我国政策银行新运行机制初探，本文主要内容关键词为：运行机制论文,我国论文,政策论文,银行论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政策性银行必须引入现代企业经营机制，强化内部管理、讲求工作效率、严格经济核算、注重贷款效益、严肃风险责任。采用商业贷款管理方式强化信贷管理，确保国有资产的保值增殖，以便以优良的服务、崭新的形象和独特的模式自立于金融组织之林。
国民经济的健康发展离不开政府金融的倾斜和支持。已经正式挂牌运作的中国开发银行和中国进出口银行以及正在积极筹建中的中国农业发展银行将作为具有中国特色的政府金融机构，肩负新时期中国金融事业的特殊使命，在促进国民经济持续、高速、协调运行中发挥不可替代的独特作用。然而，政策性银行在我国毕竟属于新生事物，有许多问题需作进一步的研究和探讨。
一、政策性银行的资金营运
（一）政策性银行的资金来源 作为发展中的大国，我国是一个具有典型的二元经济结构的国家（采用现代技术的工业部门同采用传统技术的农业部门并存），我国经济发展的重要使命就是促进二元经济走向一元现代化经济。这对政策性资金提出了巨大的需求量。因此，千方百计地扩大稳定的、低成本的资金来源，对政策性银行来说始终具有最重要的意义。具体地，政策性银行资金来源的扩大应从如下几个方面入手：(1)财政预算；(2)财政性存款；(3)新增货币发行；(4)存款准备金；(5)邮政储蓄；(6)发行债券；(7)中央银行再贷款；(8)国家支农专项资金；(9)社会保险基金、医疗基金、住房公积金等；(10)世界银行和其他国际金融组织及外国政府提供的无偿或低息贷款。
（二）政策性银行的资金运用 1.运用原则。第一，不追逐利润，“逆市场配置资金”，以获取社会效益和国民经济整体效益，这是由政策性银行的宗旨所决定的；第二，不与商业银行竞争。这是由政策性银行特定的经营范围所规定的。第三，坚持有偿使用。这是政策性银行区别于财政的显著标志；第四，量力而行，有多少钱办多少事。这是客观经济过程的一般的内在要求。
2.运用范围。(1)市场机制失效的投资领域。第一，企业财务效益不好而社会经济效益好的领域。如基础产业、基础设施建设等；第二，企业效益好而社会效益差的投资领域。这些投资领域一般属于国家运用高价限制消费的产品或稀有资源，由政府来垄断对这些产品的投资权，有利于避免盲目投资和社会资源的浪费。如金银的开采等；第三，具有长远性效益和潜在性效益的投资领域。如大江大河的治理。(2)企业投资的效益不能达到规模经济效应的项目。如铁路、公用事业的投资。(3)资金门坎高，企业难以胜任的投资领域。(4)国家规定的其他政策性业务。如劳改劳教贷款、残疾人工厂贷款、老少边穷地区发展经济贷款等等。
对于那些根本没有盈利性的纯事业性、行政性、福利性的投资项目，应由财政投资解决。
随着时间的推移和经济形势的变迁，政策性银行的业务范围也应随之变化。比如，随着老少边穷地区经济发展水平的不断提高，这些地区的投资应逐步转为商业性业务。
3.运用要求。为了把有限的资金用在最重要、最紧迫的项目上，尽可能提高政策性贷款的使用效益，少花钱、多办事、办好事，在进行具体投资项目选择时，应体现如下要求：(1)区分轻重缓急。从当前和局部看需要扶持，但从长远和全局看未必急需的项目，不予选择。对国家决策的重点建设项目，按收尾、投产、续建、新开工的次序配置资金。(2)投入无效或收效甚微的不予选择。如输血越多，贫穷越严重的地区应慎重对待或不予支持。(3)优先选择对商业性资金具有诱导功能的项目。政策性资金的运用，应有助于提高被支持项目的盈利水平和商品化程度，增强这些项目的自我积累和偿贷能力，以吸引更多的商业性资金流向这些行业。逐步缩小政策性项目的范围，减轻政策性投融资的负担。
4.运用方式。(1)投资。包括股权投资和债权投资。股权投资是政策性银行为贯彻发展国民经济的战略意图，对有必要实行官营或半官营的具有天然垄断性与社会公益性的项目进行直接投资，目的在于通过参股、控股或中外合资、合作进行资本经营，保证国家在这些项目中占有一定的产权，以把握这些企业发展的大政方针。债权投资则是政策性银行购买符合国家产业政策或地区发展战略的企业所发行的中长期债券的行为，其意图不在于取得所有权，而只是为了增加所需扶持企业的资金投入，表明政府的支持意愿，达到领衔创立，诱导资金流向的作用。在市场经济体制确立的初级阶段，政策性银行以一定比例的资金采取投资方式进行营运，可以更直接有效地实现社会资源的合理配置。(2)贷款。包括直接贷款和委托贷款两种形式。