环境治理中的三大制度经济学学派：理论与实践，本文主要内容关键词为：三大论文,学派论文,经济学论文,环境治理论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号|F091.349
每次大的环境治理变革都有相应的理论支撑。20世纪50～70年代，发达国家的环境政策在环境干预主义学派的影响下，以命令与控制为主。其政策工具有：政府设置市场准入与退出规则；实施产品标准与产品禁令；设定技术规范与技术标准，以及排放绩效标准；制定生产工艺与其他强制性准则。20世纪70～80年代，发达国家的环境政策在基于所有权的市场环境主义影响下，以开拓市场调控机制为主。其政策工具有：污染税(费)，交易许可证，环境补贴，押金—退款制度，执行鼓励金制度，生产者责任延伸制等。①20世纪90年代至今，发达国家的环境政策处于强化环境自约束管理阶段，以强化自愿协商机制为主。其政策工具有：信息披露制度，自愿协议，环境标志与环境管理体系，技术条约，环境网络等。与上述三个阶段相应，本文对环境治理中的三大制度经济学学派(环境的干预主义学派、基于所有权的市场环境主义学派及自主治理学派)的理论、实践进行分析与总结，这对于我们搞好环境保护、发展低碳经济、实行可持续发展战略具有重要的参考价值。
一、环境干预主义学派及实践
环境干预主义学派较系统的理论和观点可以从庇古开始。这个学派的代表人物主要有加尔布雷思、米山、鲍莫尔和奥茨等，他们都认为市场是有缺陷的；基于环境的外部性，政府干预是必要的；在干预的方式上，他们(除了庇古)大多主张通过法律的手段来保护环境。
庇古认为，自由市场经济不可能总是有效运行，因此，政府要为推进经济福利而进行干预。在政府干预中，他对自然资源的耗竭和后代对自然财富的权利等问题也非常重视。他说，个体完全是根据他们的非理性偏好在当代、较近的后代和遥远的后代之间进行资源分配。无论如何，人们还是主要倾向于当代。为什么会这样？根据庇古的观点，我们的远瞻官能是有缺陷的。市场力量常常无助于以自然资源为基础的资本的创造或者保护。庇古认为，从性质上看，政府既是未来人、也是当代人的受托人，如果必要的话，需要依据法律监督和行动，以保护可耗竭资源储备免受过早或者不顾一切的开采。为了有效使用资源和保护环境，庇古提供了三条政策措施：国家补贴、国家税收、立法。
在加尔布雷思看来，市场机制也不是配置稀缺资源的有效手段，因此，为了实现真正的繁荣和其他公共目标，政府发挥重要的干预作用是非常必要的。同时，他指责新古典经济学家对外部性的重要性重视不够，既然增长是现代资本主义体系的主要目标，因此，对环境的破坏完全是预料之中的。“财富愈多，肮脏愈重。”在资本主义经济中，许多环境保护措施不如增长本身那么重要。为此，加尔布雷思提出了如何面对增长的问题。在他看来，控制失去控制的增长难以做到，像新古典经济学提出的解决外部性和市场失灵的处方也难以实施。因此，让经济继续增长，但是要用立法的手段具体规定增长的范围。设置这些限定是政府的主要任务。立法的范围包括禁止某些商品的生产、禁止消费、废除有害的技术等。立法应当详细列出释放到空气与水中的废物的类别和标准。他提出的环境战略没有排除增长，只是要求增长必须符合公共利益和社会福利的增加。
加尔布雷思的一些观点与庇古的观点一致。如两人都主张通过立法来保护环境。可是，与庇古不同的是，加尔布雷思不赞成税收手段。在他看来，由于税收本质上是以市场为根据的。因此，他建议依靠适合生产者和消费者的一套明确的法规，采取直接控制的办法保护环境。他不主张用市场和经济手段来解决环境治理的问题。
与加尔布雷思一样，米山也认为，几乎一切环境问题的出现，都是由于受到鼓励的无节制的商业态度和不受控制的增长而导致的。并且在他看来，对环境的破坏已经变得如此严重，以至于希望通过扩大所有权将外部性效果内部化的做法也没有什么效果了。在米山看来，预防性的立法方式远比财政手段更为必要。例如，环境权应该被制度化。他认为，庇古的策略，诸如税收和补贴，不可能成为有效手段，因为它们在实际中并没有什么效果。庇古提出的惟一有意义的策略，是通过立法为当代人和后代人保护好环境。
