国外现代全民公决的类型研究，本文主要内容关键词为：全民论文,国外论文,类型论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF2文献标识码：A文章编号：0257-2834(2003)06-0078-05
全民公决，指在某个国家或地区内，享有投票权的全体公民对本国或本地区具有重大影响的问题，以投票的方式进行表决。又称公民投票或全民表决，简称“公投”或“公决”。关于全民公决的类型，国外有学者以公投为强制性或任意性、其结果是否有拘束力、公投制度是否宪法事先规范、人民角色系主动或被动，作为类型化的标准，做过这方面的初步研究[1](P9-11)。台湾学者因依据的分类标准不一致，而在类型划分上各执一词：或依法源、行使方式与议决内容的不同，而在层次上区分为超国家的人民投票、涉及宪法的国民投票和地方自治范畴的住民投票三类；或依范围、对象分为全国性公投、地方性公投及原住民公投；或依方式分为公民创制、公民复决及一般政策公投。[2]大陆学者倾向于按公决的内容分类，在具体种类上又有三至六种不等，差异较大。[3][4]笔者有感于此，乃着意搜罗各国发生的公决事例以及各国法律之相关规定，试图对全民公决做一简单明晰的归类。
一
按公决对象的内容即公决议题的性质，全民公决可归纳为选举公决、法律公决、政策公决、领土公决、国际问题公决、独立公决六种：
1.选举公决
选举公决是指由全民投票直接选举或罢免行政首长，或者将与大选密切相关的重大问题交付全民表决。具体有以下几种情况：
(1)全民投票选举总统。直选总统在西方国家实行了二百多年，是应用最广泛、法律程序最完善、制度最规范的一种公决方式。它即便没有公决之名，也有公决之实，因为候选人背后是他的政党、是他的竞选纲领，是他已经或即将实施的大政方针；选民在多个候选人之间进行投票表决，实际上是对他们的一次全民公决。(2)通过全民公决确认某人的国家元首地位。这种公决方式，在近代由拿破仑开其端。其显著特点是：由当权者主动发起，名义上声称将自己的命运交由选民决定，实际上牢牢掌控着局面，绝少失算；选民只能做同意与否的表态，而不能另选他人。(3)有关是否提前或延期进行大选的公决。提前大选公决是在总统或议会任期未满的情形下举行的，实际上是对现任总统或议会的信任投票，故也有以信任投票的名义进行的；一旦在公决中未获多数选民支持，则等于选民罢免总统或解散议会，须重新举行大选。出现这种情况往往是在国内矛盾激化的情况下，为化解政治危机，总统与议会、各党派之间达成妥协的结果。而延期大选公决多半缘起于在位总统任期即将届满，不愿就此下台，故借民意以延续其任期。(4)罢免公决。罢免是由一定数量的选民签名提出动议，由全体公民投票决定是否罢免现任民选议员或官员。瑞士各州久行此制，名为“Abberufung”；普鲁士1920年宪法亦采用之[5](P213)。
2.法律公决
法律公决是指法律案包括宪法案在正式成为法律之前，交付公民投票以决定其应否成为法律。就法律体系而言，分为宪法公决与立法公决；就公民参与立法的方式而言，分为复议性公决和创制性公决，合称创议性公决。法律公决等于赋予公民制定法律和批准法律的权力，有效地保障了公民的政治参与和切身利益，是现代国家推行直接民主的主要方式之一。
