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1999年8月30日，东帝汶全民公决拉开帷幕。9月3 日联合国秘书长安南宣布投票结果，78%以上的公民赞成独立。然而就在人们翘首以待和平到来之际，9月7日印尼政府鉴于东帝汶地区局势的迅速恶化，宣布实行戒严。关于东帝汶问题的产生、发展以及前景再次为世人瞩目。
一、历史回顾
东帝汶位于东南亚努沙登加拉群岛最东端，包括帝汶岛东部和西部北海岸的欧库西地区，以及附近的阿陶罗岛等。东帝汶人口约74.8万（1990年统计）。[1]主要是巴布亚人和马来人后裔，通用德顿语， 居民中的91.4%信奉罗马天主教。
16世纪葡萄牙殖民者入侵帝汶岛。1613年荷兰侵入后，将葡萄牙势力排挤到该岛东部地区。1859年葡、荷签订条约，重新瓜分帝汶岛，规定该岛东部及欧库西归葡萄牙，西部并入荷属东印度（今印尼）。1960年第15届联大通过了第1542号决议，宣布东帝汶岛及附属地为葡萄牙管理的领土。1974年葡萄牙国内发生改变，1975年新政府宣布允许东帝汶举行公民投票，实行民族自决。
同年，东帝汶各派政治势力先后成立了三个主要政党：要求立即独立的东帝汶独立革命阵线（Frente Revolutionaria De Timor LesteIndependente），它得到了低级文职人员、教员、城市工人和学生的支持。其次是要求“逐渐自治，但永远在葡萄牙旗帜下”的帝汶民主联盟（Uniao Democratica Timorense），它主要由中、高级文职人员， 一些地方头目、 地主和企业家等组成。 帝汶人民民主协会（AssociacaoPopular Democratica Timorense）以种族和历史联系为基础， 要求“根据国际法与印尼共和国实行自治的合并。”此外还有一些小政党，如：帝汶人民君主政体协会、阿地特拉党、科塔党、工党等。
1975年1月，帝汶民主联盟和东帝汶独立革命阵线结为联盟， 两党赞成首先建立一个包括葡萄牙和两党代表在内的过渡性政府，几年之后再实现完全独立。1975年5月， 东帝汶独立革命阵线——帝汶民主联盟、帝汶人民民主协会和非殖民地化委员会开会，建议在1976年10月选举帝汶人民议会，到1978年结束葡萄牙的统治。同期，葡萄牙政府也建议所有有关的帝汶政党在澳门举行会议。6月26日至28日澳门会议召开， 会议力图勾划出东帝汶过渡政府结构的轮廓，但由于到5月29 日帝汶民主联盟与东帝汶独立革命阵线的解体，以及东帝汶独立革命战线拒绝参加会议，从而使会议的意义大为降低。
随着联盟的破裂，1975年8月帝汶民主联盟突然发动政变， 要求独立，监禁东帝汶独立革命阵线的成员，但很快被后者打败。1975年11月28日东帝汶独立革命阵线宣布民主共和国成立。11月29日，帝汶民主联盟和帝汶人民民主协会等四个政党发表联合声明，反对独立，宣称东帝汶是印尼的一部分，并邀请印尼政府出兵。12月5 日印尼军队以“志愿军”的名义进入东帝汶，镇压新成立的政权。经过激烈的战斗，1976年7月，印尼宣布东帝汶被合并为第27个省。 东帝汶独立革命阵线则转入山区坚持游击战争。需要指出的是，印尼对东帝汶觊觎已久，并在舆论上和军事等方面做了大量的准备。在东帝汶内战爆发的翌日，印尼外长马利克就对记者说：“如果他们希望加入印尼共和国，我们将保护他们。”[2]8月底，当葡萄牙驻军撤出东帝汶后，印尼又提出要进入恢复“秩序”，并开始在东帝汶首府帝力附近集结战舰。尽管印尼把并吞东帝汶声称为“一次慷慨的行动，这个行动将把帝汶人从葡萄牙的殖民主义、外部大国的控制、共产主义者的渗透、军人的颠覆、东帝汶独立革命阵线的欺诈、政治不稳定、贫困和全面落后中挽救出来”，[3] 但它的这一行为还是遭到了许多国家反对。
1975年12月7日，葡萄牙政府宣布与印尼断交， 世界绝大多数国家也都对印尼并吞东帝汶不予承认。1975年12月，联合国大会要求印尼从东帝汶撤军，并呼呈尊重东帝汶领土完整和人民的自决权力。此后“联大”每年均审议东帝汶问题。1982年“联大”又通过了支持东帝汶人民自决的决议。从1992年至1997年，葡萄牙与印尼两国外长在联合国秘书长的斡旋下就解决东帝汶问题进行了九轮会谈，但因双方分歧较大，谈判没有取得实质性的进展。
