我国行政综合执法若干问题探讨，本文主要内容关键词为：若干问题论文,行政论文,综合执法论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1673-1565(2006)06-0009-08
随着依法治国战略的推进，国家发展的新形势对行政法治和实践都提出了新的挑战。行政综合执法作为新一轮行政体制改革的起点向我们展示了机遇，也暴露了问题。推进行政管理体制改革及进一步开展行政综合执法必须以理清现实问题和明确发展方向为前提，本文谨以这种发现问题、解决问题的努力出发。
一、我国行政综合执法之兴起及其必要性考察
自1996年我国第一个作为独立机构的城市行政综合执法试点在北京拉开帷幕始，根据党中央、国务院关于深化行政管理体制和行政执法体制改革的部署要求，一些地方从实际出发，进行了综合行政执法试点，在执法的机构设置、职能转变、执法范围内容、管理体制以及运行机制等方面进行了积极探索，并取得一些成效。
1996年的《中华人民共和国行政处罚法》第16条规定：“国务院或经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”确立了行政执法和相对集中行使行政处罚制度，为行政综合执法提供了法律上的依据，成为推进行政执法改革的契机。在《中华人民共和国行政处罚法》出台之前，行政综合执法只存在于管理实践中，而没有被纳入行政法治的范畴。随后，1999年《国务院关于全面推进依法行政的决定》、2000年《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（63号文件）、2002年8月《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（17号文件）以及2002年9月《中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》相继出台，明确了行政综合执法和相对集中行使行政处罚的方向和各项具体措施。[1]短短几年间，我国行政综合执法和相对集中行使行政处罚权在实践中，已经历了初步明确——个别试点——全面推行——总结经验的发展过程。从最初主要集中在城市执法领域，逐渐向文化、卫生、交通、农业等管理领域拓展。
无论提法是“行政综合执法”还是“行政处罚权相对集中行使”，实际上都是执法权的综合行使，而行政综合执法的内容应该大于相对集中行政处罚权，是一个一般意义上的概念。本文正是在这个意义上使用此概念。
行政综合执法作为新型行政组织形式和执法方式，其出现和发展有着客观必然性和现实必要性。
1.行政综合执法是根治传统执法扰民伤政恶疾的需要
在我国改革开放之初，为克服机关集权，放权成为行政改革的主流，把政府控制的管理权分散到各职能部门，在机构设置上，按社会事务的行业门类划分权限，组建管理部门，职能越分越细，机构越设越多，在每个行政机构之下，又设置众多有行政执法权的事业单位，作为行政机关的执行机构。形成了一事一立法，一法一设权，一权一建队的总体格局。这种行政执法体制也曾一度发挥了重要作用，但随着经济活动的日益频繁和社会生活关系的不断复杂化，由分散执法造成的多头执法、多层执法的低能高耗、各自为政等弊端日显突出。
在传统的行政体制格局中，由于行政管理门类划分越来越细，一个行为往往涉及多个法律和多个行政管理领域，同一级政府下设的多个部门同管一件事，同一个系统的各级执法部门行使大体相同的职权，某一个行政管理领域，要出现多个部门来发挥作用，甚至有同一个部门的多个执法机构参与。如，在道路上摆摊违反了多个行政管理规范，违规商贩的处理就牵涉到工商行政管理、公安交通管理、市容环境卫生管理等几个部门，必然带来管理中各行政机关之间的职权交叉、重复执法、责任不明等现象。行政综合执法这一新的执法形式打破了行业和部门及领域的界限，直接跨地区、跨领域执法；不是多头设置机构，而是统一设置政府执法机构，精简机构和人员的基础上，促进依法行政，解决了传统执法模式的诸多弊端。
