中央与地方关系的悖论与制度性重构，本文主要内容关键词为：悖论论文,重构论文,中央论文,关系论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008-7621(2011)04-0022-06
在中国这样一个规模巨大、国情复杂的超大型国家，中央与地方关系的状况从根本上影响着国家的政治稳定、经济发展和国家能力的可持续发展。随着中国经济的高速发展和政治改革瓶颈的日益凸显，中央与地方关系问题日渐严峻，其未来走向引人注目。在此情境下，认真审视中央与地方关系的现实并寻求解决问题之道，对于现代化目标的实现和国家的顺利崛起意义重大。
一、中央与地方关系的尴尬现实
新中国建立之初，在国家结构形式上采取了单一制，这使得当代中国无论在国家统一和经济发展方面，都拥有巨大优势。在很大程度上，作为一个多民族的国家，中国能够维持长期的快速发展与和谐稳定的局面，单一制的集权结构功不可没。但是，当中国逐渐步入较高发展阶段之后，这种集权型体制结构的弊端就凸显出来，中央与地方关系面临着深刻的调整和转型。
从国家结构的横向比较看，单一制下的中央政府应当比联邦制下的中央政府拥有更高的政治权威和政治决断力。然而，这样一个判断在当下对中国中央与地方关系的观察中却很难获得证实。一个明显的例证是，在近几年房地产市场调控过程中，中央政府的一系列调控政策没有得到地方政府的认真执行。官方媒体《中国日报》甚至在2007年就认为此类政策事实上已经失败，国家发改委则将调控失败的原因归咎于各级地方政府没有认真贯彻执行中央政府控制房价的指令。[1]与房价控制相关的另一显例是耕地保护问题，尽管中央目前已经实施了最严格的耕地保护政策，但耕地仍旧不断被蚕食，18亿亩的红线岌岌可危。事实表明，在控制房地产价格、保护耕地等事关国家经济可持续发展的重大问题上，地方政府的抵抗和博弈在很大程度上使得中央相关政策陷入“失灵”的尴尬境地，地方对待中央决策的机会主义倾向严重地减损了中央的权威。倒是在国家结构形式更加松散的联邦主义的美国，联邦中央不仅有权要求地方严格执行其政策，而且还施以严厉的法律手段捍卫自身的权威性。联邦中央在推行其政策时，可以通过联邦法律先规定基本政策纲领，然后将行政执行责任授权给各州及地方政府，地方在执行时必须遵行全国一致的条件或标准；一旦州及地方政府不能达到联邦的条件与标准，联邦中央即收回此种执行权力，其权威性不容挑战。[2]
那么，是什么使得一个被广泛认为强有力的单一制大国的中央政府，看似失去了曾经的权威和决断力了呢？早在十一届全国人大常委会第十二次会议举行期间，全国人大财经委副主任委员吴晓灵就曾表示，如果不把中央政府和地方政府的事权、财权划分得更加对称，而地方财政过多依靠土地出让收入的话，高房价等问题很难解决。[3]不仅高房价与耕地保护问题，其他涉及中央与地方关系的问题，比如区域经济平衡发展，重复建设，黑恶势力泛滥等问题的解决，在很大程度上都是以中央与地方关系问题的解决为重要基础。在中国这样一个巨型的政治经济体内，中央与地方关系问题在很大程度上关涉到政治稳定与经济发展、民族复兴与国家崛起等重大目标的实现，“中央与地方关系问题已成为中国制度转型中的一个轴心问题”[4]，必须予以严肃对待。
二、中央与地方关系的悖论及其成因
当下中国中央与地方关系的尴尬情状，在现象上表现为矛盾性的多重悖论或困境，在成因上虽各有其内在逻辑，在后果上则相互交织地共同塑造了央地关系的诸种病端。因此，在各有侧重予以深度分析的基础上，应对央地关系的各类成因进行系统性的总体把握，并以之为探寻求解路径的前提。