二、争取实现全民公决
1998年5月印尼总统哈比比上台后，印尼政府的态度开始改变， 提出愿意使东帝汶享有特殊地位，拥有广泛的自治权，接着又表示如果它的自治方案遭到拒绝，它愿意让东帝汶独立，直至最终同意通过全民公决方式决定东帝汶的独立问题。1999年8月30日， 东帝汶举行了全民公决，9月3日联合国秘书长安南宣布，78.5%的东帝汶公民赞成独立。总的来看，东帝汶问题的解决可以分为三个阶段。
第一阶段为讨论东帝汶自治问题阶段，大约从1998年6月至1999年1月。这一时期，印尼政府尚不愿意完全放弃东帝汶，将东帝汶问题的讨论控制在“自治”的范围内，并采取了一系列的措施。首先，表示愿意使东帝汶享有特殊地位，拥有广泛的自治权，印尼政府将负责东帝汶的外交、防务和某些金融及财政政策，东帝汶的内部治安等社会事务交由该省自行掌管。8月，印尼和葡萄牙外长在联合国达成协议， 同意深入讨论东帝汶的自治问题。10月，两国开始在纽约举行会议。同时，印尼政府在国内采取了相应措施。6月印尼下令释放13名东帝汶政治犯。7月24 日印尼宣布在随后的一周从它在东帝汶驻扎的1.2 万名军队中撤出1300名士兵。
第二阶段为讨论东帝汶独立问题阶段，大约从1999年1月至5 月。 1999年1月27日印尼外长对记者说， 印尼政府在东帝汶问题上采取两种选择办法。第一，给予东帝汶广泛的自治。第二，如果第一种办法不能被东帝汶人民和国际社会接受，那么印尼政府准备向今年大选后产生的人民协商会议提出建议，允许东帝汶脱离印尼。[4]这一声明发表后， 立刻受到国际社会的欢迎。经过多次谈判，印尼、葡萄牙与联合国三方于5月5日签署了协议，宣布东帝汶将举行全民公决，决定自治还是独立。
第三阶段是投票公决实现的阶段，从1999年5月至今。根据5月份三方的协议，联合国于6月组成东帝汶特派团， 以组织和实施关于东帝汶地位问题的直接投票，并陆续派出460名民事警察和300名军事联络人员。同时，印尼政府也派出约两万名武装警察和治安人员维持秩序。然而，由于东帝汶地区亲印尼派和独立派双方的武装冲突不断发生，公民投票日期不得不两度推迟。1999年8月30日， 东帝汶全民公决最终顺利举行，投票率达98.5%，当日相对平静。9月3日联合国秘书长宣布大多数东帝汶人选择了独立。但在投票结果公布后，东帝汶的暴力活动不断升级，形势日趋严峻。9月7日，印尼宣布在东帝汶实行军事戒严，国际社会更加密切关注东帝汶局势。在全民投票之后，东帝汶是否能够最终独立，是否能够避免一场内战，人们仍需拭目以待。
那么，印尼政府在坚持了20多年对东帝汶地区的统治后，政策为什么突然发生了改变呢？第一，根本原因是东帝汶人民始终未放弃争取独立的斗争。由于历史造成的民族仇恨、宗教差异等原因，印尼武力兼并东帝汶后，未能实现民族和解，也没有给东帝汶带来和平与发展。为了确保在东帝汶地区的统治，印尼曾派遣大量军队驻扎东帝汶，并扶植印尼人或亲印尼的当地人担任东帝汶的省、市、县的各级官员，同时利用东帝汶历史遗留下来的部族分裂以及政治分歧，使帝汶人反对帝汶人，以维护印尼的统治。对于东帝汶的独立运动，印尼政府则多次派重兵前往镇压，致使该地区流血冲突不断。据统计，在印尼统治的20多年中，东帝汶有20多万人死于战争和饥荒，占东帝汶人口的1/4。[5]面对印尼的统治，东帝汶各种政治力量一直坚持斗争。1976年后东帝汶独立革命阵线转入山区，继续坚持游击战争。争取民主的和平示威者多年来坚持抗议示威运动，其中1991年11月帝力的和平示威者遭到军方的镇压，被打死100多人，引起世界的震惊。此外， 以若泽·拉莫斯·奥尔塔和罗骊天主教主教卡洛斯·希内斯·贝洛为代表的争取独立的人士，利用国际舞台宣传东帝汶人民的独立要求，争取国际社会的支持，二人还因此于1996年被授予诺贝尔和平奖。
第二，直接原因是印尼国内状况的变化。1997年东南亚金融危机和苏哈托总统的下台，给印尼的政治、经济、社会等方面带来强烈的冲击。政治上，几十年来苏哈托政权信奉“多样化统一”（Unity
