增强社会公平意识建设服务型政府--2014年连环市城市公共服务指数调查报告_服务型政府论文

提升社会公平感，建设服务型政府——2014连氏中国城市公共服务指数调查报告，本文主要内容关键词为：调查报告论文,中国论文,公共服务论文,社会公平论文,指数论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      提升政府公共管理能力，为公民和企业提供高质量的公共服务既是建设服务型政府的关键，也是转型期中国政府面临的重大课题（马亮、于文轩、吴伟，2014）。在新加坡“连氏基金”的大力支持下，南洋理工大学南洋公共管理研究生院自2010年起每年都对中国30多个主要城市的服务型政府建设情况进行追踪性调查研究，并相继推出“连氏中国城市公共服务质量指数”和“连氏中国城市服务型政府指数”，对公共服务质量、政府透明、公民参与、政府廉洁、政府效能等方面进行综合评估（吴伟、于文轩、林挺进等，2011；于文轩、林挺进、吴伟，2012；吴伟、于文轩、林挺进等，2013；Wu W、Yu W、Lin T et al.，2012；吴伟、于文轩、马亮等，2014）。

      本文旨在介绍“2014连氏中国服务型政府指数”的框架体系，分析“2014连氏中国城市服务型政府调查”的结果，并提出进一步推进中国服务型政府建设的对策建议。本文第二部分简要讨论服务型政府的概念，介绍“2014连氏中国服务型政府指数”的概念体系和指标体系，以及“2014连氏中国城市服务型政府调查”所采用的研究方法。第三部分呈现2014连氏十佳服务型政府（包括各子榜）的评比结果，并对调查数据进行分析和讨论，为中国政府进一步完善服务型政府体系提出政策建议。最后，本文第四部分对“2014连氏中国服务型政府调查”的研究发现进行总结，并展望未来的研究方向。

      二、2014连氏中国服务型政府指数与调查

      （一）服务型政府的概念

      在现代社会，为公民提供优质、足量的公共服务是政府的职责所在。服务型政府将公共服务供给置于政府职能的核心位置，并以改善公众的公共服务满意度为宗旨（马亮、于文轩，2013）。但是，服务型政府不只局限于公共服务提供，它还包括政府价值取向的其他维度，包括公众参与、信息公开、政府效能和政府信任等。

      习近平和李克强领导的新一届中国政府十分重视建设服务型政府。习近平指出，要推动以机构改革和职能转变为核心的行政体制改革，以“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。李克强也强调，“我们的政府是为人民服务、对人民负责的政府”，要深化行政体制改革，加快转变政府职能，加快建设法治政府、廉洁政府和效能政府，以“建设依法行政、廉洁高效的服务型政府”。

      服务型政府不仅是指公共服务的提供，还是指政府职能和运行机制的根本性转变。政府能否提供满足公众需求的公共服务，不仅取决于其在各个公共服务领域的财政投入，还取决于其主观意愿、基础条件和管理能力。综合已有研究，本文认为服务型政府是“基于公民本位和社会本位的理念，以廉洁负责、法治高效、透明公开、民主参与为基本原则，将公共服务供给置于政府职能的中心并着力构建和完善公共服务体系，从而为公民和企业的发展营造良好的制度环境，不断满足公众日益增长的物质文化需求并赢得广大人民群众信任和支持的政府”。

      （二）测评体系设计

      为保持调查和测评体系的连贯性，2014年的连氏中国服务型政府调查仍然保持原有的调查框架，仅在部分题项的表述上做了调整，以便反映最新的政策走向。结合国务院提出的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》及国内外相关研究和测评体系，总结近五年来南洋公共管理研究生院针对服务型政府建设在中国30多个主要城市实施大规模抽样调查所积累的经验，我们设计了“2014连氏中国服务型政府指数”。为了保证指数的相对稳定性和年度数据的可比性，除了局部微调之外，2014年的指标体系架构与2013年保持一致。指数由三大维度构成，即服务型政府公众视角、服务型政府企业视角和基本公共服务。