国家推行综合执法、相对集中行政处罚权以来，一定程度上解决了当前行政执法中多头执法、多层执法、重复执法、交叉执法、执法效率不高的体制、机制问题，降低了执法成本，将从体制和机制上逐步解决传统行政执法的弊端，使地方政府执法职能得到有效统一，理顺行政执法体制，推动行政体制变革。
2.行政综合执法是提高行政效率的有效路径
行政效率是行政活动在单位时空的资源投入与由此产生的行政活动的效果之比。由行政权力的性质（行政主体只是权力的行使主体，应忠于其归属主体人民）决定，行政权运作中，应以最少的资源耗费，最大程度地维护行政相对人的合法权益和公共效益。速度、质量、低投入、高产出都是效率的不可或缺的要素。行政法治不能与行政的高耗低效同日而语，而高耗低效正是我国传统行政执法的一个重要特征。
就行政执法而言，我国原有执法队伍过多，财政开支极大；执法力量分散，人力资源浪费严重；执法机构职能单一，一个执法机构无法一次性完成行政执法任务。这种状况导致了行政执法低效高耗的状况。
20世纪90年代中期开始不断践行的行政综合执法，对原来分散低效的执法体制形成冲击，行政综合执法为提高行政效率创造了有效的路径，在综合了部分权力资源的基础上，减少了行政机构的执法开支，同时减轻了因多头或多层执法给行政相对人造成的不必要负担。可以说，综合执法的推行初步解决了行政权的扩展与行政效率本身的要求和冲突。[2]初步实现了行政管理机构的合理设置，管理程序的科学，管理活动的有效等行政效率的基本要求，提高了行政效能，充分实现了行政执法的效率与公正，在最大限度地满足行政相对人的需求与保障公共利益和个人权益的有效实现的同时，保持了良好的行政效率。
3.行政综合执法是行政体制改革的深层呼唤
上世纪末本世纪初，我国的社会政治经济发展进入了一个新的历史阶段，政府行政管理体制的改革和创新尤其具有紧迫性。政府治理理念从大政府小社会到小政府大社会、从注重权力行使到重权利保障的转变必然要求重新配置权力。新的治理理念要求政府职能划分由繁到简，实现人、财、物分离；要求合理划分职责权限，对有些权力进行整合；要求从重审批权的重重设置转向增多裁判规则，树立政府的中立者形象。
服务、高效和廉洁是新形势下行政体制改革的基本目标和要求，它对行政组织的设置理念也提出了新要求。任何组织机构，经过合理的设计并实施后，并不是一成不变的。它们如同生物的机体一样，必须随着外部环境和内部条件大的变化而不断进行调整和变革，才能顺利地成长、发展。[2]过去执法主体的部门化和多元化在诸多方面肢解了地方政府统一行政执法的职能，是行政组织机构的一大弊病。行政综合执法是因应政府组织形式创新和政府行为模式改革的一种新尝试，也是在“探索从体制上、源头上改革和创新行政执法体制，推动行政管理体制改革”的指导思想下启动和不断完善的。综合执法将行政执法权整合，实现执法机关优化、精简、合并，明确权限，理顺关系，变多头执法为综合执法，保证了政府有机体更公正地行为。但不得不承认，行政综合执法既是出于对行政管理事态有效处理的考虑，又从一个侧面反映了行政机关组织体系中职责范围不健全这一事实。[3]行政综合执法实际上是政府转型及政府行为方式变革反映在行政执法领域的一个缩影。
行政综合执法的最终依归，是呼应和推动行政体制改革快速高效地完成，在现阶段对严格控制执法机构膨胀的势头，调整机构，精简人员，整顿和规范市场经济秩序起着重要作用，更致力于逐步建立与社会主义市场经济体制和世界贸易组织规则相适应的统一、规范、高效的行政执法体制，转变政府部门与行政执法机构的职能和管理方式。目前，合并组建综合行政执法机构的重点集中在城市管理、文化市场管理、资源环境管理、农业管理、交通运输管理以及其它适合综合行政执法的领域。