首先，中央与地方关系问题在现象上表现为“集中也不够、分散也不够”的悖论，其后果是政治权力的流失和经济社会秩序失范，严重侵蚀了公共权力的合法性。为了改变建国后长期实行的过于僵化的中央高度集权的计划经济体制，中央政府在改革开放伊始即实施分权策略，通过引入市场与社会两个范畴，实现了权力在政府系统内部和政府与党委、企业、社会组织之间的重新划分，较大幅度地向下、向社会和市场分权，在相当程度上扩大了地方自主权，一个明显的积极后果是“地方在国家的经济发展过程中扮演了一个比中央政府更为重要的角色……中国的经济蛋糕是由地方政府做大的。”但同时，“在中央权力收缩之后，地方实际上成为一个自治体，中央在很大程度上失去了深入地方的能力。”[5]127尽管地方政府与中央政府具有非常近似的内部结构和行政职责，但这种形式上的“职责同构”并没有束缚住地方政府的手脚。在实践层面，地方政府的“准自治体”本性尽显无疑：中央下达的少数政治任务会坚决执行，多数经济社会任务则变通或应付性执行，并尽可能与中央和上级政府展开利益博弈。上述现象导致了中央与地方关系的表里不一：“形式上是中央集权，地方无法定的自主权，实际上中央权力常被地方所变通，地方显得灵活性十足。”[6]于是一个悖论出现了：中央的权力被分化和变通，中央政府感到没有足够的权力控制地方；但同时，尽管地方灵活性十足，但因缺乏法定的授权，实际握有的权力又面临随时被中央收回的危险，地方也深感权力匮乏。这样就出现了邓小平所讲的“集中也不够、分散也不够”[7]的悖论。这一命题很好地回答了郑永年式的“谁都知道权力流失了，但是不知道流失到哪里去了”[5]116之类的困惑：权力流失于中央与地方之间无休止的应付、变通、博弈的过程之中。这必然造成公共权力资源的巨大浪费。从根本上讲，任何公共权力都是人民所授予并以人民的权利和利益为唯一旨归的，随同权力流失的绝不仅仅是央地各级政府权威的丧失，更根本的是公共权力的合法性受到严重侵蚀。
其次，中央与地方关系问题在角色定位上表现为“条块交织、利益殊分”的矛盾，其后果是中央与地方的双重机会主义，不但影响政治稳定且必然催生腐败。我国地方政权体制的设计原理是所谓“双重领导原则”，每一级地方政府都是条块交集的节点，具有地方人大执行机关和上级政府领导下的行政机关的双重身份。从理论上讲，任何一级人民政府都是为人民利益服务的公共权力机构，这种双重身份并不必然带来利益格局的冲突。然而在现实世界里，地方人民的意志并不必然与全国人民的整体意志一致，地方利益与全国整体利益冲突的可能性无法排除，而地方利益之间也存在着冲突。因此，具有双重身份的地方政府在面对地方利益与上级指令的双重压力时，就不得不有所选择，而不可能唯上是从。如前已述，除了某些具有政治任务性质和高度强制性的中央指令外，地方政府更多地会选择地方利益作为其政策方向，主要原因不外三点：其一，地方民意是地方政府合法性的基础，“对于民众来说，地方权力较之中央权力具有更多的直接性、利益关联性”[8]，地方政府的作为必然因此背负了更多的地方民意期待的压力。在资源有限的情况下，尽量做出符合地方民意的“业绩”，既符合现代政府制度设计的原理，也暗合了地方官员追求“政绩”的自利倾向。其二，地方政府作为地方权益的代言人，不仅负有推动地方经济发展、维系地方稳定的责任，在横向的经济社会发展比较中，地方政府承担了几乎全部的压力。因此，尽量充分利用自有资源推动地方经济社会发展的同时，地方政府还要力争在全国的利益分配中切到一块较大的蛋糕，各种针对上级和中央的“钓鱼工程”势所难免。其三，地方公共产品的供给是地方政府职责所系，为了提供较好的基础设施和公共管理服务，地方政府不得不尽量争夺和敛聚更多的经济资源，既为改善地方形象以吸引更多投资，也为其他一系列经济社会发展目标的实现夯实基础。如此一来，则极易在中央与地方之间催生双重的机会主义：一方面，中央政府为了实现全局性重要发展目标，可能会利用手中的政策与财力资源，向地方政府“抽租”，在激发其积极性的同时，也将自己的意志和控制力贯彻到地方；而地方政府为了争得更多的体外资源，则会采取各种手段求得支持。于是在央地之间，各种非制度性的博弈层出不穷，不仅“二者之间的平衡常常因人而异、因事而异，而且各种腐败在所难免。这就使法律赋予政府的职权难以真正落实，政府的责任无从追究。”[6]这显然不利于规范化的央地互动机制的确立和稳定的央地关系的培育。