鲍莫尔和奥茨提出了“适度状态”的概念。他们注意到，随着环境外部性的不断增长和有效公共服务的逐渐减少，生活质量已经受到影响。他们的观点与加尔布雷思的观点有一定的相似之处，都对公共贫困背景下的私人财富增加表达了忧虑。与加尔布雷思偏好于直接控制不同的是，他们提出了征收附加税的方案。因为他们相信，对保护环境来说，这将是一个有效而实际的干预程序。他们从外部性分析中得出这样的结论：真正的社会最适状态的目标是难以实现的。这主要有两个原因，一是由于信息问题，二是环境标准设计中存在着主观任意性问题。这种分析揭示了环境干预主义学派及其“命令—控制”型政策工具的局限性。
环境干预主义成为“命令—控制”型政策工具的理论基础。“命令—控制”型政策工具是政府作为公民的代理人选择法律或行政的方法制定环境质量标准，通过法规或禁令来限制危害环境的活动，对违反者进行法律制裁。②其最核心的部分是环境标准。环境标准一般包括周边环境标准、排放标准以及技术标准三个类型。周边环境标准就是在法律上限定某一地理范围内的最高排污水平，排放标准则是由政府设定企业排污量的上限，这两个标准都是针对排污的最终结果的硬性规定，通常被称为绩效标准。还有一些是要求污染者采用规定的生产工艺、技术或措施，这类属于技术标准。③绩效标准根据绩效指标设定一个上限或下限，允许污染者自由选择其最佳方式来达标，而技术标准则要求污染者必须采用政府规定的某项技术，安装使用某种设备等。各国主要通过排放限额、用能/排放标准、供电配额等方式对二氧化碳(CO[，2])排放或能源利用水平进行直接控制。例如，欧盟对能源、钢铁、水泥、造纸等产业实施CO[，2]排放限制，对超限企业罚款。美国、欧盟对供电商实行了可再生能源发电配额制。世界各国还出台了对设备、交通工具、建筑物的能效/排放标准等。“命令—控制”型政策已形成了一个庞大的政策体系(即存量)。即使在美国，在40种联邦管制法典(与环境保护有关的)中，就有超过14310页的环境管制内容。
在早期，西方国家对提倡环境保护和企业履行环境责任给社会带来的影响认识不足，因此政府态度模棱两可。虽然也出台了一些地方性的环境保护法规，但大多是指导性规定，对企业的约束力和威慑力不强，没有引起企业对环境问题的足够重视，企业环境意识薄弱，工业企业污染行为加剧。
20世纪60年代，公众对工业发展导致的环境污染日益不满，对洁净空气的需求日益增加，这直接导致了70年代开始的政府环境管制。70年代的环境管制多以行政命令干预为主，被称为传统的命令—控制型环境管制。企业普遍对这个时期的环境管制感到悲观，态度消极，环境管理意愿很低。例如，美国的钢铁工业从1974-1995年间经历了一场衰退，生产下降了58%，钢铁企业直接将这场衰退的主要原因归咎于环境管制。企业之所以采取不合作态度，消极抵抗环境管制，从现有文献看其原因可以归纳为以下三点。
(1)企业认为政府环境管制有失公平，针对不同群体采取不同政策。由于这个时期的环境管制是为满足公众需要而进行的，带有很强的政治色彩，所以政府管制一开始就将企业置于对立面。例如，对于河流污染的来源，尽管工厂排污占6%，杀虫剂和化肥对农田的损害占河流污染的40%，但是政府依然会命令工厂使用昂贵的净化设备控制污染，而对农民却不采取任何管制措施。
(2)企业认为政府环境管制增加生产成本，且不能提供任何生产性收益或收益外化，是企业的一种负担。约什(Joshi)通过对美国1979-1988年55家钢铁企业的数据分析，具体测算出：企业环境治理成本每增加1美元，企业边际总成本增加10～11美元，从而大大地增加了企业的负担。
(3)一些企业担心不同地区或不同国家间的环境管制程度的差异，会导致企业间竞争优势的不同，尤其是严格环境管制下的企业与弱环境管制下的企业相比将失去更多竞争力。此外，标准的设定降低了污染者实施减排的灵活性，一旦污染者达到了标准，就没有动力通过技术创新来提高减排效率。比如，技术标准明显限制了污染者开发或采用更高效率技术的动力，而排放标准虽然没有限制污染者减排的方式，但污染者也担心提高减排效率后政府会设定更加严格的排放标准，因此要么停滞于原有的减排技术，要么将原本用于研发减排技术的资金用于采取措施来影响政府的政策。