行政综合执法为解决行政权重叠、行政组织结构臃肿等行政体制问题提供了新的思路。行政综合执法正在带动并将进一步推进行政管理体制的调整，权力的综合带动职能、机构、人员的综合，主体的整合带动程序统一、经费压缩。“十一五”时期，我国的改革将由经济体制改革向社会体制改革推进和转变。而改革的推进和转变，在相当大程度上依赖于政府转型。政府自身的建设和改革，客观上已经成为经济体制改革的中心和重点之一。“十一五”以政府转型为重点，如此政策导向为行政综合执法制度的发展和完善提供了契机。
4.行政综合执法是社会和经济发展的必然要求
社会转型和经济、科技的发展不仅会影响到行政管理领域中人们的素质结构、价值观念和行为方式，也会影响到行政组织内部的职能分工和组合协调的方式，影响到行政职能机关之间及其与社会公共管理和公共服务组织之间的交往形式和协调机制。
政府组织必须依据环境的变动不断做出相应调整和变革，优化组织结构，提高行政管理效能。由于人们的生活方式和对自然、社会、人生的思维方式的区别，每种社会的具体制度选择也各有差异，使得不同社会的结构形态和实际运作千姿百态。在我国，市场经济向纵深发展和社会转型对行政方法创新和改革不断提出新的要求。同时，人们对自身的生存环境、发展空间和政府效能的要求也越来越高，市场经济和市民社会呼唤服务型、效能型的政府，简洁、一致的执法体制。在市场经济条件下，政府逐渐蜕掉资源控制主体的角色，多元和独立的市场主体的自由度日趋增大，市场与社会的自我治理不断形成与政府相抗衡并制约政府权力的独立力量。与此同时，行政职能直接干预的经济领域也在不断缩小，市场经济规律及规则要求政府影响和管理经济和社会的手段必须与之适应和协调。当今社会经济发展的一个结果就是政府执法机构设置的综合化和权力配置的综合化。从世界范围看，行政执法权整合是大势所趋。
社会和经济的发展对行政体制改革提出新的挑战，也提供了更广阔的空间，反之，政府机构改革和行为方式创新必然推动科技创新，推动经济和社会的全面发展和进步。政府机构及其行为方式的革新是社会发展进步的组成部分，是我们这个时代的主题，是社会发展进步的主要动力。
二、我国行政综合执法中存在的问题
行政综合执法和相对集中行使行政处罚权在我国虽然已推行多年，也取得了诸多成效，但理论和实践中仍存在一些盲点，操作层面的问题不断暴露。同时，随着实践的深入，一些新问题也层出不穷。如行政综合执法的一般程序和具体程序的衔接、综合执法机关的职权和责任、行政机关间垂直和平行关系的协调运作及权力的合理分配等等都需要及时解答和阐释。笔者认为，目前我国行政综合执法现实中以下几个问题颇为突出：
1.行政综合执法主体地位模糊
在我国，综合执法带来国家行政管理活动的积极变化。综合执法一改往日执法多头、社会组织参与的状况。面对多元化的、瞬息万变的现代社会，行政执法主体一体多能，充分体现了市场经济下，权力、人、财、物的合理配置。但与此同时，行政综合执法主体的法律地位却仍处于追问之中。行政执法主体地位并没有从法律意义上予以确认，用一支没有执法主体资格的队伍去执法，本身是否合法就成了问题。实践中，行政综合执法权力组织上的特点是，行政权力既可以根据法律明确规定，又可以依据行政决定组合执行，权力组织上相对不确定，因此又会带来一些权力组织和分配上的问题。在实践中已进行多年的行政综合执法，由于缺乏理论上的论证和制度上的合理安排，难免陷入窘境。
行政综合执法机构成立的最初法律依据是《中华人民共和国行政处罚法》第16条的规定。仅凭此条法律规定及几个相关文件，似乎不能确立行政执法主体行政职权的正当性。在行政综合执法打破了原有的执法权力布局，但尚未促成新的行政组织架构和权力模型完善之前，行政综合执法主体地位处境仍十分尴尬，甚至又造成了新的职权冲突。地方政府仅根据实际需要，统一调整和重新配置行政处罚权，改变单行法律、法规规定的行政执法主体和职权配置，无法从根本上解决行政综合执法主体的独立性问题。行政综合执法主体资格和权能如不能进一步明确，将造成执行中的新一轮的职权冲突，又为事后可能的责任追究和权利救济平添障碍。