(1)宪法公决即通过新宪法、宪法修正案或宪法性法律草案的全民投票。到了现代，宪法公决更为盛行，西方资本主义国家自不待言，社会主义国家也不乏范例，新独立的国家、阿拉伯国家和非洲国家也纷纷采用。有些国家的宪法没有经过公民投票，但规定宪法修正案须经公民投票程序，由国民取决之，日本、澳大利亚、乌克兰等国宪法（除非特别注明，均指现行宪法，下同）即是如此。(2)立法公决即通过宪法案之外的普通法律案的公民投票。实行立法公决的国家主要集中在欧美。美国各州几乎全采用宪法公决，只有十几个州同时采用立法公决；欧洲国家中爱尔兰、北欧诸国较常采用立法公决。(3)复议性公决是指将议会通过的法案交付公民进行表决，简称复决。复决可以分为强制性复决和任意性复决：前者指议会通过的法律性文件，不论有无公民或其他国家机关的请求，都必须经过复决程序始能成立；后者指议会通过法律性文件后，无需通过复决程序即能成立，有公民或其他国家机关的请求才提交公民复决。法律复决以任意性居多，强制性复决主要体现在宪法案的通过上。(4)创制性公决是指将公民提出的法律案交付公民表决。创制与复决的根本区别是看法律草案是否由公民直接提出。创制权制度的优点在于公民多少可以控制议会的立法活动，方便体现民意，防止议会拒绝制定民意所要求制定的法律；缺点是容易被少数人利用。因此，各国对创制权的行使设置了两条防线：一是法定人数的限制——为了防止创制权被滥用，创制须有一定数量公民的联署；二是创制范围的限制——涉及公民负担的有关法案，如预算案、租税案、俸给案等不得由公民创制，以免公民利用创制权来减免负担，危及国家财政。
3.政策公决
政策公决是指就国家经济、政治和文化领域的重大措施或直接涉及人民生活、公民利益的问题所举行的全民投票。政策所涵盖的范围较宽，哪些需要交由人民决定也不好界定，所以在直接民主高度发达的国家，公决事项难免具体而微。如在瑞士，诸如限制工人人数，采用夏令时制，要求汽车乘客系保险带、摩托车驾驶员戴保险盔，车辆经过高速公路须付费并粘贴标签，各地学校学年一律于八九月间开始，等等，均被视为攸关人民切身利益的“大事”而在投票之列。
4.领土公决
领土公决就是解决有争议领土的主权归属，或变更国内行政区域划分的全民投票。具体又有三种情况：
(1)为解决国家间的领土争端而由当地居民投票决定其归属。公民以投票方式表示其愿意隶属何国，在一次世界大战结束后比较常见。战后和约重划了德国与周边国家的边界，一些有争议领土都通过居民公决的方式加以解决。(2)国家之间达成解决领土争端的协议，交由本国公民投票决定是否接受该协议。在这种情况下，争议地归属不是由当地居民投票自决，而是由提出领土要求的国家和人民决定。例如危地马拉和伯利兹的领土争端已持续百年，2002年9月在美洲国家组织协调下，两国达成解决领土纠纷解决方案，同时宣布将就此方案在本国进行全民公决。[6](3)主权国家划分行政区，或变更辖境，或组织新区，准许当地居民通过投票决定。德国、澳大利亚、意大利等许多国家的宪法对政区变更的条件和程序做丁明确规定。一般地，行政区划之变更要求，须经上一级政府或议会的批准，而倡议组成新州则有居民人口的限制。
5.国际问题公决
国际问题公决系指就参加或退出国际组织或国际行动、批准或废除国际性条约而进行的全民投票。永久中立国瑞士在这方面遇到的阻力最大：多年来就加入联合国问题举行过多次全民公决，结果均遭否决，直到2002年才得到选民批准；此前选民还以绝对多数否决了另一项“建立维护和平公民服务队”参加国际维和行动的倡议。欧盟的扩大和一体化进程也是一波三折。
6.独立公决
独立公决就是某些特定地区的公民就独立问题举行的全民投票。这种公决形式因为涉及到国家领土主权问题，引起的争议最大。纵观历史上的独立公决，主要有四种情况：