indiversity）的原则，认为“自治”会导致分裂。 他坚持对外岛实行严格控制，由中央政府指派地方官员，对地方经济实行严格控制，要求地方政府大部分的税收上缴中央。[6]但是在这种高度中央集权统治下， 东帝汶、亚齐、伊里安查亚等地区的分离主义活动并没有平息。当苏哈托总统下台后，留下的是濒临破产的国民经济和软弱的政府，各地的分离主义活动借机更加频繁。哈比比总统上台后，面对这种情况，声称要在印尼人民之间建立相互信赖，这是下个世纪的景象——它不是一种军事政策，而是一种经济政策。[7]他计划给予地方政府更多的自主权。 正是在这种大的国内环境下，哈比比政府于1998年6 月首次提出让东帝汶享有广泛的自治权，可以说这也是哈比比政府民主改革的一部分。从经济方面看，东帝汶是印尼沉重的包袱。长期以来，东帝汶经济非常落后，财政支出大部分由印尼政府负担，加上军事费用，每年花费2000多万美元（另有报道称每年花费1亿美元以上）， 是印尼中央政府向地方投入最多的省份。[8]而东帝汶资源贫困，对印尼经济基本无所补益。 在印尼处于金融危机的困境中，东帝汶已经成为中央政府的一个包袱。
第三，重要原因是国际社会的压力。20多年来，印尼对东帝汶的兼并，遭到国际的谴责。尤其是近年来，国际社会对于印尼政府在东帝汶践踏人权的记录深表关注。作为唯一承认印尼吞并东帝汶的国家，澳大利亚于1999年1月突然宣布了它在政策上的重大改变， 宣称将支持东帝汶实现独立的愿望，这使印尼在国际社会中处于更加孤立和被动的境地。在这种情况下，印尼政府终于决定以争取国际经济援助、克服国内经济危机为主要目标，卸下东帝汶这个包袱。哈比比总统说：“当我们国内存在这么多问题的时候，我们为什么还要去面对这么多国际问题呢？为什么要遭受这么多的折磨呢？我们为什么需要东帝汶，我们为什么不能让它脱离？”
三、独立之路并不平坦
自从哈比比总统提出给予东帝汶自治的建议后，伴随着以全民公决方式决定东帝汶命运的是局势的不断混乱。当独立的结果将要揭晓时，整个地区的社会秩序也将要崩溃。东帝汶是否必须以鲜血染遍独立之路，已成为世人最关注的。
东帝汶地区的动荡不安，直接来自于当地独立派与亲印尼派的冲突。经过印尼20多年的统治，东帝汶的政党和群众分为两派。一方是独立派，其代表人物有东帝汶独立革命阵线领导人萨纳纳·古斯芒（注：古斯芒于1974年开始从事反对葡萄牙反殖民统治的斗争，1979年成为东帝汶独立革命阵线的领导人，与印尼军队展开17年的游击战争，于1992年11月被捕，1993年被判处无期徒刑，后减为20年徒刑。1999年2 月在国际社会的压力下，印尼把对其的监禁改为软禁。1999年9月7日获释。）、争取东帝汶独立的国际特使若泽·拉莫斯·奥尔塔和帝力的罗马天主教主卡洛斯·希内斯·贝洛，他们的基本主张是脱离印尼、争取民族独立，经过联合国的临时管辖后建立自己的国家。[9] 另一方是印尼在东帝汶多年培养起来的亲印尼势力，其代表人物有武装派别司令达铁雷斯等，他们坚持东帝汶必须留在印尼。古铁雷斯甚至提出将东帝汶一分为二，独立派和反对派各据一方。[10]自从哈比比总统提出给予东帝汶广泛自治以来，两派就开始剑拔弩张，冲突不断，尤其今年年初哈比比总统声称考虑允许东帝汶独立后，亲印尼派表示坚决反对，并不惜以武力相向。他们袭击支持独立的群众，甚至包括联合国派往东帝汶组织公决的官员。同时争取独立的游击队也被指责对亲印尼的人士展开绑架袭击活动。在印尼政府和国际社会的压力下，亲印尼派和独立派在4月和6月先后两次签署和平协议以确保投票前的和平气氛，但双方在最关键的解除武装的问题上却没有达成协议，从而给东帝汶独立的和平进程埋下了隐患。9月3日全民投票的结果刚刚公布，东帝汶的局势便迅速恶化，在短短的几天内，就已有400多名独立人士被杀。摆在世人面前的是， 独立尚未知可否，内战却已迫在眉睫。
