中国农业政策转变评述，本文主要内容关键词为：农业政策论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，我国农业的发展取得了举世瞩目的成就，这些成就的取得与政府所实行的相关农业政策是密不可分的。进入20世纪90年代中后期，我国的经济和农业发展进入了一个新的历史阶段。但是，我国的农业问题并没有因为经济发展水平的提高而渐渐消失，而是随着经济的发展呈现出了不同的特征。主要表现是：农业作为国民经济的基础仍然十分脆弱，农业发展中积累的问题也越来越多，与之密切相关的农村、农民问题也越来越突出。农业问题也由此成为全国上下共同关注的最令人棘手的问题之一。造成这种现象的根源何在？政府又应该如何针对这种变化了的形势进行政策转变呢？本文试图从农业问题的一般规律出发，对我国农业政策的判断及转变进行尝试性的探讨，并最终提出拙见。
一、农业政策的理论判断
（一）农业政策的理论临界
一个国家到底实行什么样的农业政策，是根据该国经济及农业发展状况而制定的。那么农业政策的制定有没有一定的衡量指标呢？
冯海发的一份研究报告对这一问题进行了系统的阐述。他认为，依据经济发展过程中农业与工业相互关系的演化顺序，经济发展过程可以划分为三个基本阶段。第一阶段为以农补工阶段。这一阶段的基本特征是农业支持工业，工业受到保护，工业化的推进以农业提供剩余为主。第二阶段为工农并重阶段。基本特征是农业不再从资金积累上支援工业的发展，农业剩余仅用于自身的发展，工业的进一步发展则依靠工业自身的剩余积累。第三阶段为以工补农阶段。基本特征是，工业支持农业，农业受到保护，工业部门的剩余以资金要素的形式流入农业，形成了工业对农业的反哺，农业由依靠自身剩余积累的发展转向依靠工业剩余积累的更大发展。经济发展过程中工农业关系由农业支持工业发展转向工业支持农业发展，是一个规律性的演变，具有内在的客观必然性。
根据对美国、日本和我国台湾省的经验所进行的比较研究，我们可以概括出农业完成为工业提供剩余积累的基本标志和进入工业反哺农业阶段的基本标志，如表1所示。
表1 农业政策的临界指标
农业产值农业从业人口城镇人口占人均GDP美元
项目 占GDP份额
占总从业人口总人口比重值（按1980年
比重 美元值）
农业剥
＞25％ ＞55％ ＜35％
＜700
夺阶段
过渡
15％～25％30％～55％ 35％～50％700～1500
阶段
反哺农 ＜15％ ＜30％ ＞50％ 1500
业阶段
（二）我国的现实
《中国统计年鉴（2004）》的数据表明，2003年我国农业总产值占GDP的份额为15.4％，农业从业人口占总从业人口比重为50.0％，城镇人口占总人口比重为39.09％。具有里程碑意义的是，2003年我国人均GDP已经达到1090美元，首次突破1000美元大关。人均GDP突破1000美元标志着我国经济进入一个新的发展阶段。
按照上述临界指标进行衡量，目前我国的经济发展已经摆脱了农业剥夺阶段，开始进入由剥夺农业向反哺农业的转变阶段，即农业与工业平等发展阶段。
（三）现实与理论：农业政策的判断
需要明确指出的是，我国国民经济仅仅脱离农业剥夺阶段而处于由剥夺农业向反哺农业的过渡阶段，因此农业政策的制定应充分依据这些事实，而不应该盲目地实行大规模补贴政策。这是因为，第一，我国目前的经济实力仍然是有限的。根据国际经验，农业保护率（PSE）每上升一个百分点，需要财政支出近百亿元人民币。显然，我国尚不具备工业高度反哺农业的能力。第二，工业高度反哺农业政策容易导致政府财政负担沉重，甚至扭曲国际贸易秩序，引发国家间贸易摩擦。GATT“乌拉圭回合”谈判的艰难和目前WTO“多哈回合”谈判的停滞不前都与发达国家对农业的保护政策有关。第三，国外高水平的工业反哺农业是几十年积累的结果，而我国才刚刚起步，因此不能把工业反哺农业定在高水平上。
同时，我们认为，从剥夺农业向反哺农业过渡，不能也不应该把非农产业的剩余回归农业变成简单的对农业的“输血型”保护，应注重培养和增强农业的“造血”功能。这就要求政府必须从偏重于价格保护和补贴的政策，尽快转向改善农业生产条件、提高农产品质量、增强农民科技文化素质、提高农业资源利用率，将有限的财政资金大幅度增加到科技、教育及农业基本建设等有助于强化农业竞争力的领域上来。
