“利益集团”与乡镇企业股份制改革，本文主要内容关键词为：乡镇企业论文,利益集团论文,股份制改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F [文献标识码]A [文章编号]1007—5194（2000）06—0084—03
改革是一个利益的重新分配和调整过程。本文试图利用利益集团的相关理论，采用利益分析的方法，对我国乡镇企业的股份制改革过程作出分析，进而对乡镇企业转制面临的问题和发展趋势提出自己的看法。
一、“利益集团”与作为制度变迁的股份制改革
“利益集团”（interest group）的概念最初由政治学家所提出，后被经济学家和社会学家逐步接受和运用。从广义上说，“利益”就是能给人们带来的货币的好处，“集团”就是那些由于态度类似、利益一致而结合在一起并存在相互作用的人群。因此，利益集团可以定义为：由有大体相同的利益要求，持共同的利益态度的人结合而成并存在相互作用的个人的集合体。（注：关于利益集团的讨论较多，比较典型的见张宇燕《利益集团与制度非中性》，《改革》，1994年第2期； 厉以宁：《转型发展理论》，同心出版社，1996年，第233页，以及王伟光、 郭宝平：《社会利益论》，人民出版社，1988年，第166页。 ）利益集团产生于一定的利益差别。
企业转制是一项经济制度的变革过程。在我国，由于乡镇企业的股份制改革在很大程度上是以行政命令的方式进行的，它较多地具有强制性制度变迁的特点。（注：乡镇企业的股份制改革最初是各乡镇在实践摸索中开始的，1992年12月农业部出台《关于推行和完善乡镇企业股份合作制的通知》，以行政命令的方式，加速了我国乡镇企业股份合作制的改造步伐。）国家试图凭借行政力量，在制度变迁中降低组织成本和实施成本。新制度经济学在论证强制性制度变迁的优势的时候，也不无忧虑地指出，强制性制度变迁可能违背了成员的一致性同意原则。这导致某一制度尽管在强制运作，但它可能违背了一些人的利益，这些人很可能并不按这些制度规范自己的行为，从而影响制度的效率[1]。
研究中国的过渡经济学的经济学家对改革与利益集团之间的关系作了颇为精辟的论述。盛洪指出，经济制度一般有激励、资源配置和利益分配三个功能，制度变革必然会带来这三种功能效率的变化。如果在改善激励和资源配置功能的过程中出现利益分配的不均衡，会加大改革的代价。[2]这是因为：在改革过程中总有一部分人蒙受损失， 这些人会公开或暗中采取不合作或抵制的态度；利益分配的不公平会导致不同利益集团之间的摩擦；利益分配的不均衡会导致不遵从甚至破坏现有经济秩序的行为，从而增加改革推进的成本；同时，改革所引起的现有利益格局的破坏，会引致较大的社会动荡。樊纲则认为，由于经济体制改革是社会上利益分配关系的改变，改革过程中在许多情况下都会使一些人的利益受到损害（或者暂时的损害），因此改革一般来说是“非帕累托改变”，改革中的各种难题正是由此产生的。[3]。
由此看出，我国乡镇企业的股份制改革并不是一个简单的制度设计与实施过程，由于改革所牵涉到的诸方面利益关系的存在，制度的实施实质上要比制度的制定困难得多。（注：社会学家默顿（K·Merton）在对制度进行功能分析的时候，把行动者意图与其客观后果区别开来，并认为社会学研究的关键问题是：人们有意设立的行为方式或组织有没有达到它的目标，这一点对于研究经济制度的制订与实际运行是很有价值的。）
二、乡镇企业股份制改革中的利益集团分析
乡镇企业经理人员、职工、社区政府和社区农民在改制的收益和成本上分配悬殊，现分别加以分析：
1、乡镇企业经理人员。
乡镇企业发展初期，灵活的决策机制曾是企业发展的有效制度保证。随着乡镇企业发展的进一步深化，乡镇企业的国有化特征也日益明显。社区政府认为自己是企业产权的所有者和企业经营的最终决策者，从而过多地干预企业行为，对于乡镇企业的经理人员来说，不仅其经营活动受着政府的多重管制，甚至连自身的任免权都操纵在政府部门手中。尽管乡镇企业经理人员的自主权相对来说比国有企业大得多，但随着各级政府对企业控制力的逐步加强，企业经理人员越来越多地感到决策的不自由。这次席卷全国的股份制改革浪潮的一个重要目标就是明确企业产权，从而划清政府与乡镇企业的权责界限，真正还权于企业。乡镇企业经理人员将获得更为宽广的权力运作空间，因此他们应该是改革的呼吁者和积极支持者。
