英国服务创新政策分类模式与治理结构的经验与启示_服务创新论文

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       1 引言

       21世纪以来，英国的经济增长显著依赖于创新，服务创新在这个过程中扮演了十分重要的角色。2012年英国服务业在国家经济总输出中的比重超过了75％，创意产业年度经济收入超过700亿欧元，成为英国增长最快的行业。英国工党在其发布的政府白皮书《创新国家》中阐明了其政策目标是“使英国成为业务创新和公共服务创新的标杆国家，以确保其可以提供世界上最具创造力的公共服务”[1]。本文以英国服务创新政策的最佳实践为案例，翔实阐述了英国服务创新政策的分类模式、治理结构与政策特征，以期对我国服务创新政策制定提供有益的经验启示。

       2 服务创新政策分类与治理结构

       2.1 服务创新政策分类模式

       Rothwell(1981)[2]指出创新政策是科技政策和产业政策的有机结合。徐大可和陈劲(2004)[3]认为创新政策是一国政府为促进技术、服务等领域创新活动的产生和发展，规范创新主体的行为而制定并运用各种直接或间接政策和措施的总和。蔺雷和吴贵生(2005)[4]指出：服务创新具有无形性，是不可复制创新模式的混合体；具有多样性，包含多重独特创新形式，而技术创新只是其中一个维度；服务创新的顾客导向非常明显。服务创新政策常常包含于一般创新政策及其政策工具之中。基于上述的概念集合，本文认为服务创新政策是指各级政府为促进企业通过服务概念、服务传递方式、服务流程或服务作业系统等方面的不连续的、反复的创新过程，提升企业向目标顾客提供新思想、新方法、新技术手段的能力，为消费者创造更大价值和效用而制定的公共政策。鉴于服务创新政策分类体系的缺失，本文梳理了创新政策分类体系作为参考，详见表1所示。

      

       本文借鉴了Jari Kuusisto、Edler、Georghiou和吴家喜等人的研究，将服务创新政策划分为供应导向型和需求导向型服务创新政策两类。供应导向型服务创新政策的重点在于提供服务创新所需的各种资源，从资源输入端鼓励服务创新，通过改进和完善服务创新活动所需的各种资源，增加企业获得知识、技术等支持的机会，提升企业参与服务创新的能力来促进服务创新。需求导向型服务创新政策的重点在于从产品或服务输出端引导企业的服务创新，政策制定者从消费者的角度出发，通过系统性创新政策激励和驱动企业以创新的方式满足消费者需求，目的是增加企业服务创新成功的动机和可能性。

       2.2 服务创新政策治理结构

       任何政策和规制都不是单一的，而是构成一个错综复杂的政策体系和治理结构[17]。创新活动不仅受经济因素的影响，同时也取决于创新活动中所嵌入的治理结构[18]。治理结构是指建立权利与利益的分配制衡关系及规制的决策体系，用来协调所有权益主体之间的交互关系。政策作为国家的治理工具，其颁布和实施过程中也体现着一定的治理结构。“多层次治理”概念最早由美国学者Marks(1993)[19]在研究欧盟政策治理结构时提出，其认为多层次治理就是将政策制定权拓展到欧盟和次国家权威两个维度。Jeffery[20]进一步完善了Marks的多层次治理理论，引入了“由下至上”参与治理模式，强调应加强次国家权威的政策参与和治理能力。科勒认为多层治理可以分为两种类型：一是传统领土意义上的权力分级；二是各不相同的行为主体，就某一问题同时在“国家—跨国家—超国家—国际”等不同范围背景下讨论[21]。李响，蔡靖婧等(2012)[22]在对苏格兰区域技术创新系统的研究中提到了多层次治理结构，他认为科学政策和其他重要创新政策作为“并行权力”被英国议会和苏格兰议会同时共享的治理方式就是一般意义上的多层次治理模式，即国家将政策制定与推进的权利和职责下放，由多个层面来参与政策治理。本文认为，创新政策的多层次治理结构是一种共享治理结构，即国家将政策治理权力下放，允许不同行为主体参与政策治理，建立自上而下的多层参与模式和自下而上的反馈机制，将更多的非政府机构纳入创新政策治理结构中。

       3 英国服务创新政策的实践应用

       3.1 服务创新政策分类模式

       3.1.1 供应导向型政策

       英国的供应导向型服务创新政策共包括20项，涉及的行政管理部门、产业关注重点和政策实施效果各不相同，详见表2。该类政策主要有以下两个特点：

       (1)整合资金、知识和技能资源，提供基础性服务设施。一方面，通过研发投资、创新基金、开放式创新和健康基金等项目，鼓励各级公益基金为服务企业创新提供资助，推动服务创新的商业化；另一方面，通过网络中心、协作平台、产品示范、创新平台、知识转移网络、伙伴关系和创新知识券等项目推动服务创新的基础设施建设，致力于为服务创新企业提供创新网络资源，促进知识交流，增进企业服务创新动力。