直接贷款就是政策性银行直接向符合政策性贷款条件的对象放款。委托放款就是政策性银行把某一类政策性业务划出并将相应的资金委托给其他金融机构根据规定的贷款对象、条件、用途加以运用。贷款的本质特征是有偿性，这就能够有效地迫使贷款单位更加注意贷款使用的经济效益。所以贷款是政策性银行运用资金的最主要的方式。(3)担保。就是政策性银行为其所扶持的企业融通资金提供信用保证，保证借款人在无力清偿债务时，无条件的履行付款责任。由于政策性银行是属于政府的，其一切经济活动都有政府作后盾，因而它从事担保业务，更容易被融资者所接受，效率会更高，有着独特的优势。政策性银行开展担保业务可以吸引推动社会资金流向政策性领域，达到事半功倍的效果。
二、政策性银行的机构设置
一般而言，政策性银行所支持的重点和空间布局是不断变化的，所以，政策性银行不需要或很少需要设立分支机构。由于农产品收购贷款、扶贫贷款、农业开发贷款等农业政策性贷款业务具有金融较小、零散，而且项目地理位置分布又较分散的特殊性，故农业政策性银行有必要设立分支机构。如何设立？鉴于我国地域辽阔，国家行政及宏观经济管理为中央、省、市（地）、县四个层次，因此，农业政策性银行宜以分支行的形式设立分支机构。分行按省设立、支行按县设立，在一些农业大省及内陆省份，以精干的建制建立二级分行也是必要的。其他地方可跨市场按经济区域设立中心支行，有些小省和市辖市则无需设立这层机构。总之，政策性银行应根据实际需要，本着精干、高效原则来设立组织机构，这样才能避免机构臃肿，提高办事效率，降低经营成本，减轻国家财政负担。
三、政策性银行运行中的经济关系及其疏理
（一）与政府的关系及其疏理 政策性银行是政府机构体系的有机组成部分，在行政上受政府的领导。政策性银行必须按照国家规定的经营方针、经营原则、经营目标，在规定的经营范围内从事经营活动。考虑到原有专业银行必须向商业银行转化从而赋予了其对付行政指令的挡箭牌，可新组建的政策性银行并没有这个屏障，因而行政指令的干扰很有可能转向政策性银行，迫使其比原有的“金库”更进一筹──“不上锁的金库”。面对这一情况，借鉴中央银行和专业银行的教训，在疏理政策性银行与政府的关系时，必须从政府入手即政府应赋予政策性银行的经营自主权，对政策性银行的日常经营活动不能直接进行行政干预，不能指令政策性银行对具体的企业、项目放款，不得随意扩大政策性贷款范围。政府只能通过政策、立法对政策性银行的经营活动进行监督。政策性银行对于政策范围内的项目有独立的评估权，并根据评估的结果自行决定贷与不贷、贷多贷少，否则，政策性银行就会重蹈专业银行的覆辙。
（二）与财政的关系及其疏理。政策性银行与财政的关系主要表现在：(1)财政是政策性银行强大的后盾，即政策性银行在营运过程中的资本金、利息补贴、呆帐补偿、经费开支、筹资担保均离不开财政。(2)政策性银行以信用方式履行财政投资的职能。疏理政策性银行与财政的关系可以从以下几方面入手：(1)完善财政信用，扩大政策性银行的资金来源，为政策性银行履行财政投资职能提供可靠的物质基础。首先要完善国债的一、二级市场，培育以国债为龙头的证券市场；其次要改革地方财政信用。如有可能，应将地方财政信用纳入政策性银行的轨道。(2)建立一种自动约束政策性银行资金营运合理的补偿机制。政策性银行在营运过程中所发生的计划亏损财政应及时予以补偿，否则，政策性银行的营运就难以为继。(3)政策性银行和财政必须分工明确，各司其职。
（三）与中央银行的关系及其疏理。政策性银行与中央银行的关系主要体现在这样几个方面：(1)两者职能互补。中央银行主要负责制定与调整货币政策，以保证宏观经济的稳定，至于经济发展的扶植任务主要通过政策性银行的作用来实现。(2)资金援助。中央银行在资金上给予政策性银行支持，包括直接向政策性银行提供专项资金贷款，购买政策性银行发行的债券，对商业银行持有的政策性银行的债券优先允许贴现或抵押。(3)业务监督。政策性银行虽属政府金融机构，但毕竟从事着金融业务，中央银行统管金融业，有能力有条件对政策性银行的业务进行指导与监督。从现实出发，疏理二者的关系应从如下几方面入手：(1)规范中央银行的行为。长期以来，人民银行一直办理微观金融业务，并具有盈利目标和盈利指标，从而弱化了金融监管职能，加剧了金融秩序的紊乱。因此，中央银行应将日前经办的政策性金融业务移交给政策性银行，集中精力做好稳定货币的工作和对金融系统进行监管。(2)规范政策性银行的行为。中央银行应会同有关部委定期或不定期地对政策性银行的经营方针及国有资本的保值增值情况进行稽核、监督；政策性银行必须严格执行中央银行制定的金融方针、政策，要定期向中央银行及有关部委报送贷款收放和使用情况，不得擅自扩大经营范围，不准突破信贷规模。
