凯南提出的战略是一种“堡垒防御”的战略，在这种战略指导下，美国实施了援助希腊、土耳其的计划及“马歇尔计划”，以恢复欧洲的均势。(35)均势意味着克制，意味着在重要的地区投入有限的资源，在凯南的设计中，显然没有将美苏之间的广大地区，即亚、非、拉地区纳入战略考虑。而冷战则是两种制度的竞争，在这种形势下，美国决策者考虑问题的思维就是一种“零和”方式：苏方所得即为美方所失。换句话说，美国决策者不会容许发展中国家和地区倒向苏联。1949年前后，国际形势出现了新的变化，其一是中国革命即将取得胜利，其二是苏联成功爆炸了原子弹。前者被美国政府解读为共产主义正在贫穷国家扩张，后者使美国政府看到，美国的核垄断不过是一个泡影。这两件大事促使美国将遏制战略升级。遏制战略在此出现了转折，“堡垒防御”升级为“环形防御”，全面遏制共产主义成为美国的唯一选择。这一点在美国国家安全委员会1950年所提交、并经杜鲁门总统批准的第68号文件中有鲜明的体现。(36)这意味着美国不仅要用均势的手段平衡苏联的势力，同时，也要在苏联、中国的周边地区围堵共产主义。发展中国家和地区就这样跃入了美国决策者的视野。其实，在“马歇尔计划”推出之后，美国决策层就一直在考虑对亚、非、拉地区执行一个什么样的政策。(37)
第四点计划是在遏制战略全面升级的形势下得以产生的。按照美国政府的设想，第四点计划有着多重具体目标：(1)贡献于美国国内经济稳定和生产；(2)加强美国的国家安全；(3)达到世界经济的平衡；(4)加强联合国体系；(5)加强政治民主；(6)促进和平。(38)然而，总的来说，这些具体目标都服从于美国冷战战略的最高目标：反对苏联共产主义，将亚、非、拉国家纳入美国的战略轨道，建立美国主导的“新世界秩序”。主要体现在：
第一，第四点计划不仅仅是一项经济发展计划，更是“一项重要的政治和心理措施”。“它建立于这种理论基础之上：经济进步和更好的生活条件，以及借以达致此目标的在‘村级层次’上提供技术援助的合作方法，将促进政治稳定和大众士气，创造对美国的友好态度，使‘低度发达’国家的人民更不易受共产主义颠覆的影响。因而，第四点计划是美国长期外交政策的一个有机组成部分，也是近期国家安全目标的一个有益支撑。”(39)
第二，第四点计划重点在共产主义国家的周边推行，带有明显的地缘政治色彩。美国政府提出了选择技术援助国家和地区的原则：紧急的外交政策目标，如应对迫在眉睫的颠覆威胁；援助规模较小；接收国给予最大限度的合作；对技术援助的相对需求和使用技术的能力。(40)据此，美国政府设定了第四点计划推行的主要区域：拉美、亚洲和非洲的大部分，包括中东和远东在内。(41)但是，具体的援助提供则是有选择的，其重点投向了与苏联、中国等共产主义国家接壤的国家和地区，如中东的伊朗、伊拉克、叙利亚、约旦；非洲的埃及、利比里亚、利比亚等北非国家；中亚、南亚的阿富汗、锡兰、印度、尼泊尔、巴基斯坦；东南亚的缅甸、印度支那、印尼、菲律宾、泰国。资金也重点流入上述地区，尤其是美国与苏联激烈竞争的中东和北非，美国投入的技术援助资金达到了3696.1万美元；与中国接壤的东南亚，美国投入了3432.6万美元，二者皆大大超过了美国在其后院拉美地区的投入，占美国1952年度技术援助资金的绝大部分。(42)可见，从边缘地区围堵共产主义是第四点计划的基本取向。
第三，第四点计划将获取发展中国家的战略性资源放在重要地位，服务于美国军事战备的需要。保罗·尼采(Paul Nitze)起草的国家安全委员会第68号文件出台之后，杜鲁门指示高登·格雷(Gordon Gray)对美国的对外经济政策进行研究。“格雷报告”提交后，杜鲁门又指示洛克菲勒及其所领导的国际开发咨询委员会根据该报告检视美国的发展援助政策。洛克菲勒领导的委员会于1951年5月提交了报告，主题就是在国防动员的思路下考虑第四点计划。该报告认为，美国73%的战略和关键原材料，如锡、钨、铬、锰、铅、锌、铜等，都必须从发展中国家获取。为了保证美国的战略原材料进口和储备，并使这些原材料产地不为苏联等共产主义国家获取，美国须加大第四点计划的推进力度。(43)这构成了第四点计划在1952年初开始大范围展开的重要背景。
结论
