街道办事处与社区居民委员会关系探讨，本文主要内容关键词为：居民委员会论文,街道办事处论文,关系论文,社区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C912.8 文献标识码：B 文章编号：1008-4479(2002)05-0055-04
随着经济市场化的不断深入，居住在城市社区的人当中：下岗工人多了、流动人口多 了、老龄人口多了、无单位人员多了，社区人口状况的变化给城市的基层社会管理带来 了一系列问题。企业深化改革而剥离出来的大部分社会职能，政府机构改革、转变职能 而转移出来的大部分服务职能要由城市社区来承接，但传统体制下的居委会却缺乏相应 的能力。随着人们经济生活水平的提高，人民群众开始不断提出新的需求，为满足人民 群众的多层次、多样化需求，同时积极有序地扩大人民群众的政治参与，推进城市基层 社会的民主化进程，也必须要对城市基层管理体制进行改革。正是在这样一个背景下， 社区建设应运而生了。
社区建设要求改变原有的城市基层管理体制，突出社区居民委员会在社区管理中的作 用，使其成为能胜任自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的社区自治组织[1]。 目前的社区自治是政府主导型社区自治，而街道办事处作为基层政府的派出机关，直接 面对社区，是社区的行政管理组织，所以在推动社区自治建设中，它将发挥重要作用。 如何处理街道办事处与社区居民委员会之间的关系对社区自治非常关键。街道办事处要 转变其在传统体制下领导居委会，把居委会当成自己的延伸机构的做法，“还权于民” ，转变职能，减少对社区事务的直接干预。
一、明确划分街道办事处与社区居民委员会的工作职责
(一)街道办事处在社区建设中的角色
1.我国目前的社区建设是政府主导型社区建设
社区建设是指在党和政府的领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能， 解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员 生活水平和生活质量的过程[2]。社区力量主要是指社区成员的力量，既包括社区内居 民的力量，也包括社区内的各企事业单位、社会团体、协会组织的力量。要依靠社区力 量解决社区问题，首先要使社区成员积极地参与到社区建设中来。然而，社区建设在我 国还是一个新生事物，加之我国城市基层社会在传统上缺乏各类社区组织，居委会在计 划经济体制下被“行政化”的现象又很严重，自治能力薄弱，因而，尚还没有形成普遍 的社区参与意识。那么，动用社区的外部力量即政府的力量来推动社区建设就显得非常 有必要了。
政府推动社区建设的目的是为了建立新的城市基层社会管理体制，减少其对社区事务 的直接干预，最终使社区做到自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。因而，政府 在培育和引导社区自治的过程中，也必须要进行“自我革命”，改善自身的管理，重塑 政府。
2.街道办事处在政府主导型社区建设中的工作职责
1954年的《城市街道办事处组织条例》第四条对街道办事处的任务做了规定：办理市 、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项；指导居民委员会的工作；反映居民的 意见和要求。可见，当初设立街道办事处是为了更好地协助地方政府做好居民的工作。 然而，随着改革开放和社会主义现代化建设的进行，街道办事处所承担的工作任务已不 仅仅停留在居民工作这一块上了，其行政事务越来越多，逐渐形成了“准政府”的角色 地位。为了加强政府对基层社会的行政管理能力，许多地方开始仿效上海的“两级政府 、三级管理”(两级政府指市政府、区政府，三级管理指市、区、街道办事处的三级管 理)模式，在保持其作为政府的派出机关这一法定性质不变的前提下，提高其综合管理 基层社会的能力。
从行政管理的角度讲，通过政府权力向街道办事处的下移，使其做到“条专块统”[3] ，在街道领域内行使综合治理权力是有一定现实意义的。但是，我们不能提倡有些学者 提出的主张让街道办事处统揽街道领域内一切事务的做法，这等于重蹈了计划经济时代 的“国家全能主义”的覆辙。
