论邓小平以制度建设促进作风转变的思想，本文主要内容关键词为：制度建设论文,作风论文,思想论文,邓小平论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：A849.1 文献标识码：A 文章编号：1671-2994(2008)03-0040-04
重视作风建设是我们党的光荣传统和政治优势，党的十七大在分析了党的作风建设现状的基础上，针对“少数党员干部作风不正，形式主义、官僚主义问题比较突出，奢侈浪费、消极腐败现象仍然比较严重”①的问题，再次提出了“切实改进党的作风”，“以求真务实作风推进各项工作”②等任务。加强作风建设，既要靠教育，又要靠制度。邓小平同志曾经从制度建设的角度对发扬求真务实等党的优良作风作过大量的论述，提出了通过加强制度建设促进作风转变的基本思路。学习和研究邓小平同志以制度建设促进作风转变的思想对于搞好新形势下的作风建设有着重要的现实指导意义。
一、邓小平论述了加强制度建设对于坚持和发扬党的优良作风的意义
早在1980年8月18日，邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》这篇著名的讲话中，便明确提出官僚主义现象是党和国家政治生活中广泛存在的一个大问题，而脱离实际、背离求真务实等党的优良作风，热衷于搞形式主义，则是它的一个突出表现和危害。他说：“官僚主义现象的主要表现和危害是：高高在上，滥用权力，脱离实际，脱离群众，好摆门面，好说空话，思想僵化，墨守成规，机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任，不守信用，公文旅行，互相推诿，以至官气十足，动辄训人，打击报复，压制民主，欺上瞒下，专横跋扈，徇私行贿，贪赃枉法，等等。”③这里，邓小平同志所说的高高在上，滥用权力，脱离实际，脱离群众，好摆门面，好说空话，人浮于事，办事拖拉，压制民主，欺上瞒下等既是典型的官僚主义，也是严重的形式主义。在1992年南方谈话中，邓小平同志更加严厉地批评了各种背离求真务实作风的形式主义现象，作出了形式主义也是官僚主义的论断，他说：“现在有一个问题，就是形式主义多。电视一打开，尽是会议。会议多，文章太长，讲话也太长，而且内容重复，新的语言并不很多。重复的话要讲，但要精简。形式主义也是官僚主义。要腾出时间来多办实事，多做少说。”④直到今天，文山会海、人浮于事、欺上瞒下、办事拖拉等现象仍在经常发生，既贻误各项事业的发展，又损害党和政府的形象。
邓小平同志指出了此类现象长期存在的原因，提出既有干部自身素质方面的问题，更有制度方面的问题，他说：“制度问题不解决，思想作风问题也解决不了。”⑤他指出过去在反对官僚主义和形式主义方面之所以收效甚微，就是因为制度建设上存在着严重的缺陷，没有形成良好的制度约束机制，“以至事无大小，往往无章可循，绝大多数人往往不能独立负责地处理他所应当处理的问题，只好成天忙于请示报告，批转文件。”⑥他进而明确提出：“要解决思想问题，也要解决制度问题。”⑦还说：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度，工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”，“不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”⑧
邓小平同志的这些论述揭示了问题的实质。当然，这里论述的制度建设的重要性是从党的建设的全局和工作整体的角度作出的，但毫无疑问，这些论述包含了对背离求真务实等党的优良作风的根源的揭示。自新中国成立到党的十一届三中全会以前，在我国曾出现了“大跃进”及“文化大革命”这样的严重违背毛泽东同志亲自倡导的实事求是思想路线的全局性错误，尤其在十年“文革”期间，是非颠倒，主观主义和教条主义盛行，导致党的实事求是思想路线遭到了完全的破坏，如果仅从个人素质方面而不从制度方面分析其原因，显然既不科学也不全面。1978年12月召开了影响深远的中共中央十一届三中全会，重新恢复了实事求是的思想路线，实现了党的工作重心的转移，但正如邓小平同志所已看到和指出的，违背实事求是思想路线的现象并未绝迹，有时还很严重，以至他在1992年的南方谈话中再次论述了形式主义的危害，告诫全党一定要发扬求真务实等党的优良作风。其中的原因，正如邓小平同志所指出的，制度缺陷是一个主要的问题。这些论述，为我们从根本上铲除各种背离党的优良作风的现象指明了方向。
二、邓小平分析了影响坚持和发扬党的优良作风的主要制度性缺陷