以行政综合执法为主导的新行政执法体制改革涉及到既有利益格局和条块关系的调整，涉及到行政权力重新划分和组织结构重组的问题。因此，行政综合执法主体地位的明确，及其在今后的推广和成功，尚有赖于与政治体制改革和机构改革的配套进行。
2.行政综合执法权责界限不清
众所周知，法治政府的一个重要特征是权力与责任的对等。任何一个行政机构所行使的权力必须与一定的责任相联系。而且，按照行政管理科学化和提高行政效率的要求，同一级政府所属的不同部门之间要求分工明确，中央和地方、地方的不同层级部门之间应当划分事权，确定各自的职责和权限，以避免行政执法权限上的空白或者重复。[4]
我国行政综合执法尚处于实践摸索阶段，由综合执法的性质、执法人员的素质、执法范围等因素决定，综合执法主体的权力目前主要限于行政检查权与行政处罚权。与此同时，综合执法职能和职权范围大都涵盖了城市管理、公共交通、工商管理、文化市场等社会生活的各个领域的各个方面，其冗杂程度可见一斑。综合执法在这种情况下，很大程度上流于部分权力的分流、形式上的综合，而非实质的综合，综合执法主体与原行政主体的职权划分、不同综合执法主体之间的职权范围界限等目前还没有十分明确的划分和设置。目前行政综合执法中权力与责任脱节，责任追究制度不完善。
缺乏必要的法律为依据，是导致行政综合执法部门的职责权限仍不够明了的主要原因。事实上，综合执法部门以自己的名义行使专属权力，其所行使的执法权自专业部门移交后，原专业部门就不再行使这些权力，具有行政主体地位，应当独自承担相应的执法责任，遵循独立的活动规则，不再受其它部门的干涉、承担额外的责任。
3.行政综合执法的法律与程序适用不规范
如果说，行政综合执法机关的成立初步解决了城市行政执法中的权力冲突问题，那么现实留给行政综合执法的核心问题则是对这种“集中的”权力的规束，即行政综合执法运作程序和法律适用问题。
行政综合执法权限远超出单一行政主管部门的执法权限，一般负责一定地域范围内的城市规划、土地管理、房屋拆迁、建筑施工、市政设施、园林绿化、公共交通、环境保护、市容卫生、公安交通和工商行政等多方面的社会事务管理或某一行政管理领域内问题突出、集中的问题的执法，在执法形式上，多采取分散、流动的方式，有较大的自由裁量权。因此，行政综合执法的程序问题也相当突出，较之一般行政执法程序，行政综合执法涉及的相对人权益更加多样复杂；与专业执法、联合执法相比，行政综合执法事项大多属于特定区域内大量存在的、情节较轻的、查处难度不大的违法行为，多适用简易程序现场进行处理，科学简易是行政综合执法程序的主要特征。实践中，对行政综合执法的法律适用和程序规则的规范成为行政执法体制改革面临的新难题。
由于历史原因，我国地方行政执法的依据多是部门规章及其它规范性文件，种类繁多，五花八门。在实施行政综合执法试点之后，由于法律法规衔接上的缺陷，执法时往往在适用法律上出现混乱，如图1所示，行政综合执法在原有各类行政管理法规规章与关于综合执法的新的规定和政策的夹缝中难免束手无策，不知何去何从。现行行政综合执法的规定大多是地方性法规，特别是以规章、规范性文件的形式出现，从效力上来看，权威性不高。对于开展行政综合执法的具体程序，执行的方法等，现行的法律、法规无相应的规定，在执法实践中往往出现认识不一、运行程式不一等现象。
在我国，行政综合执法这一新的执法形式，是行政执法体制改革乃至行政体制改革摸索阶段的产物，为保障综合执法这类相对集中的行政权力合法地行使，必须设立法定的、科学的、高效的执法程序，从而使依法行政不致沦为空谈，使行政执法体制改革不致脱轨。