（四）与商业银行的关系及其疏理。政策性银行与商业银行的关系不是领导与被领导的关系，而是以分工为基础的协作关系，这主要体现在：(1)资金融通。当政策性银行的资金出现缺口时，可向商业银行发行金融债券，商业银行应按规定购买债券以弥补政策性资金不足。(2)业务代理。政策性银行要借助于商业银行现成的机构网点，委托其办理大量的具体的业务。疏理这种关系，必须坚持如下原则：(1)政策性银行向商业银行筹资必须支付一定的利息，且不能妨碍商业银行的正常运行。(2)政策性银行不能与商业银行竞争。(3)政策性银行委托商业银行代理业务必须支付一定的费用。(4)商业银行有义务接受政策性银行对委托业务的监管。
（五）与客户的关系及其疏理。政策性银行与客户之间的经济关系主要表现为债权债务关系。这种债权债务关系的疏理必须从以下几方面入手：(1)政策性银行应按政策、按计划及时将资金交付用款单位，并搞好企业资金使用情况的监督工作，积极协助企业搞好经营管理，挖掘内部潜力，加速资金周转，提高经营效益。(2)用款单位应按规定的用途使用贷款，自觉服从政策性银行的监督管理，按期归还贷款本息。由于政策性贷款利率低，那些既具有政策性又具有商业性的企业对政策性贷款势必视为唐僧肉而争着要，因此，政策性银行应采取有效措施，让企业先面向市场筹资，只有当市场筹资仍有缺口时，才予以贷款。
五、政策性银行企业经营机制的引入
世界银行的专家对各国政策性银行的研究结果表明：以政策恩赐有选择地分配信贷弄得不好往往事与愿违，政策性银行首先还是要办成“真正的银行”，然后才是以银行的方式而不是以财政的方式、赈济的方式、配给的方式执行国家特定的政策。可见，政策性贷款可以低息甚或无息，但决不可以放而不收，否则，贷款就将成为拨款而失去银行的特征，如是，政策性银行还有必要设立吗？其实，政策性银行的政策性主要体现在资金的来源、投入和利率上，而不是体现在自身的管理上和具体业务的操作上，更不是体现在贷款本金的豁免上。因此，政策性银行必须引入现代企业经营机制，强化内部管理、讲求工作效率、严格经济核算、注重贷款效益、严肃风险责任。政策性贷款的管理必须借鉴商业银行贷款管理方式。第一，对政策范围内的项目要进行严格的贷前调查和评估论证，坚持择优扶持。优的标准除因价格困素造成的企业财务效益差以外其余的应比照商业贷款执行。如果评估论证的结果不优，银行应不予立项，拒绝提供贷款，决不能简单地将政策性贷款理解为只要是政策范围的项目就予以贷款。第二，建立政策性贷款发放、运用、回收于一体的贷款责任制及与之配套的奖惩措施，责任到人，奖惩兑现，避免目前存在的政策性贷款责任不落实的问题。第三，科学地制定具有强制约束力能督促借款单位专款专用、按时还本付息的制度，对挤占、挪用、拖欠政策性贷款的单位及其领导人要给予必要的信贷制裁和行政处分。同时，对借款者的存款开设专户管理，把这类资金与其他资金分开，实行双线运用、双线回流。第四，银行要督促和帮助企业扩充自有资金的补充渠道，实行贷款增量与企业自有资金增长比例挂钩，以增强企业自我发展能力，强化银行贷款的安全性。第五，引入竞争机制，提高办事效率。政策性银行作为政府金融机构不能在金融市场上与其他金融机构开展竞争，但在系统内部及其分支之间开展以提高工作效率、降代经营费用为目的的竞争仍是使全行上下充满生机与活力的必要手段。第六，建立贷款风险补偿机制，银行及财政应按贷款数额的一定比例提取风险准备金，用于核销最终无法收回的贷款。还可建议保险公司开办贷款安全保险业务，当贷款确因客观因素形成风险时，由保险公司给予一定的赔偿。第七，建立动态的信贷员等级制度。政策性银行未来信贷资产质量的高低，很大程度上取决于信贷人员的思想素质和业务素质。为建立一支德才兼备、廉洁高效的信贷队伍，首先应本着公平、公开的原则，运用考试和考核相结合的方式选聘信贷人员，然后结合行员制的推行实行信贷员的等级制，依据考试、考核结果和以往的工作业绩，思想道德水准确定具体信贷员的等级，不同的等级享有不同的经济待遇，信贷员的等级宜一年评定一次，切忌终身制。
总之，政策性银行应引入现代企业经营机制，采用商业贷款管理方式强化信贷管理，确保国有资产的保值增殖，以便以优良的服务、崭新的形象和独特的模式自立于金融组织之林，这是在市场经济条件下，新的经济运行机制对政策性银行的客观要求。
标签：政策性银行论文; 央行论文; 商业银行论文; 企业经济论文; 项目贷款论文; 企业贷款论文; 资金运用论文; 银行论文; 财政制度论文; 资金业务论文; 经济学论文;