国际竞争政策协调博弈分析及其演进的方向，本文主要内容关键词为：国际竞争论文,方向论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F127文献标识码：A文章编号：1002-0594(2007)06-0004-04
一、国际竞争政策协调的“囚徒困境”
以跨国并购为特征的第五次并购浪潮不仅在规模不断增大的全球市场带来了促进竞争效应，它也在自由非管制的贸易环境中促进了竞争，但是竞争政策还是必须注意集中化的发展变化。支配市场地位和垄断地位在世界市场上是不可能存在的(特别是从长期的角度讲)，这点已经从Boeing/Airbus的双边垄断案例中得到了证实。不仅如此，在充分发展全球市场中，已经没有什么外国竞争者能够轻易地进入市场，所以潜在竞争威胁也有所降低，当行业特定的沉没成本较高时更是如此[1]。要想一贯地、有效地控制跨国并购，就需要建立一种国际并购控制体系，使得该体系能够控制管辖权的分配问题。否则，如果每个有权限的个人认为当地市场会受到并购影响时，都会要求对计划中并购事项进行评述，他们的依据往往是“效果原则”，这样就会导致分歧、负的外部性，诸如原则冲突的无效率、交易成本上升以及国家间权力不对称等现象。如果没有国际性安排，贸易自由化就会受到战略性竞争政策的威胁[2]，战略性竞争政策的设计就是为了创造全球市场中的“国家冠军”、促进所谓的关键行业和技术并保护当地生产者不受到外来竞争者的威胁(如可以通过非强制性并购控制规则或者其他自主性和差异性的并购控制政策来实现)。虽然这种战略性竞争政策会带来劳动力在国际分配上的无效率，从而减少世界福利，但是对于政府来说却是一个明智的选择，因为这样虽然会牺牲其他国家的福利，但是可能增加本国福利(以邻为壑政策)，或者它能够增长本国特定的院外集团的福利，从而提高政府重新选举的概率。
在博弈理论中，第一种情况可以描述为“囚徒困境”，通过独立的理性个人行为无法达到最佳状态，而只能通过博弈者之间的协商达到。因此非协作的管辖竞争政策可能导致世界水平上的次优化均衡。由表1看到，只有当国家A和国家B都放弃国家战略基础，转而以国际福利的最大化(协作战略)为目标时，世界福利W才能达到最大。
可见，国际竞争政策的协作对于避免(至少是降低)管辖冲突来说是必需的，因此已经达成了大量双边协议。这些双边协议主要是鼓励检举核心卡特尔。然而，有关并购控制事项却只发挥了极少的作用，一般只包括通知和咨询责任。双边协定还有其他缺陷，如它们主要是由发达国家起草的，不同的协议有不同的适应性，所以当竞争机构位于3个或者更多的国家时，就会产生冲突。不仅如此，权利的不对称性也发挥重要作用。特别是在双边谈判中，有权力的管辖机构(如美国和欧洲联盟)会尽全力保证自己的利益，但是小国家(特别是发展中国家)却不得不承担过重的负担。总之，利用双边协议的网络就能够建立一个竞争政策的全球构架，这个想法过于乐观，要想保证所有协议之间相互的兼容性几乎是一件不可能的事情。
二、国际竞争政策协调的可供选择路径
竞争法是国家性质的[3]，但是商业却越来越趋向于国际化。然而，对于实际经济当今的这种挑战却没有任何最佳答案。在全世界范围内的学术界(主要是法学和经济学)和竞争政策的从业者(特别是现有的竞争委员会)中，一直在争论的国际竞争政策体制类型至少有3种：
(一)无政府状态 有些学者认同的是基于效应原则的体制，认为这种无政府状态的体制能够在竞争法律和政策的自由竞争中获利。为了克服直接运用效应原则带来的缺点和无效率现象，在竞争委员会之间进行非体系的、双边的自由主义协作有时也会得到认同。
(二)协调 另一种对立的观点认同的是或多或少的统一国际竞争政策体制，由国际机构专门执行国际法的实施，或者至少要由国际论坛来控制实质上的协调工作。往往可以通过一些软性的途径来进行协调，如最低标准、核心卡特尔等无需争论的观点等等，这样可以防止抵触，但是缺乏一种国际市场赖以发挥作用的统一国际竞争政策。
(三)政策协调 第三种思潮支持的是系统的国际政策协调，这种协调通过系统的多边协作或者规则来实现，旨在给跨国竞争情况做出不相冲突的权限定义。这种体制中没有实质性的国际法或者国际机构，但是依赖于国家竞争政策的权限。面向国际竞争政策体制的WTO法一直被认为是协调的同义词，所以会得到第二种观点的支持者的认同。虽然最新的形势对这种关系表示怀疑，但是对实质性协调的不接纳和WTO能力的降低已经带来了另一种可以选择的系统性国际竞争政策，即国际竞争网络(ICN，于2001年建立)。它是第三种体制中的方法(政策协调)。ICN能够改善现有国际竞争政策体制的诸多功能，特别是减少了国际制度的公共选择问题，提高了跨集团并购控制程序的效率，并加强了解决冲突的能力。然而，它还有一些重要的缺点和局限性，如它强调的是国家利益，并且扩大了实质性冲突的范围。进一步讲，制度差异性的长期角色以及未来体系的进化方向(包括支持者和参与者各自的目标)仍旧不明确。
