新时期人民银行内部审计职能定位及发展研究
王珏琰
（中国人民银行济南分行，山东 济南250001）
摘要： 内部审计是央行组织治理的重要组成部分，如何有效落实审计署2018 年11 号令《关于加强内部审计工作的规定》、全面发挥内部审计职能来推动各级人民银行更加科学高效地履职，是央行内部审计工作发展的重点。对央行内部审计工作需要应对的新形势进行了分析，阐述了新时期央行内部审计职能定位以及履职中存在的困难，提出推动央行内部审计工作深化发展的相关建议。
关键词： 中央银行；内部审计；职能定位
审计署2018 年颁布实施了《关于内部审计工作的规定》（审计署2018年第11号令），对于规范、引导内部审计机构有效履职尽责和切实发挥作用提供了基本遵循。2019 年审计署印发的《2019 年度内部审计工作指导意见》，从体系构建、项目选择、工作领导、人才建设等方面，对做好内部审计工作进行了全面部署。人民银行内审部门作为风险防控的第三道防线，须适应新形势，调整、拓展和深化内部审计职能，在推动央行科学高效履职方面发挥更加积极重要的作用。
一、内部审计职能的演变
（一）内部审计职能变化过程
国际内部审计师协会（IIA）1947 年首次定义内部审计：“内部审计是建立在审查财务、会计和经营活动基础上的独立评价活动。”根据这一定义，内部审计的基本职能包含了“监督和评价”。此后，国际内部审计师协会先后5 次修订内部审计定义，但关于内部审计“监督和评价”的职能定位一直没有变化，相关定义只是对内部审计的服务对象、工作内容、工作出发点进行了修改和明确。1999 年，国际内部审计师协会发布内部审计新定义和专业实务框架，指出“内部审计是一种独立、客观的确认和咨询活动，旨在增加组织价值和改善组织的运营”。至此，内部审计发展到风险导向内部审计阶段，内部审计职能也由“监督和评价”演变为“确认和咨询”。2013 年国际内部审计专业实务框架对内部审计职能的定义沿袭了1999年的相关表述。
审计署1983 年《关于开展审计工作几个问题的请示》首次提到内部审计的“监督”概念。1985 年国务院《关于审计工作的暂行规定》明确内部审计发挥经济监督的职能。1995 年审计署发布《关于内部审计工作的规定》明确内部审计职能包含“监督和评价”。此后，审计署先后数次修订相关制度，但关于内部审计“监督和评价”的职能未发生变化。中国内部审计协会（2013）发布的《中国内部审计准则》① 中国内部审计协会：《内部审计基本准则》，2013年第1101号。 将内审职能定义为“确认和咨询”，这一定义采纳了国际注册内部审计师协会的1999 年的定义，也标志着我国内部审计职能发展为“确认和咨询”阶段。2018年审计署颁布的《关于内部审计工作的规定》，将内部审计定义明确为“对本单位及所属单位财政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理实施独立、客观的监督、评价和建议，以促进单位完善治理、实现目标的活动”，从而在原有“监督、评价”职责基础上[1]，新增了“建议”职能，体现了内部审计的建设性功能，反映了内部审计不仅强调事后管理，更要注重事前防控和事中控制，更加契合现代内部审计理论和工作实务。
（二）内部审计职能特征
一是监督职能始终是内部审计基本职能[2]，在内部审计的不同发展阶段，因其工作范围、重点有所不同，致使监督职能重要性略有不同，但其基于内部控制、风险管理、流程控制等的监督一直未发生改变。
我不是因此而责怪摩西，更不是所谓的“弑摩西者”，即使摩西用祭祀的方法去制止瘟疫是错误的，但是祭祀仪式结合后面的法规，确立了整个社会制度，对社会的影响更大，贡献更大，这是仪式的第三层意义。(未完待续)
二是内部审计确认和咨询职能是适应组织环境变化而提出来的职能。确认职能是根据单位、部门或独立第三方客户要求对特定领域进行评价并提供意见，针对不同的服务对象可以提供不同的确认服务，其核心在于通过监督检查作出并提供有关风险管理、内部控制等方面的独立评价；咨询职能是直接为组织管理层提供独立的审计建议，以帮助其改善经营管理状况，其核心是提供建议和相关客户服务活动，目的是增加组织价值并提高组织运行效率，体现了内部审计服务职能的主动性、积极性，其结果具有建议性、实用性、时效性等特点。
