农村合作金融改革与发展问题探讨，本文主要内容关键词为：农村合作论文,金融改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近几年来，中国人民银行和各地农村合作金融主管部门认真贯彻落实中央、国务院《关于农村金融体制改革的决定》和《关于开展规范农村信用社的工作意见》，在改革管理体制、加强中央银行监管、改进农村信用社为农服务等方面取得了明显成效。到1998年底，全国农村信用社各项存款余额达12191亿元，占整个金融机构的12.7%， 其中储蓄存款达10441亿元，占整个金融机构的19.5%，各项贷款余额达8340 亿元，占整个金融机构的9.6%。 作为农村合作金融主要标志的农村信用社已成为农村金融的基础和我国金融体系的重要组成部分，在支持农业和农村经济发展中发挥着主渠道的作用。但是，也应当看到，我国农村信用社改革和发展中仍然存在一些难点和问题。本文拟在对这些难点和问题进行归纳、分析的基础上，提出解决对策。
一、农村合作金融改革与发展中遇到的难点与问题
（一）农村信用社产权归属依然模糊 虽然我国的合作金融事业经历了半个多世纪的改革与发展，尤其是近几年的改革力度也比较大，但至今，国家关于农村信用社归属问题除了在一些文件和章程作为概念表述外，在制度上、法律法规上仍缺乏基本的规定，即使在近期按“合作制原则”进行规范过程中，仍没有借机将这一问题搞清楚。
（二）组织管理体系中“绳索”较多，行政干预“惯性”未减 无论各级政府职能管理部门，还是各级银行机构都惯用行政手段进行管理。就现实而言，基层社与县联社关系尚未理顺，本应是两个“法人”之间的经济关系，而实际工作中却变为上下级行政隶属关系；再者，各地人民银行与信用社的关系本应是监管与被监管关系，而实际工作中却变为领导与被领导的关系。显然，农村信用社的法人自主权没有得到维护。
（三）贯彻合作制原则、规范工作不到位 仅是又重复了历史上清股扩股之老路，社员与非社员没有多大区别，即使是社员，对信用社的发展也缺乏积极性和主动性；民主管理的“三会”制度形同虚设，办社方向自然出现偏差，经营管理的盈利性越办越显。合作制原则已被不同程度地背离，规范工作没有到位，甚至还有不少县社干脆没有进行规范。
（四）不少县市农村信用社经营亏损、资不抵债问题严重 据调查，当前全国农村信用社的经营亏损社以及资不抵债社占比较大，金融风险凸现。若不采取行之有效的措施，必然被激烈的市场竞争淘汰。
（五）国家支持力度不够，农村信用社可持续发展环境有待改善 回顾历史，虽然国家对合作金融体系进行过多次改革与整顿，然而，自组建之初就赋与其合作金融性质的农村信用社迄今为止尚未享受到如同其他国家提供的优惠政策。相反，在其经营活动中还受到诸多限制。
二、原因探析
（一）产权归属模糊是农村信用社在这次规范过程中走过场的根本原因 一是客观上现代产权理论没有引起人们的高度关注，致使农村信用社在本次规范改革中没能很好把握时机，而将产权归属问题模糊而过；二是在主观上可能出于种种理由，特别是为了农村经济社会的稳定大局对其难得“模糊”。
（二）传统的定势思维根深蒂固 在实际规范中搞形式，执意要求再搞“大一统”，主要是缘于一种有史以来习惯于行政管理的定势思维。更深层的原因可能是存在于管理层中的权力、利益分配思想。他们在主观上自觉不自觉地要求强化对基层社的控制，或希望与基层社有这样那样的利益关系。这或许纯粹出于一种良好的愿望，但根本的问题则是因为对正在实施的合作制原则缺乏足够的重视和认可。
（三）迟来的农村市场经济体制导致行业垄断意识较强 农村信用社强调机构的“双重性”，相比农村其他行业，甚至较之乡镇政府的各职能部门，有其独特的行业经济优势。特别是近几年在市场疲软状况下，尽管农村信用社经营效益也不佳，但由于行业特性，其既得利益，无论改革还是不改革，农村信用社自身行业垄断意识在农村各行业之间较显。
（四）农村信用社在制度的设计和运行上偏离了合作金融的轨道 农村信用社曾先后被界定为农村的集体金融组织以及国家基层机构，在这种性质界定下，股金占比较小，并且只具有了存款的性质，从而使信用社与“三农”融合的经济基础发生改变，并由此使信用社的管理体制、经营制度、办社宗旨等一系列制度的设计运行发生变异。内部管理“三会”制度形同虚设，信用社已经失去社员的支持和监督。此外，即使开门办社也鉴于广大社员缺乏金融知识，再加上信用社多年来采取行业封闭运行，根本无法入手。