图1 行政综合执法在法律与程序适用上的困境
4.综合执法部门与相关部门间的协调配合不力
综合执法机构设置后，动摇了某些行政机关的部门利益，行政综合执法部门必然面临如何与相关行政管理部门之间衔接和协调关系的问题。如，行政执法职能虽综合归并，但相应的行政管理职能仍由各相关部门行使，执法与管理之间的任务交接、协调配合已成为目前行政综合执法部门面临的一大难题。对原来执行各相关职权的行政机构来讲，行政综合执法的推进，使它们不得不让渡手中的执法权力，这难免有些失落。因此，在行政综合执法刚刚起步阶段，需要各方面协助和指引的情况下，却难于获得必要的帮助，使综合执法在实践中步履维艰。另外，行政综合执法部门与行政管理相关部门对法律、法规理解上的差异，也影响了执法配合工作的开展。
虽然在各试点城市综合执法法律文件中，或多或少都提及协调工作问题，如《济南市城市管理综合执法暂行规定》第8条规定，综合执法机关与相关行政主管部门应当建立信息网络化联系和协作会议制度，协调解决综合执法中的重大问题。《贵州省政府法制办省编委办关于在开展相对集中行政处罚权相对集中行政许可权和实行综合行政执法试点工作中进一步加强协作完善有关工作程序的通知》中，也提到实行综合行政执法试点工作的协作要求和工作程序等等。但由于体制的原因，这种协调往往仅停留于纸面，在实践中难于贯行。
在法定的协调机制尚未建立和完善起来之前，部门之间的协调义务并无必要的法律规则约束，因而相关行政职能部门视向行政综合执法部门提供信息和协助为一种施舍而非义务。“管理上独立，执法上综合”的现状，也增加了综合执法部门与具体职能部门在执法上的交易成本。另外，综合执法部门本身的合作意识淡薄也成为执法中协作配合的不利因素。
综合执法部门与相关部门间的协调配合不力，严重影响了实施行政综合执法的预期效果，给行政执法体制改革增添了新的障碍。
三、我国行政综合执法的发展路径及完善空间
执法权从分散到集中行使，是政府行政执法方式的重大变革。行政综合执法的推行在实践中取得了可观成效，也引发了诸多问题，有待进一步制度化、法律化。笔者认为，在政治体制改革的新形势下，我国行政综合执法可从下述几个方面寻求突破和发展：
1.明确综合执法主体地位，合理配置权力资源
综合执法单位的性质是什么？是行政机构还是事业单位？综合执法单位是否具备独立的行政主体资格？它在政府组织机构中处于什么样的位置？在行政综合执法实施了许多年后的今天，仍有诸多关于综合执法主体的疑问困扰着人们，这恐怕也是实践先行的后遗症。
综合执法机关在执法过程中的职能交叉性对现代行政机关的职能划分提出了新的课题，[5]行政综合执法机构设立及执法权重构，过去的人事编制部门和权力部门没有做过，更没有现成的经验和做法可以借鉴，政府能否通过对行政职能的重新认识而重新组改政府机构，并通过这种重组使政府的权力和行政机关的职能既有所简化又相对集中，对合理配置权力资源提出新的挑战。
有一点不可否认，综合执法机关应当是一个独立的行政执法主体，是行政系统的组成部分，其设立应当符合法律法规的相关规定，应是一个依法设立的部门，而非随政策可以时有时无。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条关于地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门的规定，行使相对集中的行政执法权的机构作为政府工作部门，具有独立的执法主体资格。而且，2000年《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》也作出明确要求，即试点城市集中行使行政处罚权的行政机关应当作为本级政府的一个行政机关，不得作为政府一个部门的内设机构或下设机构。