面对愈益纷繁复杂的城区社会事务，应当克服“全能政府”、“万能政府”的传统观 念，突破“在政府上下级之间放权”的框架，将视野拓展到政府与社会的关系上，引进 “小政府、大社会”的思路[4]。按“政社分开”的原则，对街道办事处、社区居民委 员会的工作职责进行重新划分。将社区通过自身力量能够解决的问题、管理的事务，交 由社区居民委员会去管理，对于一些必须依靠政府的强制力量或是依社区自身力量不能 解决、管理、调节的事务，如涉及行政执法、行政管理的工作则由街道办事处和政府相 关职能部门全面负起责任。
(二)强化社区居民委员会在社区建设中的主体地位
1.居委会工作的“行政化”倾向制约了居委会的自治管理
《中华人民共和国宪法》第一百一十一条规定：城市和农村按居民居住地区设立的居 民委员会或村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主 任和委员由居民选举产生。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定 。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条规定：居民委员会是居民自我管理 、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。不设区的市、市辖区的人民政府或者它 的派出机关对居委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市 辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。
从法律上的规定，我们可以看出社区居民委员会作为群众性自治组织，是社区成员的 利益代表，不是街道办事处领导的下属机构。然而，调查中却发现社区居民委员会无论 是在工作内容上，还是工作方式上都带有比较浓厚的被“行政化”的色彩。“居委会是 政府的一条腿”，这是居民们常用来形容居委会的一句话。改革开放以来街道办事处的 各项管理工作增多了，但是，其人力有限，便把这些工作中的大部分事务性工作下派给 了居民委员会，并进行全程式的督促和与居委会干部个人利益相关的考评，这使得居居 委员会在完成这些下达的任务时不敢懈怠，形成了“上面千条线，下面一根针”的局面 ，即政府的大多管理职能都延伸到居民委员会，像千条线一样，居民委员会则像一根针 似的，把这些行政职能穿起来了。
社区自治管理的方式不同于政府主要采用政权、法律、政策、纪律等强制性控制管理 的行政管理，社区自治主要依赖思想观念、社会心理等非强制性手段，包括习俗、道德 、舆论等一些具体方式的运用[5]。越来越多地与政府部门打交道，从事大量的行政事 务势必会使居民委员会的工作方式向行政化方向演变。目前，居委会在工作时间上的安 排表现得越来越像政府部门，多数居委会实行犹如国家机关的作息时间制度，按时上下 班，形成了居民出去上班，居委会也上班，居民下班回家，居委会也下班的局面。当居 民下班回来要找居委会办事时，却已关门了，这不但影响了其为民排忧解难的功能，而 且有时还给居民带来了麻烦。
2.居委会按社区自治的要求搞好社区各项工作
从社区建设的本质和社区持续发展的角度看，社区建设是强化社区要素，增进社区机 能的过程。虽然社区建设离不开外部的支持，但是关键的还是其内部的增能过程，包括 社区成员的社区意识的增强、社区资源的挖掘与合理配置、社区成员参与社区公益活动 的积极导向、社区成员对于社区的责任感和承担力的增强等等[6]。社区成员基于对自 身权利、义务、追求目标有明显认识的理性参与程度决定着社区建设的效果。1954年联 合国社区发展组织曾就社区发展的目的提出：提倡互助合作精神，鼓励社区居民自力更 生解决社区问题；培养社区居民的民主意识，在社区发展过程中促进居民积极参与本社 区的公共事务[7]。增进社区居民参与意识的关键是提升社区居民对本社区的满意感和 认同感。2000年底的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》指出“以人为本、 服务居民”是城市社区建设的一项基本原则：坚持以不断满足社区居民的社会需求，提 高居民生活质量和文明程度为宗旨，把服务社区居民作为社区建设的根本出发点和归宿 。