早在《大西洋宪章》里，美国就提出了建立美国主导的战后世界新秩序的基本设想。战争尚未结束，这一设想就在美国政府的积极运作下得以稳步推进。然而，以苏联为主的共产主义势力的崛起给美国建立世界秩序的目标带来了根本性的挑战。美国政府意识到，共产主义的威胁，兼具物质和非物质方面：物质方面即苏联庞大的军事力量对西方的压力，尤其是西欧和远东，非物质方面则是它对“为饥饿、疾病、贫穷和无知所折磨的人民的错误的吸引力”。(44)杜鲁门总统在就贝内特提交的第四点计划执行报告所发布的总统声明中对此做出清楚地表述。美国政府认为，应对共产主义的威胁，除了用武力对抗共产主义国家中最强大的国家苏联之外，还必须采取措施应对共产主义威胁的非物质方面，这就是通过第四点计划为发展中国家提供一条发展道路，使发展中国家拒绝共产主义，并进入美国主导的世界秩序中来。第四点计划由此成为美国反对共产主义的冷战战略的一个重要步骤。
在第四点计划由设想到推行的过程中，非政府组织由于其具有的利他主义和非物质援助的性质，它们所拥有的技术和知识，以及它们长期与亚、非、拉地区打交道的经验，得以进入到美国决策者的视野中，正式成为美国外交的一条重要渠道和美国冷战战略的一个重要环节，为美国的国家利益服务。
这对理解今天的全球治理理论有启示意义。冷战结束后，非政府组织无论在数量上，还是在所从事的跨国活动方面，都在迅速增加。美国学者萨拉蒙(Lester M.Salamon)认为，“有组织的自愿行动和私有的、非营利的或非政府的组织的创设正在全球范围内惊人地增长”。他据此提出了“全球社团革命”（a global "associational revolution"）的概念，(45)清晰概括出非政府组织蓬勃发展的现实。非政府组织通过发动社会运动参与全球治理，业已成为备受关注的现象。其中，最令人瞩目的就是反全球化运动。从1999年的西雅图世界贸易组织部长级会议，到2000年的联合国千年首脑会议，再到2002年约翰内斯堡的世界可持续发展大会，作为反全球化运动的组织者和参加者，非政府组织成为理论家们所津津乐道的全球治理的一支重要力量。
这种现实也为理论家们大力渲染。非政府组织数量及参与度的大量增加，表明了全球公民社会的成长；而全球公民社会的成长，则构成了全球治理理论的现实基础。非政府组织由此在全球治理理论中占据了重要的位置。如前德国总理施罗德提出“新治理”概念，主张以“公民社会模式”来超越传统的国家主义和自由市场式的新自由主义。(46)“公民社会模式”的前提之一是需要有一个成熟的、独立的公民社会存在，而公民社会最基本的构成主体就是非政府组织。全球治理理论的主要创始人之一的詹姆斯·罗西瑙(James N.Rosenau)在设计21世纪的全球治理机制时，亦对非政府组织组织高度重视，把非政府组织的制度化作为全球治理机制的重要一环。(47)
但是，正如冷战期间美国政府有意地将非政府组织纳入到美国对外政策的轨道为其战略利益服务一样，今天的非政府组织仍有可能为发达国家利用来维护其主导的全球秩序，为其对外战略张目。如对西雅图抗议的有关研究所表明的，这次运动中非政府组织的诸多诉求，很多是出于自身狭隘利益的考虑，并且为发达国家推行贸易保护主义摇旗呐喊，如国际自由工会联合会(ICFTU)关于劳工和环境标准的诉求。即使他们打着普世主义的旗号为发展中国家代言，他们的要求也仅是源于他们自己秉持的价值观，而与发展中国家自身无关。(48)这是在理解全球治理理论时，有必要加以警惕的。
注释：
①为简明起见，本文使用非政府组织这一概念。冷战初期，美国政府内部一般将之称作志愿性组织(Voluntary Organizations)或非营利组织(Non-Profit Organizations)，其中很多活动范围已经溢出主权国家的边界，如洛克菲勒基金会、美国公益服务会等。需要指出的是，这一概念与学术界所说的非营利组织、第三部门、全球公民社会组织、自愿性团体等概念在基本含义上并无实质区别，一般具有组织性、私有性、非营利性、自治性、自愿性等属性。参见〔美〕莱斯特·萨拉蒙等：《全球公民社会：非营利部门视界》，北京：社会科学文献出版社2002年版，第3-4页。
②俞可平：《全球治理引论》，《马克思主义与现实》2002年第1期，第34页。
③"The Fourth Point in President Truman's Inaugural Address,January 20,1949," in Annals of the American Academy of Political and Social Science,1950,Vol.268,No.1,p.183.