      服务型政府公众视角包含五个子维度：公众公共服务满意度、公众参与、政府信息公开、政府效能和政府信任。公众公共服务满意度是指公众对包括公共教育、医疗卫生、房价物价、就业服务、社会保障、环境保护、公共安全、基础设施、文体休闲、公共交通十项与老百姓日常生活息息相关的公共服务领域的主观满意度；公众参与是指公众对政府在多大程度上允许公众参与和影响公共政策制定和执行的认知与满意度；政府信息公开是指在公共政策制定和执行过程中和结果产生后，公众对相关信息的可获性的认知和评价；政府效能是指公众在获取公共服务过程中对政府工作人员的办事效率、服务态度、廉洁程度和工作能力等的感知和评价；政府信任是指公众对政府是否真心真意为自己谋福利，在没有监督的情况下也可以做正确的事的信心。

      服务型政府企业视角包括四个子维度：企业公共服务满意度、企业经营环境、企业参与以及政府效能。企业公共服务满意度是指企业对其经营和发展中所需要的基础设施、交通运输、公共安全、就业服务、环境保护和信息服务六个方面的公共服务质量的满意度；企业经营环境是指企业对税费负担、知识产权保护、技术创新支持、信贷融资、物流配送、法制环境、行政审批、政府支持程度九项重要“易商”要素的满意度；企业参与是指企业对多大程度上可以参与到政府制定和执行商业政策的过程中的感知和满意度；政府效能是指企业对政府提供所需服务的能力和效率的认知和满意度。

      基本公共服务维度在整个指数框架中作为一个维度，同时它也直接构成第十个子维度，主要是指公共服务提供的投入与产出，涵盖以下十个公共服务领域：公共教育、医疗卫生、住房、就业服务、公共安全、环境保护、社会保障、基础设施、公共交通和文体休闲，数据主要来自政府统计年鉴和统计公报。

      在具体测量指标的选择上，我们参考国际通行的指标体系建构方法和相关研究成果，结合中国国情和本项目研究的实际，在指标设计和选择中遵循了全面性、合理性、本土化、非冗余性、成本敏感性和数据可获得性等原则，综合使用文献调查法、专家德尔菲法和问卷调查法等不同方法来构建和选择测评指标。最后，我们结合统计年鉴、政府文件和报告中统计数据的可比性和可获得性，以及2014年调查所要采取的调查方法和样本量等因素，最终确定了70个测量指标。

      与2013年相同，我们在公众和企业问卷中采纳在顾客满意度调查中广泛使用的11级量表。在0～10分的11级量表中，分值越高表示满意程度越高，其中5分表示中立评价。在指数合成过程中，对计量单位不同的指标都进行了标准处理。对于包括2～3个测量指标的子维度，我们使用简单算术平均法进行加权；而对于包括四个及以上测量指标的子维度则使用主成分分析法。最后，对上述三个维度的权重分配，仍然延续过去4:3:3的权重分配方案。

      （三）调查设计与执行

      我们采用计算机辅助电话访问（CATI）系统，对各城市的居民和企业进行随机抽样调查，每个城市的居民和企业有效样本量分别至少700个和100个，形成公民视角和企业视角的服务型政府指数。我们还结合政府统计数据对城市基本公共服务情况进行评价，并与公民和企业视角共同构成服务型政府综合指数。为了保持测评的连贯一致性，我们的调查工具基本保持不变。

      2014年4—7月，以“连氏中国城市服务型政府指数”为测评框架，我们委托独立专业调查机构，采用CATI系统对中国的36个城市（包括四个直辖市、22个省会城市、五个自治区首府、五个计划单列市）的公众和企业进行随机抽样问卷调查。公民和企业调查的计划样本分别为25 200个和3 600个，实际完成样本分别达到25 370个和3 687个。