三、国际竞争政策体制的变迁
首次将国际竞争政策体制的系统考虑纳入议程是20世纪40年代[4]，当时正在讨论战后国际的政治和经济秩序。虽然在那个时代还没有对全球化这个概念形成一致认同，但是无论是在战争期间(直至它被面对大萧条所进行的经济保护时代所取代)，还是在战前的金本位币期间(从19世纪80年代到一战的爆发)，与全球化相对应的各种现象已经非常具有影响力。在两个时期，不断增长的国际贸易关系和国际经济整合已经给国际竞争治理提出了问题。然而，由于在大部分贸易国中，除加拿大(从1889年起)和美国(从1890年起)外，都没有任何国内竞争政策体制，而且将卡特尔看成是一种经济组织的合法形式，因此在当时任何国际政策关系内部也没有产生任何系统条约。因此，在1927年国际联盟会议的构架中，第一次为国际竞争规则所作的努力也以失败告终。
二战后，自由贸易和全球经济关系为世界自由、福利以及和平做出了主要贡献。当时的趋势为战后世界经济秩序的形成起到了核心驱动力的作用。因此，Havana-Charta(1948)，作为Bretton-Woods体系的补充，旨在形成一个国际贸易组织(ITO)，既能处理竞争的共同限制(关税)，也能处理个别限制(卡特尔等)。然而，美国作为最初的提倡者，最后却没有批准Havana-Charta，因此它只能以失败告终，并且被最终废弃。唯一保留下来的就是有关反对公共市场障碍的规则(最初是Havana-Charta的第四章)，这个规则在关税贸易协定中已经被预先采纳(GATT，1947)。1995年，WTO成为继关税贸易协定之后的组织，但是其能力主要集中在对国家行为的监督方面，防止国家行为阻碍外国投资者进入本国市场。同时，经济合作与发展组织(OECD)为了创造一个自愿的反托拉斯协作构架做了多方面的努力，并且最终推出了OECD的世界竞争论坛。同期OECD的目标还有发表一个有关国家竞争体系和圆桌会议组织的背景文件，上述的圆桌会议主要用来讨论竞争政策中比较重要的国际性问题，而不是要解决国家观念和方法的分歧。类似的，UNCTAD曾经雄心勃勃地要制定企业的行为准则，旨在使跨国企业，特别是发展中国家的跨国企业的行为能够符合促进竞争的模式，但是其努力没有取得太多实际影响。
国际经济法领域一直在努力发起和建立国际竞争规则，这项工作开始的标志是欧洲委员会的专家组织提出的相关规定，它们在WTO的构架中会显得更加适宜。因此，欧洲联盟和其成员国成立了一个WTO工作小组，其工作内容是新加坡部长级会议(1996)中讨论贸易和竞争的相互作用，它的长期目标在于运用包括并购控制制度在内的国际竞争规则来实施WTO的构架。然而，尽管如此，美国政府以及众多的发展中国家对颇有前景的WTO体制表示抵触。因此，迄今为止，WTO不具备协调国际竞争规则的能力。取而代之的是，信息共享以及发展中国家的国家竞争规则的援助实施仍旧没有改变其主要任务。在欧洲、日本和其他国家提出了改良建议之后，2001年12月WTO的多哈部长宣言中指出“在部长级会议的第五次会议之后，如果成员国一次通过，就会作出执行决策”。同时，工作小组的任务是为最终谈判做准备，它们的工作焦点为：(1)澄清核心原则以及核心卡特尔的条款(包括透明度、非歧视性以及程序化的公平性)；(2)自愿协作的特征；(3)通过能力建设不断改善发展中国家的竞争制度。根据这项提议，竞争政策的多边框架一致通过就是这个过程的最终结果，它应该包含5个基本要素：(1)一系列竞争政策的核心原则，例如透明度、非歧视性以及程序化的公平度；(2)成员国同核心卡特尔作斗争的义务；(3)支持发展中国家引进和发展有效的竞争制度；(4)自愿协作的特征以及成员国在竞争政策方面的经验交流；(5)创造并建立一个WTO竞争政策常务委员会。然而，尽管如此，多哈宣言是否会导致WTO中国际竞争政策体制的复苏呢？从现在的角度讲，这个问题还不清楚。坎昆部长会议的失败进一步表明这个体制根本不可能取得快速进步。