三是审计署最新的《关于内部审计工作的规定》所界定的内部审计“监督、评价、建议”职能充分涵盖了内部审计职能的发展演变和当前形势需要，同时要求无论哪种职能的有效发挥，都要实现内部审计与组织治理目标的一致性。
通过这一段材料的展示，特别是从苏格拉底的辩驳中，我们可以推导出雅典民主制度存在的弊端，也可以认识到追求真理的苏格拉底为何被雅典陪审法庭判决死刑。认识到这种民主概念是对原来的民主概念的发展：民主不是建立在出身、血缘和风俗习惯的基础上，而是建立在理性、知识、智慧基础上，这才是能够抵御对民主的侵蚀和腐败的最佳捷径和保护神。
四是内部审计必须适时调整审计战略，采用系统化、规范化的方法对风险管理、控制和治理程序进行监督、评价、建议，从而帮助组织提高效率，实现目标。从央行实际来看，内部审计职能的定位和发展，需要内审部门必须适应央行内外部形势发展变化，满足央行行长远发展规划和目标，必须围绕央行中心任务和职责职能，才能实现好组织增值的目标。
二、新时期央行内部审计工作的职责和任务
（一）内部审计工作发展需定位于助推央行高效履职
随着央行新“三定方案”实施，人民银行职能设置不断优化，治理体系日益健全，宏观调控和金融管理更加成熟，宏观审慎管理和系统性风险防范职责进一步强化。内审部门作为央行的内部监督机构，应进一步优化审计战略。
对于检测电压信号，若其伏秒特性包围的面积太小，则由数字滤波器将其滤除。综合考虑高速电气化铁路过电压的伏秒特性，数字滤波器把持续时间小于100 μs且幅值不超过29 kV的脉冲过滤去除。阻抗匹配电路的作用是对接收天线的输入、输出阻抗进行匹配，避免接收天线中的极化波被多次反射而衰减。该检测电路设计的天线的输入阻抗约为75 Ω，阻抗匹配是由可调电阻和可调电容构成的一个复合网络，通过该网络可不断地调节输出阻抗，当输出阻抗与天线的输入阻抗共轭时，则检测电路具有最佳的输出特性。阻抗匹配电路也决定着整个检测电路的频率特性，本检测电路高频特性良好，能够较好地跟踪高频测量信号。
一是及时聚焦央行推进金融改革、发展、稳定的中心任务，重点围绕服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三大任务，通过实施重大政策贯彻落实情况审计，着力促进各项政策、措施在基层落地。
二是通过强有力的审计监督，保障和助推各单位“内外兼修”，重点关注机构设置、人员配备、管理机制等，推动单位内部控制和风险治理机制的不断完善，夯实维护金融稳定、防范金融风险职责的基础。
（二）内部审计工作发展需围绕央行全面从严治党建设
一是将全面从严治党要求贯彻落实到内审日常工作中，特别是将各类新法新规融入审计项目中，切实担负起审计监督职责，有效发挥审计监督的悬剑效应。
二是积极推动审计发现问题整改，督促相关单位及时识别、防控风险，增强风险意识，消除风险隐患。
当时村里日子好的人家有住新瓦房的，就是住草房的，沿房檐起也要上三五排瓦，但于叔家还住着三间纯草房。他们能腾出西屋接纳我俩，很不简单的——因为山里闭塞，最早是说我们这些学生是在城里犯了错误下放来的，所以许多人家都不愿招惹。但于叔于婶不怕，住到一起，他们待我俩如自家孩子，我们很快成为一家人。那三间草房，也就是我俩温暖的家。
三是要发挥好内审的预警作用，及时总结底线、红线问题，分析苗头性、趋势性特征，通过风险提示、案例警示等方式，督促相关单位自查自省，举一反三，采取措施，防控风险，对风险防控不到位、问题整改不落实等行为和现象加大问责和处理力度，从而形成广泛有力的震慑，促进形成良好政治生态。
（三）内部审计工作发展需夯实护航央行风险防控重心
三是审计成果运用有待改进。有的管理层或业务部门，将内部审计定位于查错纠弊，对内审第三道防线的职能作用认识不够全面，存在“审计监督要确保不出现任何问题”的错误思想，忽视业务部门作为第一道风险防线的责任，对有效的内审成果运用缺乏正确认识，对成果运用的平台、方式、渠道等缺乏足够研究和实践。有的单位或部门认为成果运用就是督促对照整改，在通过审计督促业务部门建章立制、规范管理，服务于科学决策、风险治理方面，存在较大工作空间。
二是部分单位审计全覆盖落实不够到位。日常工作中，部分单位将主要审计资源集中在资产、资金、账户等涉及经济活动领域，重点关注资金使用、费用开支、账户管理等，而对非经济活动领域的审计覆盖频率不够到位，个别看似无风险或风险可能性极低的领域近年来却出现了风险。