尽管东帝汶独立问题的直接利益冲突双方是当地的亲印尼派和独立派，但真正决定东帝汶命运的仍是印尼政府。就印尼国内而言，各种政治力量对东帝汶问题存在着不同看法，其中军队是关键因素之一。20多年来，印尼军方是东帝汶真正的统治者，东帝汶问题与他们的利益密切相关。一方面，印尼政府军在对镇压东帝汶的独立运动中，已有1000多名官兵丧生，而且东帝汶独立革命阵线长期同印尼军队周旋，冲突不断，令驻扎在那里的1.2万名印尼军人难以应付。 如果不设法解决这场永久的军事镇压行动，就会使更多的官兵丧生。所以印尼国防部长兼武装部队司令维兰托将军表示，如果东帝汶独立的方案有一天成为现实的话，“这将是一个很好的选择”，“全国人民将接受这个选择，武装部队将保护该方案的实施”。[11]但另一方面，在付出血的代价、占领并统治东帝汶后，军方并不情愿轻易放弃既得利益。同时，他们担心一旦东帝汶独立，会进一步煽起伊里安查亚和亚齐等地区的分离活动。据多方报道，印尼军方一直在训练亲印尼的东帝汶民兵，并向他们提供武器装备。对于亲印尼分子暴力活动的不断加剧，印尼军队多数采取视而不见的态度。尤其是公决过后东帝汶局势的迅速恶化，国际社会认为凭印尼的军力，印尼政府是完全有能力控制局势的。美国白官的一位官员称，印尼陆军特种部队参与了东帝汶的暴力事件。[12]第三方面是，印尼军方极有可能利用东帝汶独立问题扩大自己的政治影响力。9月7日，在哈比比政府拒绝维和部队进入印尼后仅几个小时，军方就宣布对东帝汶实行军事管制。尽管维兰托将军否认政府和军队之间有任何分歧，但印尼国内外的分析家们认为，维兰托正在利用宪法的掩护，加强军方的影响力。如果事实果真如此，那意味着东帝汶问题将直接影响到印尼国内政治权力的斗争，其独立问题会更加难以预料。
印尼国内另一支不可忽视的政治力量是一些有号召力的政治领袖如梅加瓦蒂、瓦希德等，他们同样不愿放弃东帝汶。在1999年8 月份对帝力的访问中，梅加瓦蒂呼吁东帝汶人投票时不要遗弃印尼，她说：“你们就像我的孩子们，不要遗弃你们的母亲。”[13]
国际社会的外部力量在多大程度上对东帝汶的独立产生影响，这是一个值得考虑的问题。联合国、葡萄牙、澳大利亚对东帝汶问题的关注较为突出。联合国作为最大的全球性政治组织和维护和平的使者，斡旋于印尼和葡萄牙双方，为签署关于解决东帝汶问题的协议做了大量的工作，并成为东帝汶全民公决的主要组织者。葡萄牙是东帝汶的前宗主国，1975年印尼吞并东帝汶后，葡萄牙立刻与印尼断绝外交关系。20多年来，葡萄牙以东帝汶在国际上的代言人的姿态，多次与印尼谈判。然而正如印尼《罗盘报》所言：“有时，历史是很令人啼笑皆非的。对东帝汶实行殖民统治和掠夺达几个世纪的葡萄牙，现在却显得好像是英雄。”[14]澳大利亚曾经是唯一支持印尼并吞东帝汶的国家，然而1999年初澳大利亚政府改变了立场，据说这是促使哈比比总统于1 月底宣布考虑给予东帝汶独立的重要因素。然而，东帝汶问题真正引起国际社会密切关注是由于投票结果公布后该地区局势的急剧恶化。目前，澳大利亚、新西兰、英国、加拿大、葡萄牙和一些东盟国家已表示愿意参加联合国维和部队，美国继中止与印尼的军事联系后，也进一步表示美国未来是否提供经援将取决于雅加达如何处理东帝汶问题。[15] 然而， 即使一支5000～7000人的联合国维和部队到达东帝汶，它发挥作用的程度事实上仍需要得到驻扎在那里的1.2万名印尼军队的支持。1999年10月， 印尼人民协商会议批准了关于东帝汶独立的全民公决结果，然而，存在于东帝汶的各种矛盾并不因这一批准而获得解决，东帝汶的民族和解、社会重建的前景仍有诸多不确定因素。
纵观东帝汶走向独立的历史进程可以看出，正是由于殖民统治和外来干涉造成的历史怨恨、民族敌视和政治对立，导致了现今东帝汶内部的分裂与冲突。东帝汶社会重建工作的顺利与否，取决于东帝汶内部力量较量、国际社会的努力、尤其是印尼国内政治势力的斗争与妥协，道路将是漫长曲折的，而沾满鲜血的独立会使一个国家或民族的历史包袱更加沉重，重新发展和前进的步伐更加缓慢。东帝汶问题带给我们的思考则是，当一个地区或民族试图摆脱外来干涉、争取独立时，如何能够真正获得决定自身命运的权力？争取独立是否必须以鲜血为代价？
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