再次，中央与地方关系问题在权力划分上表现为财权与职责严重不对称，造就了国富民穷和地方财政困局，极易滋生社会不满并导致国家发展的“内卷化”。我国自改革开放后就开始了对地方、社会和企业的分权改革。1994年的分税制则力图在对中央和地方政府的事权进行制度划分的基础上，较为清晰地进行财权的划分。然而，尽管我国的省级行政区和较大的市被赋予了地方立法权，但由于现行的《立法法》仅对全国人大保留的立法事项作出了原则性规定，没有从立法上核定地方立法权的范围，从而使得地方立法更多的是对中央立法的一种补充性、实施性的执行，地方政府的自主权范围仍然不够清晰，中央与地方间的体制性问题并未得到根本触动，地方的事权、财权、人事权等关键性权力仍旧掌控在中央手中，地方政府作为中央执行机关的格局没有发生根本改变。地方政府不仅肩负本地方建设、发展的责任，还要承担来自中央的各项任务，地方政府事实上担负着远远超过法定事权范围的行政社会职能。然而另一方面，由于分税制将优势税种大部分划归中央，中央政府的财政收入占全国财政收入的比重近年来大幅上升，从1993年的22.5％提高到2010年的51.12％，中国中央政府不仅是集权的中心，而且牢牢地控制了财权，掌控着整个国家经济的命脉。[9]中央政府和地方政府在事权、职责和财权方面的这种严重不对称性，导致地方政府一方面事务繁巨，另一方面财政资金严重不足，相当多的地方政府陷入短缺财政的困局。有学者指出：“中央与以省为代表的地方分税制改革以来，与之相伴随的基层政权财政困难，地方政府支出安排捉襟见肘，入不敷出的现象，县乡两级因财政困难而导致的地方公共产品供给不足以及基层政权运转不畅的问题，是不争的事实。”[10]据统计，我国目前县乡两级财政收入仅占全国财政总收入的20％左右，但供养的国家机关工作人员却占到了全国总数的70％以上。尽管近年取消了农业税等税种，但中央政府的财政收入依旧增长很快，与之对应的则是大部分地方政府财政困难，债台高筑，地方债务2010年底已达10万亿元，相当于全国GDP的1/3和国家外汇储备的70％。过度的财政集中不仅导致社会的矛盾冲突，更严重的后果在于极易导致“国家政权的内卷化”①。“内卷化”成因在于，一方面国家凭借其政治权威和官僚体制能够从地方获取支配性的财政收入，另一方面地方则不得不与中央展开博弈，以获取更多的自主权和财力支持，如此则可能造就两个方面的后果：中央政府在实现权力与财富集中的同时，却倍感无力控制地方；国富民穷导致国民消费水平低下和内需不足，严重阻滞国民经济产业结构的升级换代，国家发展极易因无力向更高模式跃升而陷入停滞困境。在中国发展尚未克服经济二元结构拖累之时，“国富民穷”与“央富地穷”现象的存在无疑会对二元经济结构起到一种叠加效应，而一个无法有效消除二元结构的政治经济体是不太可能顺利实现现代化的。如若这种状况固化和常态化，势必严重阻滞中国现代化的进程。
最后，中央与地方关系问题在协调机制上表现为因人而异的不稳定性并仍旧具有陷入“统死放乱”怪圈的危险，造成央地关系的严重失序和经济发展的周期性震荡。受困于中央与地方政府之间事权划分不清晰以及权力运行的非规范化，中央政府与地方政府之间在权力协调机制上一直没有形成一种规范、稳定的模式。在实践中，由于中央和上级按照党管干部的原则实际上掌握着地方主要干部的人事任免权，地方对于中央的指令不得不表现出唯命是从的态度；但出于地方民意和地方利益的压力，地方政府又必须尽量照顾本地域的利益。