(三)使街居关系从“领导与被领导”转向“指导与被指导”
街道办事处可以帮助社区居民委员会制定社区建设的宏观发展计划，培训社区干部， 建立多元化的社区资金投入体系、帮助社区完善服务配套设施以及整合社区所有成员和 资源的力量、协调区域各种群体的利益关系，使辖区内社区建设的行为趋向和谐统一， 促进社区建设目标的实行。街道办事处除了要指导社区居民委员会的具体工作的开展， 还要指导社区做好自治组织的“班子建设”。社区建设的过程其实也是街道办事处与社 区居民委员会逐渐分离的过程，逐渐独立的社区自治组织要一步步成熟起来，逐渐胜任 自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的职责。
二、做好社区居民委员会工作人员的选举、任用工作
在计划经济体制下的“单位制社会”中，人们的“单位归属感”远远要大于“社区归 属感”，居委会的干部往往是由一些社会的边缘人员组成，以离退休的老大爷、老大妈 、家庭中的待业妇女居多。如今社区居委会所要起到的作用越来越大，社区工作者如不 具备一定的素质将很难开展工作，因此，我国政府提出要在下岗职工、转业军人、大中 专毕业生、在职党员干部中选择优秀人才到居委会担任干部。
居委会的干部除了要具备一定的素质外，还要注意其选举、任用程序的合法性。《中 华人民共和国宪法》规定“居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举 产生”，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定“居民委员会主任、副主任和 委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生；根据居民意见， 也可以由每个居民小组选举代表2至3人选举产生。居委会每届任期3年，其成员可以连 选连任。”[8]
至2001年7月宁波市社区体制改革以来，多数社区居民委员会的成员的总体素质都有了 很大程度的提高，它们在向社会招聘工作者时，大多以要求具备大专以上学历。但是， 在干部的选举、任用上，却还存在许多不规范的地方：
(一)选举的“形式化”与街道的“包办”
调查中发现，许多社区的民主选举的“形式化”现象严重。表现在：采用全体居民或 户代表进行选举的几乎为零，绝大多数采用的是居民小组代表选举，而居民小组的组长 不是由居民选举产生的，是居委会任命的，许多住宅小区的住房连谁是本居民小组的组 长都不清楚，至于本小组的代表是如何产生的便更是不得而知了；采用差额选举的也微 乎其微，等额选举使候选人落选的机率降到了最低点。民主选举成了走过场。在候选人 的确定上，受街道办事处影响很大，居委会的主任、书记一般都由街道办事处推荐。对 候选人资质的认定上，街道办事处的意见起着决定性的作用。居民选举的“形式化”与 街道办事处的强干预，导致了居委会班子成员的选举、任用由街道“包办”的局面。
(二)居委会干部非社区化问题
宁波市东柳街道中兴社区居民委员会的主任、书记、委员无一人是生活在本社区的居 民[9]。类似的社区居委会，在宁波市区范围内并不罕见，尤其是在一些新建的居民住 宅区。非生活在本社区的工作者的来源，主要有两个途径：一是来自于街道办事处。街 道办事处为了提高居委会的整体素质，采取向居委会下派公职人员(这在一些较有名气 的社区比较常见)。这种做法，虽然可以有效提高居委会的工作能力，但也暴露出了街 道办事处对居委会的行政干预，按社区自治的要求，是要禁止的。二是来自于向社会的 公开招聘。面向社会选择人才充实居委会的力量，本无可厚非，但应首先考虑在本社区 领域范围内挖掘人力资源，使生活在本社区的工作者和跨社区工作的工作者在人数比例 上保持一个合适的比例。
居委会工作人员的非社区化给社区自治带来了许多不利：居民下班后遇到问题要找居 委会的人时，后者也回到了自己的社区；居委会的干部不生活在该社区，那么他对该社 区生活的真实体验也会少许多。