“诗史”一词由来已久，最早见于唐代孟棨的《本事诗》。《本事诗》云：“杜逢禄山之乱，流离陇蜀，毕陈于诗，推见至隐，殆无遗事，故当号为‘诗史’。”[2]1656杜甫的诗歌之所以被称为“诗史”，主要原因是它们具有与史书同样的认识价值，甚至提供了比历史叙事更为具体、生动的社会场景和生活画面。清人周景益评价管世铭的诗歌说：“其发为诗也如其人，朗健深厚，有上下古今之识，大都出入于杜、韩、苏三家而不名一体，尤爱其格律最细。每咏一人、述一事，典瞻精富，无可移掇，足当诗史之目。”[3]5总体来说，管世铭的诗歌创作取法多家，内容翔实，具有多重诗史价值。
内审部门作为单位风险防控的重要防线，必须将督促单位风险治理作为工作重心：一是要善于发现风险、预防风险，通过开展富有成效的审计监督、评价，督促各级单位运用法治思维和法治方式开展工作，杜绝走边缘、钻空子的现象和想法，真正以法律和制度规范工作，完善程序，防范风险；二是通过发挥“建议”职能，建立健全沟通交流机制，以第三方的眼界、管理的眼光，推动各级单位不断完善内部控制体系，实现依法行政、依法用权、依法履职，从而推动相关业务更加健康、快速发展。
三、当前人民银行分支行内部审计职能作用发挥存在的困难或不足
（一）“监督”职能须进一步强化
一是内部审计在部分单位风险管理中职能作用不够清晰。有的单位事前评估、事中监督、事后反馈的风险管理机制尚未完全建立，内审部门在单位风险管理中发挥作用的幅度和深度不稳定。
式中：Q(X)，Coh(X)，R(X)均为极大化目标函数；X=(θ1,θ2,,θn)，θi是整数，表示第i个构件的模块标号，取值范围是1～Nmax，Nmax为工程师设定的最大模块数。在计算R(X)时，需要将X转换为矩阵MSol。
三是审计监督方法尚须进一步改进。目前，部分审计人员开展审计大多采用资料复核的方法，对资料的完整性、规范性以及相互钩稽关系等较为关注，重点是“对照制度找问题，对照流程找缺陷”，而对于实地查看、穿行测试、问卷谈话等方法的综合运用还不够熟练，对跨部门、跨区域的数据分析不够深入，尤其是对比分析开展得较少，在一定程度上影响了审计监督结果的客观性、有效性。
（二）“评价”职能发挥有待提高
一是绩效审计理念树立不够牢固。部分内审人员习惯于对照制度开展审计监督，习惯于“行不行”“对不对”的审计理念，缺乏“好不好”“如何更好”的审计思维，致使部分审计项目中缺乏绩效性评价内容，尤其是针对履职目标的实现程度、公共资源配置、监管与服务效率效果等内容的审计评价相对匮乏。
二是评价职能发挥缺乏部分有效数据支持。目前，人民银行主要业务均实现了信息化、系统化，但业务系统相对独立，有的系统数据平台不同、数据类型不同、存储方式不同，影响了数据的统一获取和分析。大数据背景下，内部审计部门的计算机辅助审计在国库、发行、财务等领域相对成熟，尚未拓展至全部业务领域，开展审计评价时，缺乏全面、完整的数据支持。
（三）“建议”职能发挥有待推进
一是部分审计建议缺乏针对性。部分审计建议就问题谈问题，放之四海而皆准，缺乏对问题深层次根源的挖掘，对问题成因的剖析不到位，审计建议针对性差、可操作性不强，影响了督促整改、防控风险等作用的有效发挥。
二是部分审计综合性分析不到位。部分单位开展的审计分析，仅是对审计发现问题的简单罗列、概括整理，缺乏对全辖性、跨部门、多专业的综合性分析，对问题的苗头性、趋势性分析相对匮乏，对跨年度问题的特征分析较少涉及，致使分析质量不高。
随着全面依法治国战略实施，人民群众的法律意识和法制观念不断增强，对各级政府和部门依法行政提出了新的更高要求。人民银行作为金融管理部门，支付管理、征信管理、人民币管理、消费者权益保护等多个方面的工作与人民群众息息相关，始终是社会各界关注的焦点，如处理不当，极易引发声誉风险或法律风险。
四、推动央行内部审计职能发挥的建议
（一）完善机制，为内审职能发挥提供保障
二是坚持由点到面的探索模式，在对某一项目、业务领域、重要环节开展绩效审计基础上，力争在所有审计项目中，树立绩效审计理念，切实改进审计效果。