邓小平同志不仅论述了制度缺陷是导致背离求真务实等党的优良作风现象长期存在的重要原因，而且分析了影响坚持和发扬党的优良作风的主要制度性缺陷。
1、权力过分集中，民主集中制得不到很好落实
在1978年12月13日那篇著名的题为《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话中，邓小平同志分析长期以来尤其在十年“文革”期间，之所以造成人们思想僵化或半僵化，不能真正地坚持实事求是，一个重要的原因就是“民主集中制受到破坏，党内确实存在权力过分集中的官僚主义。”⑨他说，这种权力过分集中、破坏民主集中制的做法往往还以党的领导、党的利益等面貌出现，实则是真正的管、卡、压，其结果，“许多重大问题往往是一两个人说了算，别人只能奉命行事。这样，大家就什么问题都用不着思考了。”⑩这就必然造成思想的僵化和停滞，并以管、卡、压和命令主义造成基层没有自主性和创造性，导致脱离实际、背离求真务实等党的优良作风现象的盛行。
邓小平同志说，这样一来，“条条框框就多起来了。比如说，加强党的领导，变成了党去包办一切，干预一切”，“随风倒的现象就多起来了。不讲党性，不讲原则，说话做事看来头、看风向”，“不从实际出发的本本主义也就严重起来了，书上没有的，文件上没有的，领导人没有讲过的，就不敢多说一句话，多做一件事，一切照抄照搬照转。把对上级负责和对人民负责对立起来。”(11)在1980年8月18日所作的《党和国家领导制度的改革》的讲话中，他再次指出：“权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行”(12)。他说，长期以来，我们实行的是高度集权的管理体制，“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事，这些事只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理，本来可以很好办”，但是统统拿到党政领导机关办，由上面代替下面办这些繁重而生疏的事情，在民主集中制方面没有制定也没有形成良好的制度，这正是目前我们所特有的形式主义和官僚主义的“一个总病根”(13)。
2、群众路线遭到损害，没有形成好的制度
群众路线与民主集中制紧密相连，邓小平同志指出，民主集中制在一些地方未能得到很好落实的一个重要原因是群众路线坚持得不好，这方面没有形成好的制度。
早在1956年，邓小平同志就说：“群众路线是我们党的组织工作中的根本问题”(14)，是党的根本的组织制度，但是有不少人自以为是先进分子，是领导者，比群众懂得多，遇事不向群众学习，不同群众商量，不坚持群众路线的工作方法，出的主意脱离实际、在群众中行不通还不吸取教训，把原因归于群众落后和其他因素，结果使自己的错误和失败愈来愈严重。他说：“不少机关的负责同志，把自己的绝大部分时间，用在处理文电和不必要的过多的开会上面，很少深入基层，深入群众，不了解他们的要求和研究他们的经验”(15)，这就不可避免地导致形式主义和官僚主义，在执行决议、指示的时候，又必然导致命令主义，企图一切依靠命令强迫群众执行，“主观愿望上也许是想把工作做好，但是，在实际上却是把工作做得很坏”(16)，究其原因，就是群众路线在党内没有得到完全的贯彻执行，没有形成一套好的群众路线的工作制度，缺乏对群众路线执行情况的检查和整顿，没有形成真正的群众监督的工作机制。这一状况，最终造成了党的工作中的严重错误。粉碎“四人帮”后，邓小平同志深有感触地指出：“毛泽东同志倡导的作风，群众路线和实事求是这两条是最根本的东西。……对我们党的现状来说，我个人觉得，群众路线和实事求是特别重要。”(17)1980年8月在答意大利记者奥琳埃娜·法拉奇问中，邓小平分析毛泽东和我们党之所以会犯错误，主要原因就是没有把“民主集中制、群众路线，很好地贯彻下去，没有制定也没有形成良好的制度”(18)。
3、在干部制度中缺少正常的录用、奖惩、退休、淘汰的办法
在《党和国家领导制度的改革》的讲话中，邓小平同志还指出了易于滋生官僚主义和形式主义现象的另一个制度性弊端，这就是，“干部缺少正常的录用、奖惩、退休、退职、淘汰办法”(19)，其结果，干部能进不能出，能上不能下，工作干好干坏都一样，使得一些干部缺乏工作责任感，敷衍塞责，满足于摆花样，走形式。关于这一点，邓小平同志在1978年12月13日所作的《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话中也有专门的论述，他把这一弊端看作是导致思想僵化和形式主义的一个重要原因。
4、机构臃肿，副职兼职过多