解决好以上问题，对于社区的居主自治非常重要，国内许多的城市为此进行了有益的 改革和尝试。今年3月，宁波市海曙区的南门街道办事处就如何做好居民的民主选举进 行了尝试性的改革。万安、澄浪、柳锦、迎春4个社区的社区议事委员会被赋予了对社 区工作者选择录用的权力，委员会经过对应聘的人员的笔试和面试后，经过选择、比较 ，确定人选。尽管这次每个社区仅向社会公开招聘了一名普通社区工作者，通过社区成 员代表大会的常设机构——社区议事委员会作用的发挥，在一定程度上体现了居民的意 志。
解决社区工作者非社区化问题的一个方法是深入挖掘社区人力资源。目前宁波市的社 区范围是指按照便于服务管理、便于开发社区资源、便于社区居民自治的原则，并考虑 地域性、认同感等社区构成要素，对原有街道办事处、居民委员会所管辖区域作适当调 整后的居民委员会辖区[10]。居委会辖区范围的扩大，给居委会干部的选择提供了更大 的空间。
三、社区建设经费的筹集与社区财务管理
(一)社区建设经费和筹集
管理社会，不断改善人民的生活环境是政府应尽的神圣职责，政府理应承担城市社区 建设的经费，但就目前我国经济发展的状况而言，除了一些经济较发达地区的地方政府 有能力对城市社区建设投入大笔资金外，其它绝大多数地方政府尚无实力投入巨额经费 支持社区建设。因而社区建设一开始，我国政府便号召各社区要广开渠道、多方筹资， 弥补社区建设经费的不足。居委会经济在我国城市社区建设中是用来筹资的主要渠道。 居委会经济从性质上可分为两种，一种是以纯粹追求经济利益为目标的经济活动，如出 租房屋，独办或联办各类经济实体；另一种是开展抵偿、有偿的社区服务，这是目前居 办经济的主要形式。但这其中有一些值得注意的弊端：一是，一些居委会只忙于经济活 动，而忽视了自身的自治职能和服务职能。二是，一些居委会只注重有偿服务面忽视了 无偿服务，使有偿服务成为社区服务的主要形式，社区服务有可能走上经营性或商业性 服务的道路，结果使社区居委会成为一个从事经济活动的管理组织，使面向弱势群体开 展的福利服务流于形式。
笔者认为，居办经济具体的经营内容和发展方向，应以便民利民的生活服务网点和一 些低偿、有偿性的社区服务项目为主，而不宜提倡居办经济上规模、上档次，不宜提倡 居委会兴办第二产业和一些纯赢利性的第三产业。
在居办经济中，街道办事处可以利用其在街道领域内的权威对居委会提供帮助，如提 供政策指引、帮助居委会解决在社区服务中遇到的困难、协调辖区内的企事业单位为社 区居委会的社区提供便利条件，街道的社区服务中心由于其在规模上和信息占有上具有 居委会无可比拟的优势，因此可以协调各个居委会的社区服务工作，进行优势互补，并 且及时向它们提供最新的社区服务信息。街道办事处对社区事务的干预应以法律和政策 为依据，避免过多的直接干预。
(二)社区财务管理
《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第四条规定：“居民委员会管理本居民委 员会的财产，任何部门和单位不得侵犯居民委员会的财产所有权。”笔者在实际调查中 却发现，社区居委会普遍缺乏财务管理自主权，居民委员会的财务由街道办事处的会计 站进行管理，实行严格的审批制度。根据笔者所调查的几个社区的情况，每个社区只有 1000元的备用金，500元以下的开支可以自主进行，超过500元的开支必须经过街道办事 处主任的审批，需要开支3000元以上的，要通过街道办事处党工委的集体讨论。审批能 否通过，在一定程度上要靠居民委员会主任、书记们的公关能力，为了能公关成功，居 委会在日常的工作中就要时时小心与街道办事处的关系，不得不受制于街道办事处。
因此，必须明确社区居民委员会的财务自管权，不要因居委会在财务上的受制而影响 了社区自治其他方面工作的开展。使居民委员会依法对政府及街道办事处下拨的干部津 贴、办公活动经费、奖励经费、本社区的财产收入、劳务(服务)收入；为兴办本社区公 益事业收取的资助款、专项集资款、委托街道办事处出租的房产收益金、政府要社区协 管工作的补贴费以及社区财产进行自我管理[11]。
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