从表2可以看出，由于不同处理间产量无显著差异，导致不同处理间植株和产量性状间无规律和差异性。三北98与油研11号相比，株高增加6.91厘米，有效分枝部位高8.35厘米，主花序长短4.2厘米，单株一次分枝数多1.02个、二次分枝多1.1个，单株角果数多19.14个，角粒数少0.74粒，千粒重增加0.17克，单株产量增加1.62克。
（二）梳理制度，改进内审工作职能框架
一是梳理职责。在落实审计署2018 年11 号令《关于内部审计工作的规定》基础上，对标国际国内内部审计准则，对央行内部审计“监督”“评价”“建议”职能的含义、定位、范围等进行梳理、明确，以制度的形式，确保内部审计部门在单位风险管理活动中不越位、不错位、不缺位，既要履行好内审职责，又要保持内审独立性。
二是适时修订现行的内部审计工作制度，对工作目标、职责、内容、权限、程序等进行更新，对内部审计在单位风险管理中发挥职能作用的渠道、方式、程度等进行进一步明确和细化，为内部审计部门履行职能、开展工作做好顶层设计[3]，从制度层面提供有效保障。
（三）强化实践，切实发挥好内部审计“监督、评价、建议”职能
1.全面强化审计监督
一是积极推进内部审计部门风险评估工作，指导各级内审部门根据风险评估结果制定审计计划，实现风险引导审计，确保重要风险领域审计全面覆盖。
本文提出的智能物联云计算平台架构图如图1所示。平台以MySQL和Hadoop为数据库基础，采用设计的双向控制调度方法实现智能电网中的各类应用，包括数据获取层、数据存储层、云计算层和最终应用层。
二是审计要关注风险。审计项目的选择要围绕货币政策落实、金融风险防控等重要业务、重要领域、重要环节开展审计，善于盯住关键岗、关键人、关键事开展审计，善于通过实施系统性重大政策贯彻落实审计，确保中央和总行各项方针政策在基层行落地生根。
三是改进审计方式和手段。改变现有事后审计监督的工作特征，探索对重要风险领域实行事前介入、事中监督、事后跟踪，强化高风险事项的全程审计；适时开展飞行式突击审计，突出“随机性、空降式”特点，改进审计效果。
一是加强对国内外优秀审计实务的学习和借鉴，指导审计人员全面树立绩效审计视角，推动其将“对不对”“行不行”审计观念转变为“好不好”“如何更好”审计思维。
2.持续树立绩效审计理念
二是完善内部审计成果运用机制。落实审计署2018年11号令《关于内部审计工作的规定》和《2019年度内部审计工作指导意见》，推动内部审计成果运用机制化，完善“‘一把手’主导、分管领导主管、具体部门实施”的成果运用责任体系，积极构建审计成果运用的“各层级共抓、各部门联动”的整体格局；推动将内部审计结果及整改情况作为考核、任免、奖惩干部和相关决策的重要参考，将经济责任审计结果及整改情况纳入领导班子民主生活会及党风廉政建设责任制检查考核的范围，从成果运用方面加强审计监督的激励约束作用。
一是完善单位内部风险管理工作机制。理顺业务部门和监督部门在单位风险管理中的定位和分工，进一步筑建好业务部门、风险管理部门和内部审计部门在内的三道风险防线。
三是继续加大非现场审计力度，全面推动辅助审计系统应用，结合总行新印发的审计数据接口规范，强化各类系统数据获取和分析，为审计评价提供全面数据支持。
经CA-074预处理后再加LPS刺激，相比于单纯使用LPS刺激，CA-074+LPS组小鼠的肝组织变性坏死显著减轻，肝组织膨胀明显缓解，仅有少量空泡存在。
3.加强审计成果综合运用
一是提好审计建议。树立管理视角，要善于分析审计结果，及时发现单位（辖区）内部控制、风险治理工作存在的短板或不足；树立机制视角，深挖问题背后的根源及成因，找准源头，善于从建章立制、完善体制机制角度提出解决问题的建议；树立风险视角，关注各类问题和风险隐患，坚持防微杜渐，及时为各级管理人员提供对策建议，发挥好内审咨询职能。
二是做好综合运用。要强化审计成果加工，针对单位领导、部门负责人、一般人员等不同层级的工作需求，提供不同的审计成果，切实改进审计成果的适应性。
三是拓展沟通交流渠道。在“大监督”机制下，探索与纪检监察、组织人事、巡视等其他监督部门建立问题线索移交工作机制、监督信息共享机制，实现审计成果在业务一线部门、上级业务主管部门、分管领导和监督部门之间的信息共享，促进全方位、多层次内审成果运用体系的逐步完善。
高潮掏出手机，翻出美之厦公司齐眉打来的电话号码，正想读给冯可儿，可转念一想，又把手机合上了。高潮貌似不知情地督促冯可儿：傻逼啊，网上荡啊。