④"The Secretary of State to President Truman,Washington,March 14,1949," Foreign Relations of the United States(FRUS),1949,Vol.1,p.780.
⑤General Records of the Department of State,NARA,College Park,MD,"Basic Operating Policies for Formulating Point 4 Programs," May 5,1952,in Denis Merrill,ed.,The Point Four Program:Reaching Out to Help the Less Developed Countries,University Publications of America,1999,p.843.
⑥Papers of Harry S.Truman:Files of David D.Lloyd,"Memorandum for Mr.Richard E.Neustadt," March 31,1952,in Denis Merrill,ed.,The Point Four Program:Reaching Out to Help the Less Developed Countries,pp.803-804.
⑦Gustavo Esteva,"Development," in Wolfgang Sachs ed.,The Development Dictionary:A Guide to Knowledge as Power,Witwatersrand University Press,Johannesburg,p.6.
⑧"The Fourth Point in President Truman's Inaugural Address,January 20,1949," in Annals of the American Academy of Political and Social Science,1950,Vol.268,No.1,p.183.
⑨〔美〕哈里·杜鲁门：《杜鲁门回忆录：考验和希望的年代1946-1953》，李石译，北京：世界知识出版社1965年版，第269、277页。
⑩General Records of the Department of State,NARA,College Park,MD,"For the Press," January 26,1949,in Denis Merrill,ed.,The Point Four Program:Reaching Out to Help the Less Developed Countries,p.11.
(11)Department of State,"Memorandum for the President," January 28,1949,in Denis Merrill,ed.,The Point Four Program:Reaching Out to Help the Less Developed Countries,p.14.
(12)81st Congress 2nd Session,"Foreign Economic Assistance Act of 1950," Document No.168.
(13)H.J.Heneman to Department Units Concerned,"Reorganization of the Administration of the Point 4 Program," November 30,1951,in Denis Merrill,ed.,The Point Four Program:Reaching Out to Help the Less Developed Countries,p.700.
(14)Department of State Publication,Guide to Technical Assistance Services of United States Voluntary Agencies Abroad,Division of Publications,Office of Public Affairs,Released April 1952.
(15)General Records of the Department of State,NARA,College Park,MD,"Point Four:Cooperative Program for Aid in the Development of Economically Underdeveloped Areas," in Denis Merrill,ed.,The Point Four Program:Reaching Out to Help the Less Developed Countries,pp.247-248.
(16)"Point Four:Cooperative Program for Aid in the Development of Economically Underdeveloped Areas," pp.274-275.
(17)Ibid.,p.276.
(18)Technical Cooperation Administration Department of State,"Voluntary Groups and Private Organizations in the Point 4 Program," in Denis Merrill,ed.,The Point Four Program:Reaching Out to Help the Less Developed Countries,p.814.
(19)Technical Cooperation Administration Department of State,"Voluntary Groups and Private Organizations in the Point 4 Program," in Denis Merrill,ed.,The Point Four Program:Reaching Out to Help the Less Developed Countries,pp.813-814.
(20)Ibid.,p.815.
(21)Program Preview:National Conference on International Economic and Social Development,in Denis Merrill,ed.,The Point Four Program:Reaching Out to Help the Less Developed Countries,p.790.
(22)Technical Cooperation Administration Department of State,"Voluntary Groups and Private Organizations in the Point 4 Program," in Denis Merrill,ed.,The Point Four Program:Reaching Out to Help the Less Developed Countries,p.813.