二、农业政策的现实选择：财政视角
这一部分我们从农业财政支出的效果分析入手，提出农业财政支出的优先次序，同时结合我国农业财政支出的现实给出政策性建议。
（一）农业财政支出的政策效果
针对我国农业的财政支出问题，许多学者都进行过实证分析。如樊胜根等人2002年根据我国各省的农业财政投资数据采用两步法建立联立系统方程进行了极大似然估计。估计的结果表明，农业科研开发投资对农业GDP和农村总GDP的回报率是最大的，每增加1元支出可以有9.59元的回报；其次是农村教育投资，每元回报率可达3.71元，接下来依次为道路、灌溉等农村基础设施。扶贫回报率最高的是农村基础教育投资，每万元投资减少的贫困人口数约为9个，道路和灌溉等农村基础设施的扶贫效果依然不是非常明显（如表2所示）。
表2 我国农业财政支出的政策效果
R&D基础教育道路灌溉扶贫资金
产出效应99.5 3.71 2.121.88 ——
（元/元支出）
扶贫效应（每 69.7 8.80 3.221.33 1.13
万元投资减少
贫困人口数量
资料来源：樊胜根等，2002。
（二）农业财政支出的现状
我国的农业财政支出总量尽管在绝对数字上呈不断上升趋势，从1990年的307.84亿元增加到2003年的1754.45亿元，但是农业财政支出占财政总支出的比重却在不断下降，而且按照我们的指标来衡量，接近或达到过渡农业政策的时期（2001～2003年）也没有任何上升的趋势，这说明我国的财政农业投资并没有与经济及农业的发展需求相适应，过渡性农业政策在财政的视角下并未得到稳妥实施。目前我国农村基础教育支出的绝对数量较大，但投入却相对不足，直接造成农村义务教育普及率低下。这主要是由于现在的农村基础教育支出中中央政府只承担很低的份额，筹资主体主要由县乡两级财政负担所造成的。农业基本建设支出和农村救济费保持持续增长的态势。农业科技三项费用是农业财政支出中所占份额最少的，最高年份1990年仅为1.01％，其余年份均低于1％，基本徘徊在0.5％～0.9％之间，少于教育支出和基本建设支出，甚至少于农村救济费用。我国财政农业支出总量和结构的时序数据参见表3。
表3 1990～2003年我国财政农业支出总量和结构数据 单位：亿元
农业基农业科 农村 农村基农业财政
年份合计本建设技三项救济费础教育支出占财
支出 费用 支出
政总支出
比重（％）
1990
307.84
66.71 3.11 16.26 250.06 9.98
1991
347.57
75.49 2.93 25.60 285.3010.26
1992
376.02
85.00 3.00 18.98 322.6110.05
1993
440.45
95.00 3.00 19.03 380.59 9.49
1994
532.98 107.00 3.00 23.28 346.95 9.20
1995
574.93 110.00 3.00 31.71 341.39 8.43
1996
700.43 141.51 4.94 43.91 386.36 8.82
1997
766.39 159.78 5.48 40.36 410.24 8.30
1998 1154.76 460.70 9.14 58.90 468.3510.69
1999 1085.76 357.00 9.13 42.17 526.29 8.23
2000 1231.54 414.46 9.78 40.41 597.66 7.75
2001 1456.73 480.8110.28 47.68 786.17 7.71
2002 1580.76 423.80 9.88 44.38 - 7.17
2003 1754.45 527.3612.43 79.80 - 7.12
注：农村基础教育支出并未包括在国家财政用于农业的支出之中。
资料来源：①《中国统计年鉴（2004）》；②农村教育支出来源于《中国教育年鉴》、《中国教育经费统计年鉴》和《中国教育统计年鉴》
（三）农业财政支出的优先次序