乡镇企业经理人员在改制过程中也获得了直接的经济收益。各地为了避免改制过程中企业停顿或生产的大起大落，减少改革的经济损失和社会振荡，大多数给予企业原经营者（厂长、经理）以优先承接改制企业的权力，并附有多种优惠条件。（注：例如江苏省武进市何留村政府就规定：“在企业转制中，原任厂长（经理）可优先购买，采用先售后股的办法筹集资金。在拍卖时，如原厂长不能承受，可与村委会商议标的；同时非厂长（经理）也可参与竞标”。见何留村委会《关于村办企业改制的有关处理意见》。）为了确保转制的进行，对于好企业的经营者，政府一般都给予较大比例的送、配股，对于一些亏损企业、资不抵债的企业，通常是“零资产出售”或“建新租旧”，经营者花很少的钱，就能得到一个正在运转的企业。乡镇企业经理人员是股份制改革中受益最多的群体。
股份制改革并不是一个减少政府对企业的干预从而赋予企业经营者无限权力的过程。由于“代理人问题”和“内部人控制”等问题的存在，对企业经理人员的权力监督与约束，也成为乡镇企业股份制改革的重要一环。我国各地的改制也强调要做好改制企业的规范完善工作，建立健全股东代表大会制度、董事会、监事会制度。这是一项对乡镇企业经理人员的权力实施制约与监督的制度安排。对企业经理人员来说，这项制度安排是利益受损的。当改革触及到自身利益的时候，他们可能会成为改革的抵制者或潜在不合作者。在乡镇企业的股份制改造过程中，我们在看到企业经营者对改革的呼吁与积极支持的同时，更要注意到其对改革可能存在的不合作的一面，防止在政府放权、企业相关的监督机制又尚未建立的“制度真空”中，经理人员的权力滥化，从而产生新的经济社会问题。
2、乡镇企业职工。
这是一个受改革影响最为广泛的群体。企业职工对改革的承受力和主观评价，直接影响着改革的进程。当前乡镇企业面临着双重变革：一是产权制度改革；二是与之相关的职工下岗问题。这两个问题是企业职工关注的焦点所在。
在传统的乡村集体企业中，由于所有者和初始委托人（社区成员、包括劳动者）没有行为能力或行为能力很弱，长期以来都是由乡村政权行使事实上的委托人的权力，结果使委托—代理关系带上了极浓的行政色彩。乡镇企业产权制度改革后，企业职工采取自愿入股或普遍入股的方式，成为企业股东，成为利益关系直接和有行为能力的主要的初始委托人，这就形成了股东大会（目前以企业职工为主）—董事会—厂长、经理这样符合现代企业制度基本要求的新的委托—代理关系。而对于这一新型委托—代理关系的监控，需要股东大会制度、董事会、监事会等一系列相应制度的设立与良好运转。后者正是经理人员由于利益受损而潜在反对的。这些制度的真正落实需要政府行政力量的推进。当前乡镇企业尚处于改革的起步阶段，相应的监督机制的建立与实际运行相对来说滞后于企业经理人员的权力运作过程。这在很大程度上造成了企业职工对企业经理人员监督的困难，导致在很多地方，职工入股后存在着种种忧虑，既怕股金不用于生产经营而被经营者挥霍掉，又怕企业的职代会、监事会形同虚设，对企业法人代表缺乏监督机制，进而对改革持疑虑、观望甚至抵制态度。这是一种颇为普遍的社会心态。
另一方面，股份制同样把下岗问题摆在了乡镇企业职工面前。在乡镇企业创业初期，绝大多数企业职工具有工人与农民的双重身份，农闲时进厂干活，农忙时下田种地，即费孝通所说的“亦工亦农”现象。[4]随着乡镇企业发展的逐步深入， 类似国有企业“铁饭碗”的现象不时出现，很多企业职工变成了村（镇）办工厂的工人，而不再具有“农民”身份”。同时随着社区企业积累水平的提高，类似国有企业那样大包大揽搞福利的现象也在不少地方乡镇企业中出现。基于效率原则的改革一定程度上造成了下岗职工丧失工资与社会福利的经济损失和由工人到失业者的社会声望损失。这部分在改革过程中被调整下岗的职工往往会那对那些虽有利于企业经营但短期内有损于自身利益的改革措施提出反对意见。
3、社区政府和政府行政官员。
社区政府是国家行政机关的基层组织。在传统的乡村集体企业中，社区政府是社区成员的初始代理人，也是乡镇企业的一元化的产权代表。社区政府通过控制投资决策权、人事管理权和剩余分配权，全面、直接介入企业的经营活动。同时社区政府作为所有者代表享有直接产权利益。在企业剩余的分配中，社区政府占有当大的比重（包括上缴乡村利润、以工补农建农基金、各项社会公益金等）。在作为行政组织的社区政府与作为经济组织的企业的互动过程中，社区政府明显占据着主动与支配的位置。社区政府对乡镇企业的绝对控制导致企业变成政府的附属物，企业的权力没保障。在很多地方，乡镇企业实质上成为社区政府可随意支取的小金库。（注：据张爱棠等的一项调查显示：某乡1986年要求企业上交利润64万元，其中22.6万元用于乡政府工作人员的工资和奖金，12—13万元用于乡政府的会议费、汽车修理费及卫生防疫、计划生育奖励费等。至于临时性的摊派，任务性资助，简直难以估计。见张爱棠等：《异军突起的乡镇企业》，中国经济出版社，1988年第62页。）