为了控制跨国反竞争行为所制定的任何强制性规则或者标准以及任何导致成员国丧失国家主权的提议都没有获得相关集团的一致同意。因此，根本不可能实施任何系统的国际竞争政策体制，为了对跨国卡特尔、跨国并购以及反竞争的商业战略进行治理，只能自主运用效果原则，并以相当具有歧视性的双边协议作为补充。效果原则由美国的反托拉斯体系于1945年引进，其含义为：每个集团单位都要对卡特尔、并购以及其他影响本地市场反竞争目标的行为进行治理，不论限制企业的国家来源，也不论限制性的所在地等等。当前，为了保护本地市场不受外来的反竞争行为的影响，几乎所有的竞争委员会都运用效果原则。不仅如此，自从20世纪80年代以来，WTO已经制定了数量庞大的有关竞争机构跨国协作的双边协定，其中包括两个最重要的反托拉斯集团之间的一项深远协议，即美国和欧盟的协定。然而，尽管如此，关于执法或者不执法的问题上，自由度过于宽泛。不过从过去几十年的大量案例来看，这两种工具都已经被证实了其成功性。在20世纪90年代，跨国并购浪潮和国际卡特尔的迅猛增长表明效果原则和或多或少带有歧视性的合作规则存在着诸多限制性：(1)由战略性国家竞争政策带来的集团冲突等外部效应，如广为人知的Boeing/Mc Donnell Douglas并购所导致的欧美之间的冲突；(2)无效率，如并购企业交易成本的增加等等。这主要是因为若干受到影响的竞争委员会都要对并购进行评述，因此带来了多重评述成本和不断增长的行政成本；(3)较小的集团其竞争市场的重要性较低，因此往往无法对跨国企业执行其竞争规则，由此带来了执行漏洞。双边协定虽然行之有效，但是却没能够解决这些问题，这是因为这些协定彼此之间并不一致，因而带来了新的矛盾和冲突。不仅如此，那些加入了这些协定和并购控制规定里面的产业化国家要么就是被公告和咨询要求排除在外，要么就是受到其限制。
美国是WTO竞争规则最主要的反对者，它对于跨国竞争的治理提出了新方法，那就是运用国际竞争政策咨询委员会(ICPAC)，这个委员会包括美国学术界的12名反托拉斯专家、反托拉斯从业人员以及行业代表。ICPAC(2000)最终陈述的报告中，否决了所有的WTO解决方案，取而代之的是一个全球化的竞争论坛(GCI)。接着，美国委员会最终成功地说服了其他主要的国际竞争政策制定者，决定建立一个非WTO论坛来讨论国际竞争事项。虽然欧盟仍旧比较偏爱WTO解决方案，但是它对美国的提议却表示支持，并且成为ICN的发起者之一。ICN于2001年10月25日在纽约成立，是一个由全世界各地的竞争机构组成的网络，这些竞争机构同其他公共的或者私人的参与者在国际竞争事项上有着紧密的相互作用。ICN是一个实质性的组织，由一个指导小组领导，其主席有所有的秘书职能，每两年更换一次。ICN的主要目标是促进竞争政策的一致性，特别是那些程序化的事项，不过从长期的角度讲，还要考虑实体性的事项。ICN通过提出最优秀的实践建议和非强制性的指导方针来实现其目标。目前将近有80个国家和地区的86个竞争主管机构参加了这个组织[5]。
四、国际竞争政策嬗变的发展方向
ICN为国际竞争治理提供了诸多优势，使之相比于ICN前的“无政府主义”体制先进很多。虽然不会达到最佳状态，但是至少能够减少集团争端并提高效率。然而，在双重标准方面，WTO方法却优于ICN方法。WTO所提供的是被实践认可的争端解决程序，其结果是强制性的，并且有正式的制裁机制，而ICN依赖的是非正式的制度，这种制度既有可能发展成为非常有效的工具，也有可能只是纸老虎。不仅如此，WTO背景下的竞争政策能够将反托拉斯目标从保护国家市场竞争(国家福利标准)转移到保护国际竞争(全球福利标准)上来，这正是WTO哲学体系的核心[6]。
至于效率问题，答案就比较模糊。由于WTO总被看成是提倡协作的最优方法，所以从理论上讲，它能够为降低交易成本，特别是降低并购中的交易成本提供更深厚的潜力。然而，实际情况却并非如此，追求全面的解决方案不利于程序化事项的改善和提高。WTO方法的主要缺点在于它相对于ICN来说认同度比较低。ICN方法代表的是一种“无政府的治理”，政策网络取代了精心涉及的跨国委员会、机构和行政部门，成为对竞争进行国际治理的一种极有前途的选择方法。
规则的差异性和标杆竞争作为协调战略的代表，在WTO框架中没有扮演重大角色。很显然，融洽性既是协调规则和政府间谈判标准的目标，也是其方法。更具差异性的、更加不正式的要素之间的整合，如多哈宣言中的自愿协作，可以认为是一种对强制性国际规则的反抗，而不是方向上的实质性变化。WTO方法必须归入到协作战略的类别中，但是ICN方法却仍旧摇摆不定。ICN的焦点在于网络治理和标杆竞争，代表了政策协作战略方法。然而，其长期的目标并不明确，而且差异性和制度革新(不断产生新实践，保持标杆竞争对最佳实践的开放度)的概念也没有得以确定。最后，必须指出另外一个可能很具学术性的分析层次。国际竞争政策体制中ICN和WTO方法的共存可以产生一种元层分析方法。各种方法之间的竞争能够产生一种有效机制，从而可以权衡一致性的前景和局限，或者它只是将力量分散，而不是将力量统一在一起进而克服效果原则中不尽如人意的地方。