      在公众调查中，本次调查将每个样本城市作为抽样单位进行分层随机抽样，将每个城市的七位数手机号段任意打乱，随机抽取同等比例的号段以生成电话号码。使用筛号器剔除无效号码后建立每个城市1.5万个居民的电话号码库，并由计算机随机拨号进行访问。在调查过程中结合2010年第六次全国人口普查的常住人口数据对本次抽样人口统计数据进行对比修正，使调查样本能够较好地反映各城市人口总体情况。若样本不足，则循环上述程序，直至达到样本配额。本次公众电话调查共计拨打了近36万个电话，最后回收的有效样本量为25 370个，访问成功率为7.05%。我们将第六次全国人口普查的常住人口数据与本次抽样调查样本人口统计数据进行比照，发现本次调查样本在性别、年龄和受教育程度等人口统计变量的分布上都能较好地反映各个城市人口总体的真实情况，具有较好的代表性。

      在企业调查中，企业样本根据购置的各个城市最新企业名录制作抽样框，每个城市随机产生1 500个企业法人或管理人员的手机/固定电话号码库，由计算机随机拨号进行电话访问。若样本量不足，则循环上述程序，直至达到样本配额。本次企业调查共计拨打近3.6万个电话，最后完成的有效问卷是3 687份，每个城市的有效样本量都在100以上，各个城市的访问成功率平均达到10%以上。我们将全国经济普查的企业总体数据与本次抽样调查样本的企业基本统计数据进行比照，发现本次调查样本在所有制、规模和经营领域等基本统计变量的分布上都能较好地反映企业总体的统计情况，具有较好的代表性。

      三、2014连氏中国城市服务型政府调查结果

      （一）服务型政府的公众视角

      2014年“服务型政府（公众视角）十佳城市”见表1。表1同时列出了所有36个城市的服务型政府（公众视角）的排名与得分。2013年调查显示，青岛略胜厦门而跻身第一位，杭州名列第三位；2014年调查显示，青岛继续名列前茅，厦门紧随其后排名第二位，但杭州排名下跌，与成都并列第13位。得益于青奥会等赛事活动的正面影响，南京市进入2014年的十佳城市榜单，排名第六位。值得关注的是，石家庄也是首次入围十佳城市名单。

      

      公众视角各子维度的相对排序与往年保持一致，即公众公共服务满意度的得分最高（6.55），其次是政府信任（6.45）和政府效能（6.22），表现最差的是政府信息公开（6.17）和公众参与（6.12）。对比公共服务与政府管理两个方面，可以发现公众对公共服务的满意度都高于政府管理的各个子维度（政府信息公开、公众参与、政府信任），表明政府公共管理能力建设是一个值得关注的方向。2014年调查结果同往年的研究发现基本一致，即公民对政府在信息公开和公众参与的表现都不满意，表明公众迫切希望获得政府运作的有关信息并参与公共决策。

      “公共服务满意度（公众视角）十佳城市”以及所有城市在公共服务满意度（公众视角）的排名与得分见表2。2013年调查显示，厦门以绝对优势保持公共服务满意度（公众视角）的领先地位，但2014年厦门的表现有所下滑，仅列第七位。青岛与重庆并列2014年该子维度的第一位，南京、合肥和大连紧随其后。合肥和宁波继续入围前十名，而杭州、哈尔滨、贵阳、乌鲁木齐、沈阳、广州等城市未能入围2014年的十佳城市名单。重庆市在公共服务满意度（公众视角）上的表现非常突出，与2013年相比有大幅提升。

      

      各个城市公共服务满意度（公众视角）的平均得分为6.55分，略高于2013年的6.46分。进一步分析显示，公众对各领域公共服务的满意度不尽相同，其中公众对基础设施（6.91）、文体休闲（6.75）、公共交通（6.71）和公共教育（6.69）等公共服务领域的满意度最高，对社会保障（6.57）、公共安全（6.47）和环境保护（6.45）等方面的表现不尽满意，而对政府在房价/物价控制（6.12）、医疗卫生（6.38）和就业服务（6.40）三个领域的工作成绩最不满意。