       (2)联合专家和专业管理团队，整合专业人员，帮助中小企业识别服务创新机会。通过服务设计、创新设计辅助、研发指导和业务指导等项目为中小创意企业提供业务和创新指导，帮助企业管理者和雇员提升自身技能，激发创造能力。在推动服务创新的同时，兼顾制造业的技术创新，逐步渗透全产业链服务创新理念。

      

       3.1.2 需求导向型政策

       《面向增长的创新和研究政策报告》[23]指出，用户导向的创新模式对国家创新体系越来越重要。在英国，需求导向型服务创新政策主要包括小企业研究计划(SBRI)、未来承诺采购模型(FCPM)和公共服务外包等三类，详见表3。该类政策主要有以下两个特点：

       (1)运用政府采购力量，从用户角度推动企业进行服务创新。英国推出的小企业研究计划和未来承诺采购模型两项政策措施都是从市场需求角度，为企业参与解决公共服务部门的资源瓶颈提供机会，推动企业以创新方式满足政府的采购需求。

       (2)采用公共服务外包策略，创新公共服务解决方案。设计公共服务外包项目，充分利用私人企业和非盈利组织的资源，提供创新导向的社会问题解决方案，以降低公共服务成本。在需求导向型服务创新政策中，政策执行主体作为消费者购买企业产品或服务，以保证企业利益的方式驱动服务创新，这在一定程度上也帮助了政府从繁杂的基础性行政事务中抽身，将更多的精力集中到重要战略领域。

      

       3.2 服务创新政策治理结构

       英国的服务创新政策是由英国议会和内阁、行政部门、独立创新机构和相关企业共同组成的服务创新政策决策系统来制定的，其目的是解决服务创新政策相关主体之间关于服务创新政策管辖权的分配与实现，以协同推动和监管创新政策实施。其服务创新政策参与者，主要包括国家决策部门，行政执行部门，独立创新机构和企业等四类主体，详见图1和表4。英国服务创新政策的多层次共享治理结构主要有以下三个特点：

       (1)存在清晰明确、自上而下的决策机制链条。由议会和内阁主导服务创新政策方向，下级行政部门和独立创新机构负责推出具体的服务创新政策项目，相关企业配合实施。

       (2)同一层级的部门之间存在横向的协同决策与政策执行。下级行政部门和独立创新机构虽然有其不同的权限和职责，但是在推动服务创新战略这一共同目标的引导下，相互积极协作，并充分寻求外部利益相关者支持。

       (3)政策效果依赖于自下而上的反馈机制。服务企业作为服务创新政策的直接作用主体和直接消费者，担负着检验政策效果的重任，政策是否达到了预期目标，主要取决于其是否满足了企业创新发展的需求。因此，将服务企业纳入共享治理结构有助于提升治理绩效。

      

      

       图1 英国服务创新的治理结构

       Figure 1 The governance structure of Britain service innovation

       4 英国的服务创新政策评价

       在欧盟创新政策体系中，服务创新政策评价主要包括三个基本标准。依据这三项政策评价标准，本文对英国的服务创新政策体系进行了初步评价，详见表5所示。

       (1)优化新型创新参与者、新型创新活动和创新的商业解决方案。该标准主要是为促进服务创新合理化，扩大服务创新参与主体，加大服务创新覆盖面，运用专业机构的智慧获取创新性商业解决方案。例如，成立专门机构帮助企业定制创新解决方案，鼓励新思想等。

       (2)提升与服务创新相关的能力。这一标准旨在促进知识交流、知识传递、技能开发和研究合作，目的是获取更好的服务创新能力，为服务创新企业培养后续储备力量。例如，通过知识转换和技术扩散提升中小服务企业的业务技能，提升其创造效率和生产力。

       (3)完善驱动服务创新的市场和基础设施。该标准旨在完善市场氛围，强化企业对服务创新的关注度和市场敏感度，推动服务创新成为主流的经济驱动要素。例如，成立开放数据和知识产权服务办公室，促进知识市场和信息基础设施的创新。

       服务创新政策评价清单显示，英国的服务创新政策共计23项，其中供应导向型服务创新政策20项，需求导向服务创新政策3项，侧重于优化各种类型的创新参与者、创新活动与创新业务解决方案的政策有23项，占比100％；侧重于提升服务创新相关能力的政策有6项，占比26.1％，侧重于完善和驱动服务创新市场及其基础设施的政策有12项，占比52.1％。整体而言，英国的服务创新政策呈现出以下三个特点：