实行股份制以后，乡镇企业有健全的产权组织、经营组织和监督组织，有经营自主权和决策权，与政府只存在资产的隶属关系而非行政的隶属关系，企业只需按章纳税、依法经营即可。政府将不再具体管理企业的生产、销售等具体的经营活动，也不再对企业的人事任免具有决定权，转以服务为主，这在一定程度上削弱了其对乡镇企业的控制权。在乡镇企业的产权制度的改革过程中，社区政府是直接的利益受损者。
具体到政府官员来讲，由于以往政府官员享有对企业的经营决策权和人事任免权，在缺乏相应的约束机制的情况下，政府官员有可能通过掌握的权力，设立各种租金，为个人和小集团谋利。同时，我们注意到，在社区政府的农民干部中，不少人在以往集体经济发展中作出过贡献，有些农民干部甚至是以前从乡村企业中的厂长、经理中选调的。改制后，他们基本上没有得益，大部分也不拥有企业股份，而当下一步行政机构改革开始时，他们甚至可能成为被精简的对象。这部分人在改制中可能采取消极态度，从自己角度出发对改革方案提出一系列讨价还价的筹码，当改革的声势锐不可挡时，他们可能从讨价还价转为“创造性地”、“因地制宜地”实施改革方案以使之向有利于本群体的方向发展。这是改制中值得注意的问题。
4、社区农民。
社区农民是集体乡镇企业资产的最终所有者。乡镇企业起步之初资金的原始积累，是以社区农民的低分配政策为代价的。乡镇企业的迅速崛起，离不开农业生产的大力支持。于是在乡镇企业取得了巨大的经济效益之后，各地都相应采取了颇为明显的“反哺”政策；采用“以工补农”（即直接用资金补助务农人员收入）、“以工建农”（即通过对农业资金上的支援，改变农业的生产条件，增强农业自身的发展能力）等手段加强对农业扶持。在实际运行中，“以工补农”政策虽不为政府所提倡，但由于能短期内带给社区农民直接的经济收益，颇得社区农民的拥护。乡镇企业股份制改革之后，社区政府虽然可以通过税收等手段加强公共资金积累，但“以工补农”政策则直接面临着挑战。乡镇企业的股份制改革，从短期来看，并没有给社区农民带来明显收益。他们在改革中多采取一种旁观态度，改革缺少相应的社会支持。
三、评价与思考
以上简要分析了乡镇企业股份制改革对各利益集团的不同影响以及他们各自在从自身利益出发对待改革的态度。那么我们该如何看待利益集团在乡镇企业改革过程中的作用呢？
总体看来，它们的作用是消极的。康芒斯（R·Commons）曾把人类行分为“生产性努力”和“分配性努力”。[5 ]利益集团的存在实质上是一种分配性努力，他们的行为并没有创造价值，而是试图通过对制度的讨价还价或“创造性改变”等种种努力，使现存利益分配向有利于自己的一方倾斜。他们所关心的，也不是社会总收益的增加，而是自己能否在总收益中获取更大份额。这无疑会增大社会的交易成本，影响整个社会资源的有效配置。也导致了改革方案与初衷相违背，不能触及改革的“核心范畴”，严重影响了制度变迁的效率，也增加了改革推进的成本。各个利益集团从自身利益出发的理性行为，实际上造成了改革牵涉各方行为后果的“非理性”。笔者认为，我国的乡镇企业股份制改革，必须处理好利益分配与推进改革之间的关系。在改革过程中，应注意如下问题：
（1）制度供给者应把制度的制定与其实际运行区别开来。 在制定改革方案的时候，不仅要考虑方案的“合理性”，而且要权衡方案的“可行性”与“可接受性”，避免闭门造车，构建制度的“乌托邦”。
（2 ）上级政府部门应加强对社区政府改革方案的审核及对改革进程的敦促与监督，以自上而下的行政手段，促使改革方案落实，避免改革的执行部门从自身利益出发使政策变形走样或延缓改革进程。
（3）政府部门应切实做好改制企业的规范完善工作， 督促建立健全股东代表大会、董事会、监事会制度，严格按照国家有关法律、法规订立企业章程，使改制企业真正按新的机制运行。
（4）企业改制后，要及时进行内部劳动、人事、分配、 社会保障等制度的配套改革。政府部门应以行政手段加强对职工下岗的政策保护（例如规定转制企业在一定期限内不能解聘职工，同时加强对下岗职工的社会救助等），增强改革的社会承受力，减少改革的社会成本。
[收稿日期]2000—05—16