根据实证分析，我们认为，财政对农业科研推广的投资会使农业生产大大改善。解决我国的粮食问题是一项艰巨的历史任务，迫切需要农业科研能够持续不断地提供能有效提高单位产量、降低单位成本的粮食品种和生产技术。我国农产品的品种结构、市场结构雷同，食品营养安全、农业生态环境以及农村贫困等问题都对农业科研与推广工作提出了更高的要求。目前我国农业科研投资在农业财政总支出中的比重是比较低的，2001～2003年分别仅有0.706％、0.625％和0.708％。1997年世界银行在一份报告中指出，我国政府对农业科研的投入太少，并且投资强度（注：投资强度是指某项公共投资占该国GDP的比重。）在过去15年内呈明显下降趋势（World Bank,1997），为此，他们对中国未来能否保持农业生产力的持续发展表示关注与忧虑。事实也表明，我国粮食产量要突破现在的瓶颈，依靠常规要素投入的增加是很难实现的，今后我们应该大力增加对农业科研和推广的投入，这是提高粮食自给率、减少供需缺口的唯一途径。
农村基础教育投资的扶贫效果非常显著，同时也具有较高的产出效应，这项支出是今后农业财政支出的第二个重点。如前所述，由于我国农村基础教育支出在财政制度上的缺陷，使得该项支出捉襟见肘，拖欠教师工资、农村教师素质低下、适龄儿童大量辍学等现象司空见惯。从理论上讲，农村基础教育是纯粹的公共产品，根据公共产品收益原则，农村基础教育支出不应该与县乡等基层财政收入直接对应。这是因为，农村教育的结果使得几乎全部进入大中专院校的农村学生留在城镇，进城的打工族也都是农村中教育水平较高的，因此教育的收益完全由城镇所获得。正是由于这种支出与收益的非对称性，并考虑到农民实际承担能力和我国城乡收入差距，我们建议农村基础教育支出应该由更高级次直至中央财政直接承担。只有这样才能保证农村基础教育支出的稳步快速增长。
道路交通及灌溉等农村基础设施对农业生产和农村生活起着重要作用，其中道路交通的扶贫效果明显，而灌溉等设施对于农业产出则具有较高的回报率。建议在保持现有支出增长率水平的基础上，密切关注它们以后的边际效应（注：基础设施支出的回报是与其他项支出状况相联系的，特别与科技投资有关，如一个喜肥良种研制的成功要高度依赖完备的灌溉系统，此时灌溉投资的回报率就会大大提高。），根据实际情况随时增加投入。
政府扶贫资金的扶贫效果作用最小，但事实上扶贫资金的投入量却比较巨大，这表明扶贫政策必要性及支出总量需要我们进一步思考。许多研究表明，很大一部分扶贫资金都流到了非贫困地区和非贫困户，农村的许多贫困人口根本没有从扶贫资金中受益。我们建议将这项资金的一部分改为农村培训费用或干脆投资到农村教育中去，提高农民脱贫致富的本领，从而促进长期增长，立足长远解决农村的贫困问题。
三、结论
本文借鉴世界典型国家农业发展的历史和实行农业政策的实践，认为一国农业政策的制定应以该国的发展水平为依据，同时具有一定的规律性。从农业剥夺政策向反哺农业政策的转变不可能在短时间内完成，二者之间必然要经历一个过渡阶段。在这个过渡阶段，农业政策的目标必须同时解决粮食问题和农民的相对贫困问题，这两个问题的解决在政策实施上是矛盾的，这增加了政策制定和实行的难度。通过对我国各个指标的考察，我们可以得出结论，与我国的农业问题相对应，现阶段我们的农业政策正处于从剥夺农业的政策向反哺农业政策的过渡时期。财政视角下的不同农业支出（政策）对农业生产和扶贫的效果是不同的。农业科研与推广投资对农业生产的贡献是非常明显的，同时其扶贫效果也很显著，但是我国财政农业支出中农业科研与推广支出却仅占很小的比例，今后我们要改变这种现状，加大对农业科研的投入。农村教育支出占我国整个财政农业支出的很大比重，尽管它的扶贫效果较科研与推广支出明显，但产出效应却不如后者。因此，今后财政农业支出在继续加大基础教育与培训投资的基础上，应使其增长率不高于农业科研与推广支出增加的比率。农业基础设施投资对农业生产和扶贫有一定的作用，但比起前两者却有逊色。财政扶贫资金尽管占用财政农业支出的较大比例，但却没有起到预期的扶贫效果，这也证明了“补血”政策相对于培养“造血”能力政策，后者更能令人感到欣慰。
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