正如有些学者已经看到的那样，行政综合执法试点以来，已初步实现一些部门的行政审批权、监督权和执法权的适当分离，实现部门之间、权力之间的相互监督，也逐步形成行政管理的合力。[6]但我们也清楚，并不是单纯设立了行政执法局就可以实现行政综合执法。现实中，这种新的尝试往往造成的是又平添了行政机构，行政执法关系越发复杂化，与行政管理体制变革的主旨相悖。实现行政系统内执法资源的优化配置，撤并行政机构，加强综合执法机构的适应能力和灵活性，是推进行政体制改革，塑造精简效能政府任务的一部分。对有关行政管理权及行政执法权进行重新配置，合理划分行政机关之间、上下级行政机关的执法权限还需要在立法层面上得到进一步明确。
图2 地方政府执法权重构图解
如图2所示，笔者建议，通过优化组织结构，减少行政层级，集中权力强化配合和监督。将分散的行政审批、执法、服务职能优化重组，对现有执法机构实行综合设置，通过整合职能，精简机构，解决机构过多，执法力量分散、体制混乱等问题。有效避免重蹈过去“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的覆辙，精简压缩地方政府各行政职能部门原执法机构和队伍（在时机成熟后撤废这些机构），地方政府下设行政综合执法部门，直接负责综合执法事项，向地方政府报告工作。行政综合执法部门内设综合执法协调机构负责与其他行政职能部门协调综合执法事项；内设若干专门行政综合执法机构负责各相关领域的综合执法，如城市综合执法、文化综合执法、农业综合执法等等，以及跨领域执法，向政府行政综合执法部门负责并报告工作，服从综合执法协调机构指导。通过强化执法队伍，合理设置政府机构，避免执法权重叠，真正做到裁执分离，避免腐败滋生，各部门协调配合，权力资源优化配置，保障公正和提高行政效率，确定和巩固行政综合执法主体在政府组织机构中的地位。
2.加快行政综合执法立法速度，提高立法质量
目前，仅凭《行政处罚法》一条规定和几个国务院文件，各试点城市摸索着颁布了无数的“规范”、“办法”、“规则”、“意见”等等关于行政综合执法的“法律”文件，发现一个问题，制定一个“法”，条文甚为具体，缺乏一般性规定。
实行综合执法必须要有相应的法律法规相配套。当然，由于行政综合执法的自身特点决定，很难将所有涉及行政综合执法的法律规范进行统一的法典化，因此，法制创新是行政综合执法理论和实践领域的核心问题，在对原有的相关法律法规进行废止和修改的同时，应适应综合行政执法需要，尽快研究出台综合行政执法的地方性法规以及相关配套的政府规章。从实际出发，协调有关部门，尽快明确综合执法的范围、手段和执法程序，通过地方立法和部门规章，为实行综合行政执法提供法律依据，为今后制定一部统一的行政综合执法法打好基础，逐步建立统一的行政执法体制，使行政执法不断专业化、规范化和科学化。
3.寻求对行政综合执法过程的有效控制方式
行政执法行为在性质上是一种损益行为，在相对集中以后，行政综合执法将过去限制行政主体的各部门法规定的许多程序规则简化为一，行政综合执法的如此特点决定了，如果缺乏有效的引导和规范，将造成这种权力的滥用，严重损害行政相对人的合法权益，如果缺乏统一的程序规范和行为方式指引，将给执法权力的行使留下极大的弹性空间，政府责任范围更加不确定。正基于此，过程控制是保证行政综合执法程序理性进行和公正实施的必要途径。
程序是一种无形的教化。倘若将正义与法治视为行政管理实践中应恪守的目标，那么，程序的价值是不可忽视的。行政程序法一般按简略与效率的精神设置步骤、排定次序、展开过程与选择方式。诸如行政程序法中确认的时效制度，其重要作用就是防止行政过程的拖拉延误，以保持良好正常的“行政生态”。[7]德国联邦行政程序法中迅速原则和加速程序的规定（行政机关有义务迅速终结程序），都充分体现了对行政效率和行政相对人权益的良好照顾。程序对行政执法活动来讲，更是核心和灵魂，也是最容易出现问题的地方。