地方政府的这种矛盾性地位，使得它为了协调好国家整体利益和地方利益的关系，不得不采取某些人格化的、非规范的方式，以求得二者之间的平衡。然而，这样一个平衡点的取得却往往是因人、因事而有所不同，尽管具有高度的灵活性，但同时又往往带有相当的不稳定性；这种协调机制又非常容易受到中央政策调整的影响，进一步加剧了其不稳定性。改革开放进程中，中央不断下放权力激发了地方的发展活力，“没有这种分权，中国的经济不会提高到现在的水平，人民的生活也不可能得到这样的改善。”[5]127相较于改革开放初期，目前地方政府在经济发展中的权限已经不可同日而语。但如前所述，地方政府实际行使的相当一部分权力并不具有法定授权的形式，甚至没有国家政策的依据，这些非规范性的权力往往以“新地方保护主义”的面目出现，并以“上有政策、下有对策”的方式运行，严重侵蚀着中央的权威。为改变这一局面，近10年来，中央的“垂直管理”有加强的趋势，先后划入“垂直”管理范围的有国税、地税、工商、质监、土地等多个行政部门。其主要目的都在于摆脱地方政府的干预，加强部门执法监管的权威性、统一性。此外，地方立法权已经开始受到限制，《行政处罚法》把处罚的设置权收到中央，地方只可以补充，不可以设立新的罚则；《立法法》出台后，地方行使立法权的空间也越来越小。[11]从新中国成立以来央地关系的历史看，由中央政府主导的收权—放权—收权一直是二者关系的主线，且一度陷入“一统就死，一死就叫，一叫就放，一放就乱，一乱就统”的怪圈，人为造成央地关系的失序和国民经济发展的周期性震荡。学者指出，“垂直管理只是权宜之计”，无法从根本上理顺中央和地方的关系。[12]因此，当下中央政府通过“垂直管理”等方式回收或限制地方权力的做法，自非治本之策，必须预防再度陷入“统死放乱”恶性循环的危险。
中国中央与地方关系中上述悖论与困局普遍存在，在本质上深刻反映出：一个古老的民族在走向现代化的过程中，尚未找到一条立基于有效克服普遍人性弱点的理性化、规范化的制度性通途，这也从一个非常重要的侧面印证了中国的发展尚处于“初级阶段”这一本质判断的正确性。中国中央与地方关系的困局预示着“中国已处于政府间规范分权的前夜”。[6]
三、破解中央与地方关系问题的制度性路径
当代中国的基本问题本质上都与从传统向现代的制度转型密切相关。欲要破解中国中央与地方关系的难题，也必须从现代性制度建构的视角进入，才有可能提出建设性的解决方案。
第一，必须建设一个具有充足财力和强大权威的中央政府，中国才能彻底克服现代国家普遍遭遇的“联邦悖论”，这是建构稳定的中央与地方关系体制的首要基础。任何一个现代民族国家在其建立与运行过程中都会面临“联邦悖论”(federal dilemma)问题，它包含困扰现代国家的两大困境：如果中央政府的权力过大，它就会滥用权力，不仅催生腐败而且破坏地方的积极性；而如果中央政府权力太弱，则地方政府就会采取机会主义，不愿同中央政府合作，久之则会坐大并产生分离倾向。“联邦悖论”的存在一方面会降低国家的经济绩效，另一方面还可能破坏政治稳定，使国家自身的存在受到威胁。[9]“联邦悖论”因其问题首先出现在联邦国家而得名，但却是任何一个现代国家必须首先予以解决的重大问题。美国建国前后花去了近百年时间，直到林肯时代才以武力手段基本解决“联邦悖论”问题，建立了以联邦主权为基础的中央政府的最高权威。[13]中国的国家规模和国家体制问题的复杂程度都超过美国，因此必须认真对待“联邦悖论”问题。中国中央政府已然取得的体制优势地位本身不是重构良性央地关系的障碍，而是其前提和合理基础。问题在于，中央政府的权威并非建立在权力无限的基础上，恰恰相反，只有那些以制度化框架合理界定了自身权力限度的中央政府，才能够为其权威性的获得确立坚实根基。因此，要解决中国中央与地方关系问题，必须在确保中央政府掌握全部主权性权力和支配性财政收入的前提下，实现中央与地方的体制性分权，切实向地方让渡性质上应属地方的人事和事务性权力。同时，中央政府也不能依赖地方作为贯彻其政策和决策的唯一渠道，而应逐渐建立自己的执行系统，既有助于政令的贯彻亦可形成对地方的有效制约。[10]借鉴国外先进做法，建立独立的中央直属执行机构体系确为值得考虑的选择。