（五）“政府利益优先”导致农村信用社发展乏力 由于长期以来将农村信用社作为农村的国家“准银行”看待，况且其营业税、所得税等也较可观，农村信用社缴纳的营业税、企业所得税等成为地方政府的财源之一，在“政府利益优先”的惯例下，不得不暂时“牺牲”一点行业利益，只好弃小家顾大家。
三、加快农村合作金融改革与发展的对策建议
（一）理清产权关系，夯实建社基础 为了深化全国农村金融体制改革，把现有的农村信用社办成与市场经济发展要求相适应的真正的合作金融组织，在这次新一轮改革规范中必须下决心首先理清其产权关系这一难题。面对现实及其发展方向而言，今天不落实这一建社基础，早晚也会被农村市场经济体制倒逼补课。由人民公社解体到农村合作经济内部实行双层经营体制，尤其是乡镇企业与供销改革的成功经验，应该说为农村信用社产权关系的明确提供了有益的参照。尽管农村信用社组织形式有别于其他合作经济组织，但它具有我国合作经济组织的一般共性。为适应新形势的发展需要，必须对其进行产权改革。
根据近几年其他合作经济组织对集体资产进行清产核资、产权界定的操作经验，结合农村信用社组织机构特点，我们认为理清农村信用社产权关系的一般方案要点如下：（1）总则。 确定理清产权关系的目的，清产对象与内容。（2）资产、负债、所有者权益的清查细则。（3）资产估价与价值重估的细则。（4）资产所有权界定的原则以及有关法规。重点是信用社多年来形成的公共积累的产权界定等。（5 ）核实资产实际占用量及价值总额。（6）产权登记。（7）建章立制。（8）法律责任。（9）其他说明等。
（二）转变办社宗旨，把新的监督管理体制落实到位 改革的总体目标是：按照合作制原则，把农村信用社办成由社员入股、社员民主管理、主要为社员服务的合作金融组织。为实现这一目标，管理体制也要作相应改革，主要是把人行暂时承担的对农村信用社的行业管理职能逐步划分出来，尽快建立起以基层社自主经营、自我约束为基础，由县市（地）联社行业管理，全国和省级协会自律管理，有效保险制度为保障和中国人民银行依法监管的新型合作金融管理体制。
要想深化农村信用社体制改革，必须真正转变办社的思想意识。一是转变建立大银行的思想，树立走合作制道路的观念；二是转变“官办”思想，树立民主办社的观念；三是转变支农赔本思想，树立靠支农求发展的观念；四是转变行业垄断思想，树立市场竞争观念。
（三）国家政策要向信用社倾斜，全力营造农村信用社可持续发展的社会环境 在农村信用社的政策取向上必须有别于国有商业银行及其他非银行机构。现实情况表明，全国农村信用社的发展现状与国有商业银行相比有如下几个特点：一是地处农村地域，点多面广，布局分散，边际业务成本高；二是服务对象千家万户，支持产业类别多样，单位资产收益低；三是农业经济是自然再生产与经济再生产交织在一起，农业生产自身比较利益低，而发展农业又是基本国策，政策性贷款占比较大，并且农业生产风险较高；四是社小，实力弱，再加上服务手段落后，人员素质低，在农村市场经济激烈竞争中往往处于不利地位。有鉴于此，我们认为，国家要想把农村信用社办成真正的合作金融组织，应尽快制定出台我国的《农村信用合作法》，从法律上对农村合作金融组织的成立条件、组织体系、业务范围、经营原则、服务宗旨、管理制度等予以细化规定，使其依法经营。同时，借本次大改革之机，让其真正享受到应有的政策优惠，尤其各级政策应对农村信用社采取“高看一眼，厚爱一层”的政策倾向，为农村信用社的改革与发展创造较宽松的外部环境。为此，应采取以下扶持政策：（1 ）在逐步建立健全存款保险制度基础上，信用社上交的存款准备金比率应该适当降低。（2 ）存贷款利率允许各社因项目及服务对象不同而有一定幅度的上浮权力。（3 ）对营业税、企业所得税等应大幅度调减或免征，这是国家政策取向的最基本体现。