目前我国在规范行政综合执法权和防止个人权利遭行政强权侵害方面的诸多不遂人意，与行政程序法制建设的滞后有关，尤其行政综合执法领域，由于行政综合执法涉及的范围广，具有强于普通执法的公定力和及时效力，因此对行政相对人造成伤害的潜在可能性也就更大。在走向法治化的过程中，程序充分体现了其在防范权力的滥用，保证民主参与，做出理性化的决定，保障公民合法权利方面的重要作用。严格遵守法律程序，是法治与人治的重大区别之一。在我国行政综合执法实践中，对程序的科学性与合理性应给予更多关注。
首先，执法过程中应注重非强制行政手段的运用。即执法手段改革，在老百姓中流传着一种说法，把执法局戏称为“只罚局”。总是以罚为主，企业赚点钱全被罚走了，还谈什么发展？所以有的企业家被逼走了，因为赚不到钱，投资信誉度自然下降。事实证明，越是经济发达的地区，其政府的服务职能越明显，而“服务型”政府又比“管制型”政府更能带动经济的快速发展。因此，要尽快通过执法程序纠正综合执法行政主体与相对人的这种错位关系，其实这种错位源于没有摆正公共权力与公民权利的关系，综合执法的推行是为了更优质有效地服务于民而非鱼肉百姓。在综合执法程序中，服务理念的树立尤为重要。
其次，确立综合执法程序选择的有限性。综合执法中，应避免程序重复适用，从旧的执法“多头”陷入新的“多序”。因为，行政机器运转的低效率高内耗，常常是因行政过程本身的放任无序而引起或加剧的。根据具体执法情况，行政综合执法部门只能选择相应的法定程序进行，避免执法中的随意性。如，《中华人民共和国行政处罚法》对简易程序作了明确规定，简易程序只能是在对公民处以50元、对法人或者其他组织处以1000元以下罚款时适用等等。综合执法部门适用简易程序时，必须认真按法律规定履行，而不能将简易程序变为任意程序。但只一部《行政处罚法》，远不能适应行政综合执法面临的复杂和多变的情况。
再次，加强对综合执法行为过程的规范化控制。在行政综合执法中，程序的意义在于行为规范化。不仅行政主体的行为规范意识要强化，行政相对人的规范意识也有待提高。行政综合执法面向的范围广、权力相对集中，因此行为规范化对有效控制执法过程合法有效进行实为必要。对综合执法行为过程的规范化控制体现的是来自行政内在的规束，紧密围绕的是行政权行使过程中的自恃。表明身份、说明理由，听证、填写决定书等程序性行为必须规范。
4.健全行政综合执法违法的责任追究与救济制度
近年来，我国行政综合执法中非法强制、只罚不治等现象层出不穷，原因就在于对行政行为规定的制度空间过大，而法律对综合执法责任的规范空白或不够具体。地方政府只重执法结果、求实效，而往往忽视了法律责任的重要意义，导致对公民权利的忽视和伤害。
行政执法权的集中行使，改变了原有的权力配置格局，给职权划分和责任确定都制造了难题。目前的行政综合执法工作任务繁重，却又缺乏规范，执法人员不足，很多一线执法人员未取得行政执法证就上岗执法，也给执法责任的追究设置了障碍。
谁行使权力谁承担责任。建立执法责任制和过错追究制度，对违反综合执法程序的执法人员和单位进行追究势在必行。加大对滥用执法权行为的惩戒力度、提高行政效率的同时，使行政相对人的合法权益得到充分保障。厘清行政综合执法行为违法的具体形态，建立行政综合执法责任追究机制对于更好、更有效地控制和监督行政综合执法行为，具有重要意义，使监督也有的放矢。行政综合执法中常出现的程序违法情形有时序违法、手段违法、时限违法，形式欠缺、滥用职权等。另外，实践中常发生行政机关违反法定程序，未表明身份、说明理由、给相对人答辩的机会，却反而给相对人冠以野蛮暴力抗法、妨碍公务的罪名，这些情况下，行政执法主体及其执法人员的法律责任都无可规避。