(1)原殖民地人民进行的独立公决。这个问题首先涉及“民族自决权”。第一次世界大战后，在列宁和美国总统威尔逊的大力倡导下，民族自决原则逐步被运用于各国外交实践，并在第二次世界大战后被写进联合国宪章，独立公决被国际法和国际社会所承认并普遍采用。那时候的独立公决只适用于殖民地、托管地、非自治领地等特定地区。现在，原西方列强的殖民地和海外领地已为数不多，而且多是一些小块土地或海岛，通过公民投票由当地居民决定其命运一般也得到宗主国承认。(2)国内某些少数民族或族群谋求独立的公决。19世纪70年代，随着殖民地问题的基本解决，从对外的民族自决权理论逐步发展出对内的人民自决权概念。联合国两个人权公约规定的“一切人民的自决权”的范围，被解释为包括两个公约的所有参加国人民在内，而不仅仅是指殖民地人民。冷战结束后，对内自决权日益成为政治和法律话语中的热点，甚至有升华为国际性法律规范的趋势[7](3)联邦制国家的组成主体进行的独立公决；或者联邦制国家在各组成主体要求独立的压力下，就是否保留联邦进行的公决。世界多民族国家中，只有少数几个联邦制国家的宪法承认各组成主体享有包括分离权在内的自决权，如瑞士、埃塞俄比亚、前苏联等。(4)某些特定地区或国家就是否并入他国举行的公决。独立的反义词是合并，介于两者之间的是维持现状。其实，在原殖民地、委任统治地、托管地所进行的独立公决中，人民就可以在独立、维持现状、并入宗主国等任选项中做出抉择。如1993年美属维尔京群岛、美属波多黎各的公决，多数人希望维持现状，只有极少数人赞成独立。这种公决是在特定历史条件下发生的，比较少见；而且合并就是取消独立，故可以看作独立公决的特例。
二
按投票的主体范围，全民公决有全国范围内的公决、以民族或种族为基础的公决以及居民公决等三种情况：
1.独立国家在有投票权的公民范围内进行的公决
在现代政治生活中，随着经济与社会的发展，平等观念的世俗化，教育的普及，大众传媒的发达，公民知识水准和政治参与能力的提高，普通公民参与政治决策的可能性越来越大，因之实行全民公决制度的国家越来越多，次数越来越频繁。从政治制度上看，既有社会主义制度下的原苏联、古巴等，又有西方民主制度下的加拿大、英国等；从国家体制上来看，既有单一制的意大利、伊拉克等，又有复合制的瑞士、巴西、加拿大等；从经济发展程度来看，既有经济发达的西欧国家，又有第三世界的广大发展中国家和地区。
2.以民族或种族为基础进行的公决
这种公决往往与独立建国问题相联系，投票范围有时会超过本国或本地区的范围。例如1993年6月在克罗地亚境内“塞尔维亚克拉伊纳共和国”进行的公决，南斯拉夫和世界其他地区的克拉伊纳人也参加了投票。波黑在内战期间所进行的公决大部分都属于民族基础上的公决。以种族为基础进行的全民公决，主要指1992年3月17日南非对政治改革进程进行的公决，参加投票表决的范围是在种族基础上的南非白人。
3.居民公决
或称住民公决、市民公决，是以某一特定地区的居民（住民、市民）为基础进行公民投票，是地方自治的重要形式。在当代，地方自治已成为民主发展的潮流，针对地方自治事项的公投在民主国家风起云涌：中央政府权力下放、分权化与地方政府权力高涨，加上公民社会对于国家事务的关注与参与，使得公民投票极易在地方自治事项中行使。市民公断市政行为进一步演变为制定“地方公决条例”的连锁行动，市民运动正在逐渐走上法制化轨道。[8]
三
按公决的必需与否，而有强制性公决与非强制性公决之分。凡议会所通过法律案或国家生活中的重大问题，如必须经过公决始能成立，则该种公决便是强制性的；否则，便是非强制性的或任意性的(optional)。
1.强制性公决
世界各国采用强制性公决的范围颇不一样，涉及制定宪法和法律、领土主权变更、重大国策等等方面，其中以制定宪法和宪法修正案居多。目前对于制宪采强制性公决的国家和地区有日益增多的趋势：瑞士及各州、美国多数州，宪法案自不待言，即对于宪法案之外的普通法律案以及一些重大问题，也常采强制性公决；瑞土、澳大利亚等国通过的涉及宪法或人民基本权利的法案，还须获得双重多数（即多数选民和多数州）的认可方能生效。