邓小平同志指出，机构臃肿，副职兼职过多也是产生官僚主义和形式主义现象的重要原因。他说：“一个人的知识、经验、精力有限，左右上下兼职过多，工作难以深入”，“副职过多，效率难以提高，容易助长官僚主义和形式主义”(20)，又说：“机构臃肿，层次多，副职多，闲职多，而机构臃肿又必然造成官僚主义的发展。因此，必须从根本上改变这些制度。”(21)他分析，长期以来，我们设了许多不该设的机构，有了机构就要找事干，结果又干出了许多不该干的事，管了许多不该管的工作，导致背离求真务实作风的形式主义现象大肆泛滥，并造成工作中相互扯皮，遇到责任互相推诿，遇到利益互相争夺，由此他得出结论“我们严重的官僚主义与现在机构的臃肿是分不开的”(22)。
邓小平同志的上述分析找准了问题的症结。经过多年努力，有些弊端已得到一定程度的解决，对遏制背离党的优良作风的形式主义和官僚主义现象的滋生蔓延起到了积极的作用，但由于改革的艰巨性、复杂性和长期性，其中有不少弊端还严重地存在着，有的甚至有新的发展，呈现出新的形式和特点。结合邓小平同志的这些论述，客观地分析当前所存在的制度性缺陷，是寻求解决问题对策和形成良好作风的一个重要前提条件。
三、邓小平提出了以制度建设促进作风转变的基本思路
邓小平同志在分析影响坚持和发扬党的优良作风的制度性因素的同时，还提出了以制度建设促进作风转变的基本思路。
1、改革和完善党的领导制度
第一，“权力不宜过分集中”(23)。权力过分集中，就会妨碍民主集中制的实行，就会造成个人专断，破坏集体领导，就会导致背离党的优良作风的主观主义、形式主义和官僚主义现象的滋生蔓延。第二，精简机构。邓小平同志讲，要精简机构，转换职能，把权力下放给基层，基层“没有自主权，也就没有责任，搞得好坏都是上面负责”(24)，就不可能有好的作风。第三，“解决党政不分、以党代政的问题”(25)。党政要分开，解决党如何善于领导的问题。党代替政府工作，党和政府很多机构重复，必然会导致人浮于事，作风拖拉，效率低下。党的领导必须坚持，但是党要善于领导，党要集中精力管党，集中精力管路线、方针和政策。
2、以组织路线保证好的作风的形成
邓小平同志指出，坚持和发扬党的优良作风，不仅要解决认识路线问题，还要解决组织路线问题，他明确提出：“思想路线政治路线的实现要靠组织路线来保证”(26)。组织路线问题包括多方面的内容，邓小平着重阐述了三点。第一，选好接班人。十一届三中全会后，邓小平针对干部队伍中思想懒汉较多，讲现成话、讲空话的人较多，提出一定要把坚决拥护党的政治路线和思想路线的中青年干部选拔上来，他说：“解决组织路线问题，最大的问题，也是最难、最迫切的问题，是选好接班人”(27)，“道理很明显，只是确定了正确的思想路线和政治路线，确定了实现四个现代化的目标还不够，还需要有人干”(28)。第二，作风好是选拔干部的基本条件。邓小平指出，选拔干部，要坚持德才兼备。而“德”的方面，作风好是其中基本的要求。他说在全国刚解放时，急需大批北方干部到南方，“那时有个条件，就是艰苦奋斗，联系群众，作风好，不浮夸，听指挥”(29)，有的干部即使文化水平暂时不高，也胜任了工作，今天应当继续坚持这一条件。第三，“要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度”(30)。邓小平提出，对各级各类领导干部职务的任期，以及离休、退休，都要按照不同情况，作出适当的明确的规定，任何领导干部的任职都不能是无限期的。他特别提出，要建立工作责任制，健全规章制度，做到“严格考核，赏罚分明”，“要根据工作成绩的大小、好坏，有赏有罚，有升有降”。他还引用列宁的话：“借口集体领导而无人负责，是最危险的祸害”(31)，强调只有责任到人，才能在领导干部中形成好的作风。
3、发扬社会主义民主
邓小平同志认为，良好作风的形成，不仅要靠组织路线作保证，还需要坚持和发扬社会主义民主，使民主制度化和法律化。他指出，“文化大革命”中党的思想路线遭到践踏，是和社会主义民主法制受到破坏分不开的。因此，他提出：“民主是解放思想的重要条件”，“解放思想，开动脑筋，一个十分重要的条件就是真正实行无产阶级的民主集中制”(32)，发扬社会主义民主，为好的作风的形成创造条件。
为了保障人民民主，又必须加强法制，邓小平同志说：“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”(33)，从根本上解决制度不完备，把领导人说的话当作“法”的问题，克服因个人专断、发扬民主不充分而导致的各种背离求真务实作风的主观主义和形式主义现象。
4、加强对领导干部的多方面监督