(23)Merle Curti and Kendall Birr,Prelude to Point Four:American Technical Missions Overseas 1838-1938,the University of Wisconsin Press,Madison,1954,p.204.
(24)"The Fourth Point in President Truman's Inaugural Address,January 20,1949," in Annals of the American Academy of Political and Social Science,1950,Vol.268,No.1,p.183.
(25)Papers of Harry S.Truman:Files of David D.Lloyd,in Denis Merrill,ed.,The Point Four Program:Reaching Out to Help the Less Developed Countries,p.818.
(26)Under Secretary's Meeting Notes,October 29,1951,in Denis Merrill,ed.,The Point Four Program:Reaching Out to Help the Less Developed Countries,p.658.
(27)Papers of Harry S.Truman:Files of David D.Lloyd,"Remarks by Secretary Acheson," in Denis Merrill,ed.,The Point Four Program:Reaching Out to Help the Less Developed Countries,p.826.
(28)《杜鲁门回忆录：考验和希望的年代1946-1953》，第277页。
(29)"Voluntary Groups and Private Organizations in the Point 4 Program," p.812.
(30)Ibid.
(31)"Point Four:Cooperative Program for Aid in the Development of Economically Underdeveloped Areas," p.276.
(32)〔英〕约翰·W·梅森：《冷战(1945-1991)》，余家驹译，上海：世界译文出版社2003年版，第7页。
(33)《乔治·凯南给国务院的电报（1946年2月22日）》，刘同舜编：《“冷战”、“遏制”和大西洋联盟：1945-1950年美国战略决策资料选编》，上海：复旦大学出版社1993年版，第63页。
(34)X,"The Sources of Soviet Conduct," Foreign Affairs,Vol.65,No.4 (Spring,1987),p.581.
(35)关于“堡垒防御”与“环形防御”的分析，参见张曙光：《美国遏制战略与冷战起源再探》，上海外语教育出版社2007年版，第61-70页。
(36)《“冷战”、“遏制”和大西洋联盟：1945-1950年美国战略决策资料选编》，第269页。
(37)杜鲁门在回忆录中指出第四点计划的想法大约与“马歇尔计划”的概念同时产生。参见《杜鲁门回忆录：考验和希望的年代1946-1953》，第270页。
(38)Executive Committee on Economic Foreign Policy,"Objectives and Nature of the Point IV Program," in Denis Merrill,ed.,The Point Four Program:Reaching Out to Help the Less Developed Countries,pp.55-56.
(39)"Draft National Security Council Staff Study," FRUS,1951,Vol.1,p.1653.
(40)General Records of the Department of State,NARA,College Park,MD,"Country Priorities," in Denis Merrill,ed.,The Point Four Program:Reaching Out to Help the Less Developed Countries,pp.42-45.
(41)"Point Four:Cooperative Program for Aid in the Development of Economically Underdeveloped Areas," p.255.
(42)参考美国1952财年技术合作项目的资金分配计划。General Records of the Department of State,NARA,College Park,MD,"Proposed Technical Cooperation Program for 1952," in Denis Merrill,ed.,The Point Four Program:Reaching Out to Help the Less Developed Countries,pp.637-640.
(43)A Report to the President by the International Development Advisory Board,"Partners in Progress," March 1951,in Denis Merrill,ed.,The Point Four Program:Reaching Out to Help the Less Developed Countries,pp.475-485.
(44)White House Central Files-Official File,"Statement by the President," April 18,1951,in Denis Merrill,ed.,The Point Four Program:Reaching Out to Help the Less Developed Countries,p.589.
(45)Lester M.Salamon,"The Rise of the Nonprofit Sector," Foreign Affairs,July/August 1994,Volume 73,No.4,pp.109-122.
(46)张文成编写：《德国学者迈尔谈西欧社会民主主义的新变化与“公民社会模式”》，《国外理论动态》2000年第7期，第19-22页。
(47)James N.Rosenau,"Governance in the Twenty-first Century," Global Governance,1995,Vol.1,pp.13-43.
(48)Shankar Gopalakrishnan,"American Anti-Globalisation Movement:Re-Examining Seattle Protests," Economic and Political Weekly,Vol.36,No.34,August 25-31,2001,pp.3226-3232.