2.非强制性全民公决
各国强制性公决的范围和次数毕竟受到严格限制，而对普通立法和其它国事活动，大都采用非强制性公决；即对于制宪事宜，也有不少仅采非强制性公决者；德、日等国宪法都未经全民表决。非强制性公决，因要求公决的团体不同，约有下列几种：
(1)应公民倡议进行的公决。前述公民创议性公决都系由公民倡议，公民对法律的创议权写入国家的宪法条文而得到保障。但公民可以提出公决的范围决不止法律案，在一些国家，举凡有关选举问题、具有一般约束力的命令，以及关系国计民生的重大政策、与外国订立条约等，国民都有要求全民公决的权利。像瑞士这样实行直接民主制度的国家，公民倡议的范围非常广泛，由公民倡议而举行的全民公决占了多数。这种由公民倡议的公决，在大国较广大的地域，实行起来委实不易：法定要求的人数按理不能太少，否则极小部分的公民动辄可掀起风浪，国家和多数公民会不堪负荷；但法定人数过高，则当事人凑集签名人数与当局审核签名真伪时，又嫌过于麻烦。(2)由议会提交的公决。美国各州议会每每对于自己所通过的法律，宪法上本来未规定提交公民复决者，自愿提交公民表决。日本宪法规定：宪法的修订由国会创议，向国民提出，并得其承认。(3)由行政首脑提交的公决。行政首脑在很大程度上掌握着全民公决的主动权：在与议会发生冲突时，在议会两院意见不一致时，以及在认为必要时，都可以将问题提交公民表决。这在总统制国家尤为明显。(4)应各州政府要求进行的公决。这种情况主要出现在采取中央和地方分权制的联邦制国家。如瑞士宪法规定有8个州联合要求，意大利宪法规定有五个省议会要求，得宣布实行人民公决。
四
按投票结果的效力，全民公决可分为有法律效力的公决和无法律效力的公决两种：
1.有法律效力的公决
全民公决意味着全国总动员，在人力、物力、财力方面的投入很大；公决的结果代表着多数公民的意愿，公意所在，民心所向，这些都决定了全民公决所拥有的权威性和拘束力。一般情况下，公决结果是政府或国会制定或修改法律、制定重大方针政策的依据，其效力不容置疑。如瑞士联邦宪法第89条规定，联邦宪法或其一部分修改后，如经公民的多数表决以及各州大多数的同意，即发生效力；反之，仅由议会多数通过的具有一般约束力的联邦命令，未经人民和各州批准者，其有效期最多为一年，在此期限过去后，即失去其效力并不得重新修改。
2.无法律效力的公决
具体又有三种情况：(1)民意调查式公决，或称咨询性公决。与民意测验机构用科学抽样方法所进行的民意调查不同，它源自当政者为寻求民意支持而进行的公民投票，公投结果不具有拘束力，而由政府或议会做最终之决策。尽管如此，其政治影响力却不容低估，一般而言，政府仍会尊重其结果采取相应措施。2001年7月，美属波多黎各别克斯岛居民在一次不具约束力的公民投票中要求美国海军撤离，布什总统不得不通过其发言人表示：“总统已听取了波多黎各人民的呼声，他支持海军在离开别克斯岛一事上所做的努力。”[9](2)没有经过本国政府或议会批准的公决。直布罗陀2002年的全民公决，英国和西班牙两国政府都明确表示不予承认，其原因就在于公决是由直布罗陀当地政府发起的，未经中央政府同意。(3)未达法定投票人数的全民公决。在规定最低投票率的国家和地区，由于选民对政治的冷漠现象，加上反对派号召选民抵制投票等原因，造成投票率过低从而使公决结果无效的情况比较常见：意大利1999年4月关于是否废除议会选举法中的部分比例代表制的公决即是如此。
收稿日期：2003-06-08