邓小平同志指出，要防止背离党的优良作风的形式主义和官僚主义，少犯或不犯错误，就必须自觉地接受监督。早在1957年，他就明确提出了“共产党要接受监督”(34)的思想，以后，他又多次重申和强调这一思想。邓小平同志说：“执政党的地位，很容易使我们的同志沾染上官僚主义的习气。脱离实际和脱离群众的危险，对于党的组织和党员来说，不是比过去减少而是比过去增加了”(35)，“要不断地克服主观主义、官僚主义、宗派主义，就要受监督”(36)。
邓小平同志还提出了对领导干部进行多方面监督的思想。包括：第一，来自普通群众和一般党员的监督。他说，“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部”，对于犯错误又不改的，“人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分”(37)。邓小平同志特别强调要发挥好各级党的代表大会和人民代表大会的作用，使之成为充分反映群众意见、开展批评和争论的讲坛。第二，来自党委会本身的监督。邓小平同志提出，各级党委的领导干部在过好党小组或支部生活会的同时，还要开好党委的生活会，并形成制度，真正造成一个好的批评和自我批评的空气，这样监督效果会更好。这就有了后来领导干部过双重组织生活的制度。第三，来自党的和国家的监察机关的监督。早在1956年，邓小平同志在党的八大上所作的《关于修改党的章程的报告》中讲到如何防止和克服各种不良作风时，就把加强监察工作列为了一项主要措施，强调要通过“加强党的和国家的监察工作，及时发现和纠正各种官僚主义现象”(38)。十一届三中全会后，邓小平同志在总结历史经验教训的基础上，重申了这一思想，他说：“对各级干部的职权范围和政治、生活待遇，要制定各种条例，最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查”(39)。第四，来自民主党派的监督。邓小平同志认为，各党派的长期共存，互相监督，“对我们国家有深远的影响，对我们党有极大的好处”(40)，“共产党总是从一个角度看问题，民主党派就可以从另一个角度看问题，出主意”(41)，这样，反映和处理问题就会更全面，更符合实际，对制定正确的方针、政策和形成好的作风就有利。
邓小平同志的上述思想具有重要的现实指导意义。党的十一届三中全会以来，我们按照邓小平同志的论述，进行了多方面的领导制度和干部制度改革，在下放权力、调动积极性方面迈出了较大的步伐，尤其是通过扩大社会主义民主、培养和造就高素质的干部队伍、加强党的执政能力建设和先进性建设等，确保我们在整体上比较好地坚持了党的优良作风。但也要看到，由于形势在不断发展，时代在不断变革，加之改革尚不到位，在市场经济负效应的作用下又出现了一些新的制度性缺陷，致使一些不良作风还未能从根本上得到遏制。总结党的历史经验，解决各种问题都应当重视在制度建设上下工夫。与教育手段相比，制度建设更根本，更有力，要有效保障良好作风的坚持和发扬，使作风建设得以抓紧、抓实、抓出成效，从根本上遏制住各种不良作风现象的滋生蔓延。实现党的作风的切实转变，必须下大工夫进一步搞好相关的制度建设。这就要求我们要继续坚持以邓小平同志关于以制度建设促进作风转变的思想为指导，研究新情况，解决新问题，通过进一步加强制度建设，为贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会提供良好的作风保障，推动经济社会又好又快发展。
收稿日期：2008-03-27
注释：
①②胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》，人民出版社，2007年版，第5、54页。
③⑤⑥⑦⑧⑨⑩(11)(12)(13)(17)(18)(19)(20)(21)(22)(23)(25)(26)(27)(28)(29)(30)(31)(32)(33)(37)(39)《邓小平文选》，第2卷，人民出版社，1994年版，第327、328、328、332、333、141-142、142、142-143、321、328、45、345、328、321、328、388、321、321、190、192、225、81、331、151、144、146、332、332页。
④(24)《邓小平文选》，第3卷，人民出版社，1993年版，第381-382、160页。
(14)(15)(16)(34)(35)(36)(38)(40)(41)《邓小平文选》，第1卷，人民出版社，1994年版，第216、222、223、270、214、270、224、272、273页。
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