实行了多年的城乡二元体制，使得河北省城乡居民在享受社会保障待遇上存在较大的差别，在养老、医疗、社会救助等方面都存在保障不均衡的现状。面对新形势，河北省政府在2016年全面完成城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗整合工作，2017年起执行统一的城乡居民基本医疗保险政策，但在具体享受医疗报销的比例上还是有差别的。2016年河北省87.3%的村设立卫生室，但村级医疗诊所人员构成比较简单。
（四）多措并举，为内审职能发挥提供人才支持
一是优化结构。制定中长期审计人员职业教育规划，充分利用培训、课题研究等方式，引导审计人员跨专业、跨领域学习发展；优化内审人员专业结构，督促审计人员主动学习，主动钻研业务，努力在专长领域成为专家，在其他领域成为能手。
二是上下联动。进一步创新队伍建设组织形式，依托内部审计人才库、青年活动小组、以审代训等形式，实行重点工作集中攻关，以点带面，实现好的工作方式方法在各级审计人员中的普及共享；充分利用现场审计、现场会、新媒体等平台，开展多层次、开放型的工作交流，推进不同单位间内审技能和管理经验共享，实现互学互鉴、共商共赢。
三是技术推进。进一步推动计算机辅助审计系统的多专业、多领域、多层次应用，通过审计手段革新，推动审计效率效果的变革；审计人员对信息化审计工具要及时掌握，要善于运用互联网技术和信息化手段开展工作，不断提升专业能力、宏观政策研究能力和审计信息化能力，实现以审计精神立身、以创新规范立业、以自身建设立信。
参考文献：
[1]罗锐，余辉，肖萌，成娜. 人民银行内部审计职能边界研究[J].中国内部审计，2017（8）：17-21.
[2]宋健.企业内部审计职能定位研究[D]. 太原：山西财经大学，2012.
[3]陆静. 基于央行治理视角下深化内审职能路径探析[J].当代经济，2018（19）：14-16.
Abstract: Internal audit is an important part of the central bank’s organizational governance. How to effectively implement the “Regulations on Strengthening Internal Audit Work” of the Audit Office Decree No. 11 of 2018 and fully exert the internal audit function to promote the performance of the People’s Bank of China is a focus of the central bank’s internal audit work. This paper analyses the new situation that the internal audit of the central bank needs to deal with, expounds the function orientation of the internal audit of the central bank and the difficulties in performing its duties in the new period, and puts forward relevant suggestions to promote the deepening development of the internal audit of the central bank.
Key words: central bank; internal audit; function orientation
文章编号： 1003-4625（2019）11-0042-04
中图分类号： F832.31
文献标识码： A
收稿日期： 2019-07-11
作者简介： 王珏琰，女，高级会计师。
注： 本文仅代表作者个人观点，与供职单位无关。
（责任编辑：王淑云）
标签：中央银行论文; 内部审计论文; 职能定位论文; 中国人民银行济南分行论文;