“命令—控制”型管制的理论与现实存在较大的差距。阿夫萨(Afsah)等人提出了一个理论与现实的困惑，即所谓的“哈里顿悖论”。基于这一困惑，他们的解释是：一是最优环境管制模型的信息和零交易成本的基本假设在现实中并不存在，影响了“命令—控制”政策的执行。在大多数环境标准政策中，政府一般对排放同类污染物的企业设置统一的标准，只有当各企业的边际减排成本相等时，设置统一的标准才是成本最低的，但事实上，各企业的边际减排成本不可能相等，因此设置统一的标准无法达到最有效率地减排。如果政府要按照等边际原则对不同企业设定不同的标准，就必须收集可靠的各企业边际治理成本的信息，然而各企业在生产方法、技术等方面都不相同，并且也存在企业向政府提供虚假信息的问题，因此搜集可靠信息的成本也是相当巨大的。二是政府不是对企业施加环境压力的惟一主体，当地社区和市场组织也扮演了环境监管的重要角色。总的来讲，政府对企业环境行为的直接监管一直面临着三个挑战：由于信息不对称带来的交易成本过高，企业的环境成本与收益不确定，监管方成为被监管方的“俘虏”。以我国为例，地方政府与企业之间往往形成了“同谋”和“零和”关系。究其原因，我国环境政策以行政直控的管制政策为主，具有强烈的行政管理色彩，使得政府和企业的博弈长期锁定在非合作状态。
二、基于所有权的市场环境主义学派及实践
基于所有权的自由市场环境主义，是将自由市场和环境保护这两个看似矛盾的观念有机地结合起来，形成一种独具特色的以市场途径来保护和改善环境的新思路。自由市场与环境保护结合的关键在于所有权。
基于所有权的市场环境主义学派主要有两大理论支柱。一是20世纪20年代英国经济学家庇古在其著作《福利经济学》中提出，可以通过对那些有负外部性的活动征税来使外部行为内部化，故用于矫正负外部性行为的排污税又称为“庇古税”。排污税政策意味着污染者必须为使用环境对其所排放的污染物的转移、稀释和化学分解等作用支付费用，这一政策赋予了污染者较大的权利，自由选择减少排污量的最佳方式，寻找成本最低的排污削减方法。二是科斯在《社会成本问题》(1960)一文中提出，在产权得以清晰界定、交易成本为零的条件下，交易双方可以通过谈判的方法来实现资源的有效配置，并使外部行为内在化，这为排污权交易市场的建立提供了基础。排污权交易制度就是在满足环境要求的前提下，设立合法的污染物排放权利(污染物排放总量)并分配给排污企业，允许这种权利像商品一样在各排污企业间进行买卖，以此控制污染物排放的总量，排放权交易的最终结果是使排污总量在各企业之间按照等边际原则分配，并且与排污税政策一样都对企业产生较强的激励，促使企业不断寻求削减排污成本的方法。通过价格变化达到减排的目的，是最简单、最直接、最高效的途径。
根据科斯的分析，如果产权制度被严格制度化并获得法律力量的保障，那么，对污染等问题施行干预就没有必要，而是应该将所有交易中涉及的问题交给参与方自己去解决。自由市场环境主义的核心是一种完善界定的自然资源产权制度，强调市场过程能够决定资源的最优使用量，政府严格执法对保障产权具有重要意义。只有产权得到有效界定、执行并转让，才能使稀缺的资源得到有效配置。若产权不清或得不到有力保障，缺乏资源保护的责任意识和利益刺激，就会出现过度开发资源的现象。如果污染者与被污染者之间的产权缺乏很好的界定，双方的契约选择就可能受到限制。
自由市场环境主义的制度意义在于依靠参与竞赛的所有者之间自愿交换产权，促进合作与利益的最大化。换言之，自由市场环境主义提供了另一种选择，将环保意识引导到一个各方皆赢的解决方案里，它既能促进经济的增长，又可以提高环境质量。科斯的产权方法存在的前提是，如果牵涉外部效应的个体数量较少，有利害关系的各方会有效地达成一个协定的支付表。
建立在市场环境主义学派基础上的实践，是基于市场型政策工具的。市场型政策工具是通过以市场为基础的政策向市场主体提供符合社会效率的激励，引导市场主体产生消除污染的行为，本质上体现了污染者付费原则。具体可以分为利用市场型和创建市场型两类工具。利用市场型工具是通过改变市场主体的成本和收益形成减排激励，例如环境税费、补贴政策和押金—退款制度④。创建市场型工具则是通过构建产权交易市场来形成激励，例如排污权交易制度就是构建环境产权交易机制。