（四）重构科学合理的农村合作金融组织营运机制 科学构建全国农村合作金融组织营运机制的总体构想是：借鉴股份制的合理内核，遵循合作制原则的管理机制，实行现代金融企业制度的营运规则。建设一个充满生机和活力的，具有自我发展、自我约束能力的，调节自如、高效运转、符合社会主义农村市场经济发展要求的农村合作金融系统。
1.组织形式的改建与选择。针对全国农村信用社组织形式发展现状，依据全国各地经济发展的非均衡性，本着区别对待、分类指导的原则，农村信用社的组织模式大体上可改建为以下几种：（1 ）将现有的农村信用社按合作制原则进行整顿规范。（2）在现有农村信用社基础上，按农村现行的股份合作制组织形式进行整顿改造。即整顿老股，清核资产，理清产权，增扩新股，新定社员范围；改革股权设置，坚持同股同利，利益共享，风险共担；坚持民主管理，在决策上仍实行“一人一票”制，建社章立新规；实行按股分红与按劳分配相结合；税后利润提取公积金作为公共积累；按现代企业制度设置法人治理结构，依法经营、自负盈亏、自担风险。（3）适应农村经济发展需要， 因地制宜新建一些合作金融机构。亦即在考虑到调整、规范和改造现有信用社机构网点的成本及其效果，从适应城乡经济发展对合作金融服务的需要出发，并按国家对农村基层合作金融机构有关组建管理规定的要求，因地制宜允许各地组建一些新型微观合作金融机构。在组织建制上可以形式多样，如合作制、股份合作制等；对于股份制组织形式也可大胆地试行；名称上也可以多样化，如信用社、合作银行或农民银行等。
2.组织制度的建设与创新。农村信用社必须建立一套完整、科学的法人治理结构，这是不依人们的思想为转移的。因为这套制度最明显的特征是：要求所有者、经营者、生产者之间，都通过企业的权力机构、决策和管理机构、监督机构，形成各自独立、权责分明、相互制约的关系。这些关系以法律和企业的章程加以确立和保证，从而在企业内部建立起激励机制和约束机制，既可以保障所有者的权益，又赋予经营者以充分的经营自主权，同时能够调动生产者的积极性，做到所有者放心，经营者专心，生产（工作）者用心。
3.发挥自身优势，调整经营战略。农村信用社在市场定位的选择上，必须扬长避短，采取“依托农村，拓展城市”的战略，把市场定位在“以农为本，为农服务”上。其一，可以发挥其体制上的优势，利用其法人地位，充分利用现有政策条件进行自主而灵活的经营；其二，可以充分发挥机构网点遍布广大农村的优势，弥补装备上的不足，为千千万万个农户家庭、村乡办企业、种类繁多的合作经济组织提供直接的服务；其三，可以发挥合作制的制度优势，把信用社办成社员自己的银行，固定大批社员客户，形成自己的核心客户群，以此为依托发展非社员客户，扩大非社员客户群，较容易形成在农村的金融中心基础地位；其四，农村市场空间广阔、潜力巨大，在其他金融机构弃农进城重新确定市场取向形势下，农村信用社应借机固农为本，主要为社员服务，拾遗补缺。
4.重构利益机制，正确处理合作金融关系。农村信用社作为合作金融机构，必须认真落实国家给予合作金融的各项方针政策，正确处理好维护资金所有者权益与农村信用社企业法人发展的关系，对通过依法经营所取得的收益，必须按照“社员所有、风险共担、利益共享”的分配原则，以此调动各方面积极性，全面促进农村合作金融事业的发展。
我们认为，信用社通过合法经营实现的利润按国家税收政策依法纳税后，税后利润归全体社员所有。为充分体现合作金融机构的性质，其利益分配机制应处理好以下几方面关系：（1）应维护入股者的权益， 即经理事会决策，从当年纯收益中提取相对较大比例进行按股分红；在取消保息分红之后，可按社员与信用社交易量返还部分利润，以此鼓励社员积极参与信用社的经营活动，并从经营活动中受益。（2 ）根据本社经营策略，适当提取一定比例公积金，以此充分体现合作金融机构将经营收益中的一部分用于扩大积累的要求
应当指出，上述这一利益分配机制仅是针对当年税后有收益的信用社。对于亏损社而言，也应体现亏损自负、风险共担的制度约束。不仅无收益可分，而且除了社员应承担部分经济损失外，社内干部职工也应承担经营责任，必要时在来年的工资中有所体现。彻底打破历史上社内分配中的“大锅饭”或“亏社不亏人”的利益格局。
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