第二，应当在民主直选、事权独立和地方自治的基础上重构地方治理体系，并以此制约中央的权力扩张，真正建立起均衡的中央地方关系体制。由于中央与地方关系的一个重要症结在于地方缺乏充分的法定事权，地方在很大程度上不过是中央的附属性执行机构，地方已经获得的事实上的自主权并不能掩盖其法定身份的尴尬，因此，地方政府持久地存在着一种重构其自主性的“隐匿的渴望”，这是任何一个国家的中央政府必须慎重对待的难题。但顽固地仅以行政手段将地方政府牢牢束缚住，其效果并不理想。真正有效的方法是在实现中央与地方清晰事权划分的基础上，地方通过实施充分自治掌握人事权，中央则通过其强大的财政权实现对地方的调控并支持其发展：“政府间纵向人事权和财政权这两个维度的控制权是相向的，它们正好形成一种相互制衡的关系。”[9]纵向权力均衡是处理中央与地方关系的良性基础，也是先进法治国家政府间关系的显著特点。由此，地方自治就成为构建良性央地关系的基点。“分权而不实施民主，不可能形成理性而健康的中央与地方关系”[6]，地方自治的价值正在于通过在地方实施直接民主让人民自主决定地方人事安排，从而形成政府间纵向人事权和财政权之间、中央与地方之间的权力均衡格局，以双向的制约规范国家权力，摒除腐败，提高效率，最终形成合理的央地关系。需要强调的是：其一，地方自治需要更加专业、更强有力的地方和上级党组织充分发挥政治领导作用，但前提是实现党政分开，将地方人大建设成真正的地方权力中心。其二，地方自治必须保证中央的权威不受减损，规范的地方自治在政治合理性和经济合理性方面的双重优势应当有助于提升中央的权威。为了保障地方自治的规范展开，一要强化党对地方自治的政治领导，二可以考虑在全国人大设立指导地方自治的专门委员会，发挥其指导、沟通与协调央地关系的作用。
第三，要在深化分税制改革的前提下，建立起事权分割清晰、转移支付制度完善的中央与地方关系的深层基础，为构筑合理的中央与地方关系体制提供支持。为建立稳定合理的央地关系，我国自1994年起开始了以分税制和转移支付制度为支撑的央地关系改革。但是，目前这两项制度存在多个方面的突出问题，需要通过深化改革予以克服。其一，作为现行分税制前提的央地事权划分并不明晰，应当结合地方自治的推进，普遍授予市县地方自治立法权，明确地方立法授予地方政府事权的原则和范围。其二，现行分税制的突出问题是，“在提高中央财政收入在财政总收入的比重方面成效显著，但也导致资源极度向少数大城市积聚，而县乡之域，乃我国根本，却民穷财尽。县乡财政困境不解决，乃是动摇国本的大事。”[10]因此，要完善分税制，必须打破以县养市的体制，实现省直管县，把市截留的财政份额留在县域；必须合理划分税种，避免优势税种过分向中央集中，税种的设置和划分应当既有利于经济发展，又有利于央地均衡关系的发展。其三，改变现行转移支付制度厚此薄彼的弊端②，将转移支付制度改造成为财政返还与财力转移并重的财政转移体系。一方面通过强大的财政返还手段，中央可有效制约地方；另一方面通过财力转移，促进全国各地方的均衡发展。一个设计良好、运作有效的完善的转移支付制度，能够逐步构造起中央与地方的良性的依赖与制约关系，这对于合理、均衡的央地关系的成长具有重要意义。