从历史上看，运用自由市场环境主义去解决土地、水、海洋、垃圾污染以及从酸雨到全球气候变化的一系列空气污染问题，具有明显的优点。美国西部土地权和水权制度的演进，具体说明了通过建立产权解决资源匮乏的方式。例如，对有限的水资源，自由市场环境主义认为水的市场制度必须界定明确的水权，而且水权可以执行并能够转让。界定清晰并严格执行的水权，可以减少不确定性，确保水权的所有者获得水的各种效益。水权能够自由转让，用水者必然会仔细评估水的全都成本，包括其他用途的价值。如果一种用途的价值高于另外一种，所有者就可以出售或出租自己的水权，重新配置水资源。⑤20世纪20年代，美国环境保护局引入了以市场为基础的保护计划，目的就是在不降低环境质量的情况下推进经济增长。
从现实来看，从20世纪80年代开始，基于市场的环境政策工具开始广泛运用，并得到了大多数企业的支持，企业开始由消极抵抗向服从管制转变。对于企业环境行为的这种改变，一些学者认为是企业经济成本和收益相比较的结果；另一些学者则强调利益相关者、政治影响和社会因素在企业环境行为方面的重要性。事实上，正是相对价格的改变促使行为主体推动制度变迁。例如，就杜邦公司的美国所有工厂的碳氢化合物排放来说，“命令—控制”型管制和公司采用最低成本方法所花费的支出相差22倍。不断出现的潜在利益推动着企业环境行为的改变，企业态度的变化塑造了制度创新的方向，而创新的制度安排又反过来影响着企业环境行为。在国际上，按照《京都议定书》，目前有两种交易体系：一种是基于配额的碳交易，另一种是基于项目的碳交易。
与传统的“命令—控制”型管制相比，基于市场的政策工具是指这样一些管制条例：它们鼓励通过市场信号来作出行为决策，而不是制定明确的污染控制水平来规范企业的行为。这些政策工具包括可交易的许可证制度和排污收费制度等，也就是我们通常说的“借助市场的力量”，因为如果对它们进行很好的设计并加以实施，将促成厂商和个人在追求自身利益的同时实现污染控制目标。这也就是把亚当·斯密所说的“看不见的手”引入到发展低碳经济中来，把节能减排变成企业的自觉行为。而传统的“命令—控制”型管制实现目标的手段不灵活。一般来说，“命令—控制”型管制倾向于迫使每个厂商承担同样份额的污染控制负担，而不考虑它们的成本差异。这种“一刀切”式的管制提高了污染控制的成本。
基于市场的政策工具的好处在于，首先，基于市场的制度安排和政策工具能以最低的社会成本实现所期望的水平的污染削减。此时，污染削减成本最低的厂商受到激励，进行最大数量的污染削减，而不是限于行政控制的目标，不像统一排放标准那样使厂商的污染水平均等。市场导向型的政策工具力求使各个厂商削减污染的边际成本相等，从而实现收益的最大化。其次，从信息方面来讲，“命令—控制”型管制在理论上也可以实现成本最小化的目标，但这需要对每年污染源制订不同的标准，投入的人力物力也比较大，因此，政策实施者必须掌握每个厂商所面临的执行成本的详细信息。若再考虑到信息不对称，实施的成本太高，在现实中几乎难以达到预期目标。再次，从技术方面看，“命令—控制”型管制还阻碍节能减排技术的发展，这类政策几乎不存在促使企业超越其控制目标的经济激励，并且技术标准和绩效标准都不利于企业采用新技术。与“命令—控制”型管制相比，市场导向的政策工具能提供强烈的刺激，让企业采用更为经济和成熟的污染控制技术，企业能从发现和采用低成本的污染控制方法中得益。
基于所有权的市场环境主义学派及其实践面临以下三大问题。
(1)对科斯解决外部性中产权界定及协议的达成存在许多质疑。A.如果涉及的参与者数目较大，通过谈判缔结协议可能就无法实现，因为协调的管理成本太高。B.即使某地界的污染者少，可是受到排放影响的企业可能多得足以使直接协议难以推行。所以，经济主体要建立确定的、清晰的谈判策略是极为困难的。C.对于科斯关于参与者何方拥有产权与效果问题并无关系的分析，是有争议的。如果这样的权利被有钱有势者掌握在手，其结果与掌握在普通公民之手很可能是不同的。D.如果外部影响超越了国界(如酸雨是一个不受国界限制的污染实例)，那么运用科斯的产权方法让始作俑者和受害者两方缔结合约几乎是不可能的。界定环境的产权几乎是不可能的，因为环境“产权”很难找到边界。