      上述结果说明，城市政府在基础设施、文体休闲、公共交通等这些“硬件”上的表现较佳，而在医疗卫生和就业服务等“软件”上的绩效仍然较差，依旧呈现出“硬件强、软件弱”的发展格局。上述研究发现同往年的调查结果基本一致，表明中国内地的主要城市在这些方面的差距仍然未能弥合，而公众不满意的公共服务领域也依然未能得到有效改善，尽管总体来说公共服务满意度略有提升。

      “公众参与（公众视角）十佳城市”以及所有城市在公众参与（公众视角）的排名与得分见表3。在2014年的公众参与测评中，武汉、福州、大连、乌鲁木齐等城市继续入围十佳城市名单，而2013年的十佳城市青岛、西宁、贵阳、厦门、宁波、南京等城市则未能进入前十名。在2014年的调查中，武汉排名跃升至首位，其次是沈阳，而石家庄、济南、拉萨、长沙和成都等城市也再次入围公众参与的十佳城市名单。

      

      “信息公开（公众视角）十佳城市”及所有城市的排名与得分见表4。在政府信息公开方面，青岛、杭州、济南、厦门等城市仍然在十佳城市的名单中，而海口、西宁、成都、北京、昆明、上海和贵阳等2013年的十佳城市则未能再次入围。值得注意的是，武汉的名次提升得较为抢眼，超过2013年排名第一的青岛而跃居政府信息公开测评的第一名。

      

      “政府效能（公众视角）十佳城市”以及所有城市的排名与得分见表5。在2014年的政府效能测评中，青岛、厦门、杭州等城市继续保持在十佳城市的队伍中，而其他城市如福州、贵阳、昆明、南京、西宁、大连、南宁等则未能再次入围。值得注意的是，沈阳、济南、成都、郑州、拉萨、武汉、乌鲁木齐等的表现都较佳，2014年的排名都提升较大，入围政府效能（公众视角）十佳城市。

      

      “政府信任（公众视角）十佳城市”以及所有城市的排名与得分见表6。在2014年政府信任的测评中，青岛、厦门、宁波、合肥等城市仍然保持在前十名的行列，而杭州、成都、拉萨、西宁、天津、南宁等城市未能再次入围。新晋城市包括石家庄、南京、武汉、重庆、上海、乌鲁木齐和宁波。2013年调查显示，青岛在政府信任测评中名列前茅，而2014年合肥超越青岛排名第一位。值得注意的是，石家庄在2014年首次进入该项的前十名。

      

      （二）服务型政府的企业视角

      2014年“服务型政府（企业视角）十佳城市”以及所有36个城市的服务型政府（企业视角）的排名与得分见表7。与2013年调查结果相比，各城市在服务型政府的企业视角下的排名变化很大。其中，2013年的十佳城市杭州、重庆继续保留在前十位，而青岛、厦门、成都、南京、福州、拉萨、宁波、济南等城市则未能再次入围十佳城市名单。2014年大连在该维度上名列前茅，其次是重庆和呼和浩特。值得注意的是，东北地区的长春和沈阳入围2014年的十佳城市，表明其在为企业营造良好的发展环境方面有所改善。此外，广州也是首次入围企业视角的前十名。

      

      在企业视角的各个子维度中，企业最满意的是公共服务（6.51），其次是企业经营环境（6.40），再次是政府效能（6.30），而对企业参与的满意度最低（6.07）。由此可见，企业在对政府硬件投入较为满意的同时，迫切期待政府的软件投入。当企业无法对政府出台的公共政策提前了解并予以影响时，企业作为被动的政策接受者往往很难接受政策，即便这些政策可能是为了解决企业面临的某些现实经营问题。