第四，只有坚决推进法治化的进程，才能为中央与地方关系的实践运作提供一个制度化架构和协商机制，一个规范的央地关系秩序方能现实可期。法治可以解决中央与地方关系四个方面的根本问题：其一，只有宪法和法律才能够为中央与地方合理关系的建构确立规范而强有力的制度基础，政府间权力分配与运行的规范化必须以宪法和法律为依据。“法律机制是促进中央与地方关系的最强有力手段，因为法律具有约束力”[14]。因此，应在宪法中对中央与地方关系的权限划分和调整作出原则性规定；在相关组织法、立法法中对中央和地方的权限作出原则规定和明确列举相结合的较为细致的划分，并设定未来新增权力的划分原则；条件成熟时则可以制定“中央与地方关系法”，修改相关税收法律，全面实现央地关系治理的法治化。其二，以法律规范中央与地方沟通与协调的程序和过程，建立中央与地方对话协商的法律机制；通过制定公共服务标准、引进具有平衡精神的政府间合同规范中央与地方间具体事务的执行，促进中央与地方日常协商与互动的程序化和透明度，实现公共权力交往的非人格化。其三，通过法律制度能够明确规范中央与地方之间的事权与财权责任并形成有效的问责机制。以往央地关系的一个重要弊端就是责任规定不明确，问责机制不健全，机会主义行为得不到有效遏制，责任与问责的法治化是解决问题的最有力选择。其四，央地关系的法治化能够为侵害央地关系的行为提供有效的制裁途径。通过在全国人大下设“中央与地方关系委员会”，为央地关系争端提供裁判、仲裁以及发布禁令等救济手段，维护中央与地方间合理均衡的动态关系。总之，法治在建构规范化的中央与地方关系方面的作用是根本性的：“在目前中国经济社会发展与法治国家建设的背景下，如果不能形成依靠法律与制度构建中央与地方关系的共识，就不能建立制度化的、稳定的中央与地方关系，就会既损害中央的权威，又严重影响地方建设的积极性，进而影响整个国家建设的大局。”[15]只有法治化的中央与地方关系架构，才是具有持久稳定性和实效性的最佳选择。
四、结论：开启央地和谐关系的新篇章
中国中央与地方关系问题在本质上既有别于一般意义上的国家纵向分权的逻辑，也与绝大多数上下级府际关系中以利益为目标的博弈思维明确区分。中国中央政府和地方政府都代表着人民的意志与利益，其间仅有整体与局部的区别，它们在目标追求与运行逻辑上都不具有根本的冲突动力，是为了共同的战略目标相互配合、相互支撑的关系。“历史和现实都告诉我们，只有创新型的国家才能实现繁荣富强，只有创新型的民族才能兴旺发达，只有创新型的政党才能永葆先进性”[16]。共同的历史使命和时代重任，决定了中国必须在共产党的领导下，努力通过制度创新重构中央与地方政府间的规范、和谐关系，以充分发挥中央与地方两个方面的积极性，更好地服务于国家现代化建设和人民福祉不断增长的大局。
注释：
①“内卷化”是美国人类学家克利福德·吉尔茨创造的一个概念，用来指一种社会或文化模式在某一发展阶段达到一种确定的形式后，便停滞不前或无法转化为另一种高级模式的现象。在杜赞奇的政治社会学分析范式中，“国家政权的内卷化”则是指现代化过程中发生的一方面国家财政收入在增加，另一方面其对地方的控制力却远远低于获取财政的能力的现象。参见杜赞奇.文化、权力与国家[M].王福明，译.南京：江苏人民出版社，2003：50-52.
②为保证分税制财政体制改革的顺利推行，我国分税制推行之初，中央政府做出了“存量不动”的原则性规定。按照保护地方政府既得利益的思路，中央政府从分税制改革中集中起来的收入，绝大部分仍需按基数返还给地方。税收返还除以1993年地方实际收入为基数外，还与“两税”增长率挂钩，“两税”增长越快，中央对其税收返还的额度也就越大。这样，经济发展越快的地区得到的税收返还越多。分税制实际上扩大了地区间财力差异，成为地区经济发展失衡的重要因素。参见程光，李沐欣等.关于完善我国财政转移支付制度若干问题的思考[N].学习时报，2009-11-16(8).
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