       (1)政策涵盖面广。英国的服务创新政策具体涉及了知识、技术、资金、人才、创新服务、业务发展等各方面的问题，表明其对服务创新政策的未来趋势把握到位，对中小服务型企业可能面临的困境有很好的预测性。

       (2)政策操作性强。英国的服务创新政策简单明确，每一项政策均采用标准化项目形式，可操作性强。例如，创新知识券、知识转移网络平台、知识转移伙伴关系和创意委员会等政策，项目目标明确。内涵清晰，有针对性，便于后期执行和结果评估。

       (3)政策时效性好。英国的服务创新政策是从具体的点出发，由点及面，针对单一问题提供单项政策性服务或解决方案，再逐步扩展形成全面完善的解决方案。其政策体系不一定具有系统性和全面性，但是更具时效性，更面向解决实际问题。

      

       5 我国的服务创新政策评价

       依据英国服务创新政策分类模式和评价标准，本文重点梳理了我国已经出台的19项服务创新政策，其中供应导向型政策15项，需求导向型政策4项，详见表6。服务创新政策评价清单结果显示，我国服务创新政策中侧重优化各种类型的创新参与者、创新活动与创新业务解决方案的政策有13项，占比68.4％；侧重于提升服务创新相关能力的政策有5项，占比26.3％，侧重于完善和驱动服务创新市场及其基础设施的政策有18项，占比94.7％。总体而言，我国服务创新政策存在以下三点不足：

       (1)缺乏统一的服务创新治理结构，作为服务创新主体的企业无法参与创新政策决策。从各级服务创新政策的治理主体来看，我国服务创新政策的管理机构主要是糅合在一般性行政事务管理之中，长期以来均没有清晰、明确的组织管理机构来专门制定服务创新政策，这使得我国服务创新政策的制定既缺乏战略性和系统性，也缺乏有效的协调机制，这样就无法保证已出台政策的有效实施和执行效果。

       (2)供应导向型服务创新政策比重过大，需求导向型服务创新政策显著不足。我国的供应导向型服务创新政策占比79％，主要是促进先进制造业和高技术型服务企业发展、推动中小企业信息化、创办科技企业孵化器、鼓励新创企业等政策；需求导向型服务创新政策占比11％，主要是借助政府采购和公共服务外包的方式，从市场需求角度推动服务创新。但就整体而言，需求导向型服务创新政策明显不足。

       (3)服务创新政策定位存在偏差，直接面向中小型服务企业的创新政策缺失。已经出台的服务创新政策70％以上均是针对于高技术企业和制造型企业，过度强调以创新政策推动产业高技术和先进制造业发展，而忽视了对非研发创新、微创新、微服务等中小型企业的创新激励。尽管政府采用了广泛的金融性政策以支持服务创新，但是由于政策标准、政策内容与中小型服务企业的实际需求并不匹配而收效甚微。

      

       6 经验启示

       基于我国服务创新政策的存在的主要问题，本文针对我国对服务创新政策体系提出了下列三点建议[24,25]。

       (1)完善服务创新治理结构，强化企业服务创新主体地位，扩大服务创新政策参与者。逐步设立独立的服务创新机构，如技术战略委员会(TSB)，商业、创新和技能部门(BIS)和服务创新研究理事会等，协助政府部门制定服务创新政策，简化服务创新政策的实施过程。采纳社会创新模式，将服务企业和社会公众纳入到服务创新治理结构中，充分利用公众智慧，将服务创新政策惠泽到全体公民。

       (2)发挥市场主导机制，强化需求导向型服务创新政策，适度弱化供应导向型服务创新者政策。我国79％的服务创新政策属于供应导向型，需求导向型服务创新政策仅占21％，占比明显过少。用户导向是服务创新模式的基本出发点，政府作为服务创新政策的生产者，必须顺应用户导向特征，关注中小企业的服务创新政策需求，广泛运用政府采购和公共服务外包等形式激励中小企业采纳和应用服务创新行为。

       (3)明确服务创新政策定位，专门制定面向战略性新兴服务业的创新政策。加快推进服务创新政策的项目化、市场化和本地化，增强服务创新政策的可操作性和执行力。设计面向中小型服务企业的网络中心、协作平台、创新平台、知识转移网络和产品示范中心，广泛应用创新知识券、创新基金、服务设计、创新设计辅助、业务指导和研发指导等服务创新项目，帮助中小型服务企业更新服务品牌、系统、技术和产品，引导其向智慧服务业转型。

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