      “公共服务满意度（企业视角）十佳城市”以及所有城市的排名与得分见表8。在企业视角下的公共服务满意度子维度排名方面，2013年入围十佳城市的厦门、重庆、杭州、银川、成都、南京等城市继续保持前列，而青岛、深圳、拉萨、济南、大连和长沙等则未能再次入围。上海在2014年入围公共服务满意度（企业视角）十佳城市名单并跃居首位，很大程度上可能与上海自贸区的顺利推进及其带动效应有关。合肥、宁波、呼和浩特等城市排名大幅提高，并在2014年入围公共服务满意度（企业视角）的前十名。

      

      在公共服务满意度的子维度中，企业最为满意的是公共安全（6.75）和基础设施（6.71），较为满意的是交通运输（6.56）、就业服务（6.50），而最不满意的是政府信息服务（6.22）和环境保护（6.33）。特别是信息服务，在我们的历次调查中企业对政府政策告知和提醒、政府信息主动公开和企业获取的满意度都很低。由此表明，城市政府如何在为企业提供硬件基础设施和服务的同时，进一步提升对企业的软性信息服务显得尤为重要。与此同时，企业对环境保护的满意度也有所下滑，表明部分企业虽然是环境污染的来源，但环境的日益恶化同样对企业发展造成不良影响，并引起企业管理层的关注。

      “企业经营环境（企业视角）十佳城市”以及所有城市的排名与得分见表9。与2013年调查结果相比较，企业经营环境子维度的城市排名变化较大。重庆、杭州、大连、南京、宁波等城市再次入围2014年的十佳城市榜单，而青岛、福州、成都、厦门、郑州及南昌等则未能继续保持前十名。合肥的表现较为抢眼，入围十佳城市名单并居首位。如前所述，上海也在2014年企业视角的排名中提升较快，屈居第二位。长春、银川、长沙和呼和浩特等城市2014年也入围企业经营环境（企业视角）十佳城市的名单，表明它们在改善投资氛围方面的努力得到显现。

      

      在企业经营环境的子维度中，企业最为满意的是物流配送（6.84）、法制环境（6.51）、知识产权保护（6.40）、行政审批（6.40）等方面，其次是政府对技术创新的支持（6.35）、企业税费负担（6.34）等方面，而对信贷获取（6.22）、获得政府资助项目（6.23）、政府对投资经商的支持（6.28）等方面的满意度不高。由此可见，城市政府有必要进一步提升其在财政支持和金融支持等方面对企业的扶持，以营造良好的企业发展环境。

      “企业参与（企业视角）十佳城市”以及所有城市的排名与得分见表10。将2014年的调查结果同2013年相比，可以发现在企业参与方面十佳城市的排名变化较为明显。其中，拉萨、重庆继续进入十佳城市榜单，2013年的十佳城市成都、杭州、青岛、厦门、长沙、乌鲁木齐、天津、西宁等在2014年落选，而呼和浩特、沈阳、大连、广州、长春、银川、兰州、南宁、深圳等城市进入2014年的十佳城市名单。值得注意的是，呼和浩特和沈阳的排名提升较快，分别进入2014年的前两位。与此同时，银川、兰州、南宁等西部城市以及华南地区的广州和深圳也得以入围十佳城市榜单。

      

      “政府效能（企业视角）十佳城市”以及所有城市的排名与得分见表11。与2013年的调查结果比较，贵阳、大连、昆明、南宁、重庆等城市继续保持在前十名的行列，去年的十佳城市福州、杭州、成都、厦门、南京、青岛和上海未入围2014年的十佳城市榜单，而沈阳、深圳、长沙、银川和石家庄大幅提升排名而跻身十佳城市。其中，贵阳的表现较为抢眼，在2014年再次入围政府效能（企业视角）十佳城市名单并名列榜首。

      