依法行政，实现社会公正要求建立责任政府，尤其应强调政府法律责任。有了政府责任，行政权的运行就有了制约，公民权的行使也就有了保障。我国加入WTO以后，必须强化政府责任，以保证政府始终对人民负责，对人民制定的法律负责。加强对行政权力的制约和监督，切实保障对私人权利的救济是依法行政的核心，也是我国目前行政综合执法法制中的薄弱环节。当务之急是建立政府责任体系，严格实施行政执法责任制。进一步强化对行政权的全方位监督机制，进一步增强监督的独立性、公开性和民主参与，保障行政相对人的救济权切实实现。而且，使激励和监督处于一种相互制约的良性循环也需要通过制度的形式来实现。
5.有效保障行政综合执法相对人的合法权利，实现民主化行政
实施行政执法方式变革，推行行政综合执法是为了更好地解决一些综合性的问题，更好地为城市经济和社会发展服务，为人民服务，而不是用于谋私利、耍权威。依法治国、依法行政的价值目的不能离开民主政治和权利保护。民主的目的要求行政权的行使服从代表人民意志的立法机关所制定的法律，由此防止行政权的滥用和维护公民等社会成员的基本人权。[8]因此，行政综合执法机关的职权的设定和行使都必须符合法定条件和程序。
在我国和谐社会的建设中，至关重要的是营造官民交往的和谐，行政综合执法这一块，是官民接触最频繁，矛盾最容易激化的领域，从这个意义上讲，对行政综合执法相对人权利的合理设置和对执法权的规范控制在构建和谐社会大局中具有重要的地位和意义。
行政综合执法通常具有现场性和临时性的特点，执法权行使的内容和方式，易受具体执行者的个人意图和判断影响，带有很大的自由裁量性，对行政综合执法相对人的合法权利的有效保障很大程度上依赖于民主化行政理念。行政自身的民主化才是问题的关键。因为没有行政的民主化，就不存在政府与公民之间的民主化，就无法实现行政法各方主体在法律地位上的真正平等。民主化行政要求保障人权、尊重人格、允许参与、注重对话、平等和人道主义对待等。进一步也包括行政权本身强制力的弱化、理性精神的贯穿、必要的妥协机制和契约精神的导入。政府行政目的可采用多种方式实现，行政民主化要求在行政过程中应当尽量避免采用损害相对人权益的方式。能靠非强制行政行为达到行政管理目的的，不要进行强制行政行为，即使在必须采取的情况下，其措施和手段也应以必要和适当为限度。由行政综合执法的综合性、简易性和现场性等特点决定，综合执法中，相对人程序权利的确认和保护尤为重要。相对人程序权利保障的核心，归根结底是尊重人权。现行宪法将人权内容写入，行政综合执法过程中应充分体现这一主旨，给予相对人闻、诉、辩的机会，维护其尊严。行政综合执法机关应文明执法，不能再像“鬼子进村”一样亵渎人权。行政综合执法涉及的领域广、人员多，因而不同群体多样性的程序权利（如知情权、参与权、要求听证权、辩论权等）要求，应注意听取相对人意见，增强行政相对人的公民意识、人权意识和尊严感。平等对待不同的行政相对人，听取其各自陈述、辩解，不偏不倚。透明是实现公正的前提，信息公开应作为政府执法行为的前置行为，行政综合执法应当严格遵循法定程序，依法保障相对人、利害关系人的知情权、参与权。行政机关工作人员履行职责，与行政相对人存在利害关系时应回避。
中国加入WTO后，政府的职能和作用必须转变。由权力政府转变为责任政府；由任性政府转变为诚信政府；由神秘政府转变为公开政府；由利益政府转变为服务政府；由人治政府转变为法治政府。行政综合执法中，相对人权利保障也应如此转变，不断开发出新路径。比如，建立综合执法电子平台，实行执法程序公示制度，即可以在承担执法机构与相关部门之间进行信息沟通和协调任务，同时满足了公民知情权要求，实现行政执法民主化、信息化。政府行为应当遵循正当程序，公民与政府在行政过程中的法律地位应当平等、信息应当对称，程序中引入对话模式。
收稿日期：2006-07-06
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