      （三）基本公共服务排名

      根据政府统计年鉴、统计公报、政府工作报告和相关文件等提供的客观统计数据，表12列出了十佳城市以及各个城市在“基本公共服务维度”的排名与得分，与2013年的排名相比，基本公共服务维度的十佳城市名单基本保持一致。其中，北京、深圳、广州、上海、海口、青岛、杭州、南京等城市仍然保持着前十名，而2013年的十佳城市兰州、大连则以微弱差距而分别落入第13位和第11位，厦门和沈阳是2014年新进入十佳城市榜单的城市。北京、深圳和广州继续保持前三甲，但它们的相对名次略有调整，即深圳取代北京跃居首位。

      基本公共服务维度的排名展示的主要是城市政府在各个公共服务领域的客观投入或产出，且多数都是通过人均投入或产出来衡量的，因此与前文公众视角和企业视角下的服务型政府排名有所不同。北京、上海、广州等常住人口规模较大的城市在基础设施建设和公共服务供给方面具有很强的规模经济，而人口较少的城市如海口和厦门也因为人口基数小而使人均指标具有一定优势。

      

      （四）服务型政府总排名

      基于前文所述的4:3:3的赋权原则，我们将服务型政府的公众视角、企业视角和基本公共服务三个维度的得分进行加权合成，形成服务型政府指数及其城市排名。表13列出了所有36个城市的服务型政府的排名与得分以及“2014连氏中国服务型政府十佳城市”。

      青岛、杭州、厦门、成都、大连、南京、上海继续保持在服务型政府十佳城市的榜单中，说明该榜单有较强的稳定性。与此同时，2013年的十佳城市北京、济南、宁波和乌鲁木齐从榜单中跌出，而沈阳、重庆、深圳和合肥则入围2014年的十佳城市名单。

      与2013年调查结果相比，2014年服务型政府十佳城市的名单有若干有趣的发现。厦门从2013年排名第三位重回服务型政府十佳城市的首位，显示出较强的持久实力。2013年排名首位的青岛则被首次入围十佳城市榜单的沈阳所赶超，以微弱劣势屈居第三位。重庆也重回服务型政府十佳城市榜单，并以较高的得分而位列第四位。与此同时，深圳凭借其在基本公共服务维度的突出表现而入围2014年的服务型政府十佳城市榜单，同2013年排名第二位的杭州并列第五名。

      

      “2014连氏中国城市服务型政府调查”不仅进一步完善和检验了“连氏中国服务型政府指数”，同时也为开展有关中国城市服务型政府评估的学术研究积累了丰富的经验数据。自2010年以来，项目迄今已调查131 646名居民和19 201家企业，积累了宝贵的调查数据。更为重要的是，我们自2010年以来开展的连氏中国公共服务质量和中国服务型政府调查的系列研究对中国城市政府完善公共服务体系和建设服务型政府有重要的参考意义和借鉴价值（Yu W，Ma L，2015；Yu W，Ma L，2016）。此外，本调查也可为跨国公司和中国国内各类企业投资选址以及人才流动提供参考依据。

      比较2013年和2014年的调查结果，我们发现服务型政府建设的十佳城市具有相当的稳定性，这既说明我们测评体系的科学性，更说明十佳城市在服务型政府建设中持续稳定的表现。“2014连氏中国城市服务型政府调查”的结果显示，服务型政府建设既是提升公众生活满意度的重要途径，也是增进城市整体发展水平的主要手段。特别值得注意的是，调查发现了当前中国城市服务型政府建设的主要“短板”或薄弱环节，这为城市政府提升公众和企业的满意度提供了依据，而它们应成为今后政府行政改革和服务型政府建设的重点。

      我们的研究发现对于增进研究者和实践者对服务型政府建设的认识具有重要的参考价值。在以后的研究和调查中，我们会进一步完善“连氏中国服务型政府指数”，从理论和实践的各个角度不断提升这一指数的科学性，从研究方法角度提高“连氏中国城市服务型政府调查”的科学性和准确性，争取涵盖更多层级的城市，更全面地描绘中国服务型政府建设的全貌，归纳总结各级地方政府在服务型政府建设上取得的经验，为进一步提升中国政府的治理能力，转变政府行政管理模式，推进服务型政府建设提供有力的决策支持。

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