(2)科斯过分强调了产权的明晰，而忽视了多元的产权制度在环境保护方面的作用。丹尼尔·H.科尔指出，既然污染和财产权之间的关联最终取决于在某个特定的时间和地点起支配作用的经济、制度、技术及生态状况，那么，在这个次优的世界，对于环境保护而言，就不可能有一个普适的、在任何情况下总是最优的财产权体制。在科尔看来，自由市场环境保护主义者必须证明私人所有的资源必然比公共所有和管理的资源受到更好的保护。至少，他们必须证明私有化的收益总是超过其成本，包括交易成本。通过对各种财产权体制在环境保护中的作用和局限性的分析，科尔抽象出了在何种情形下适用何种产权体制的一般理论：“最优的财产权体制是在特定的情况下，能够以最低总成本达到外生设置的社会目标的体制。”⑥“总成本是排除成本和协调成本的总和。排除成本是指对财产所有人而言，为了限制(其他人)进入并使用其资源而设立边界并执行的成本；协调成本是指与解决集体行动困境相关的成本。”⑦在现实生活中找到最优的环境治理方法是徒劳的，我们只能达到愿意支付的成本所决定的环境保护水平。
(3)科斯产权方法在环境治理方面的局限性有些来自技术层面。对此，一些学者提出了解决的方法。如工业企业产生的污染可以用色素或同位素痕量监测器监控其排放和漂流物，若污染损及了产权拥有者，那么产权拥有者可以要求赔偿。还有，汽车尾气是空气污染的主要源头，解决办法之一是将作为交通污染主要来源的高速公路干道私有化。这可以使得公路的拥有人承担起防止污染的义务，然后寻求措施补偿这种义务。现实中很难按科斯定理去保护环境，部分原因是实施起来交易成本太高，另一原因是决策者的无能或不愿意保障一切参与者的财产权。但是一个有效的产权体系会大大降低实施环境治理的成本。在一个产权界定清晰并得到有效保护的国家，环境治理的行为及效率也会大大地增加和提高。
三、自主治理学派及实践
2009年诺贝尔经济学奖获得者埃莉诺·奥斯特罗姆在《公共事务的治理之道：集体行动制度的演进》一书中提出了一个新思路，即强调人们在一定条件下能够为了集体利益而自发组织起来采取集体行动，并由此开发了自主组织和治理公共事物的集体行动制度理论，即自主组织理论。奥斯特罗姆认为传统理论过分强调了政府作为外部治理者的作用，我们应该更加关注资源使用者自组织的治理模式。她首次系统地提出资源使用者自我组织、自主治理理论，而且通过理论推演和实地经验证明了自主治理能够很有效地使资源使用者持续地使用资源，这为治理公共资源(环境)提供了第三条道路。奥斯特罗姆相信，传统的政府治理模式无法解决资源退化问题，甚至有些政府的政策加速了资源系统的恶化，相反，资源使用者自主治理能解决这个问题。因此，为保障自然资源的可持续利用和发展，公共政策制定应该从政府、社群和资源使用者的相互补充与合作中去寻找自身的定位，确定政策边界和制度创新。⑧
自主组织理论认为，任何集体行动都需要解决三个问题。第一个问题是制度供给问题，即由谁来设计自治组织的制度，或者说什么人有足够的动力和动机建立组织。第二个问题是可信承诺问题。奥斯特罗姆认为，在复杂的和不确定的环境下，个人通常会采取权变策略，即根据全部现实条件采取灵活变化的行动方案。第三个问题，即相互监督问题。奥斯特罗姆在分析世界各地案例的基础上，归纳出了实现自主治理的8项具体原则。自主治理理论与最新人类行为理论密切相关，主要特点表现在行为导向和动态调整两个方面。行为导向具体表现为，该战略力图通过采取鼓励、支持、推动、示范等多种措施改变公众的行为和态度，使其形成有利于环境保护的偏好、行为规范和习惯。动态调整则具体表现为，推进可持续发展的政策、措施随人类行为、态度和偏好的变化而进行调整。具体措施除包括经济激励，除税收、收费、罚款等措施外，还包括三类重要的其他措施：第一类是提高个人行动可能性的措施；第二类是提高公众参与的措施；第三类措施是示范，如政府带头等。这些措施有助于新的行为模式的形成。
奥斯特罗姆、蒂伯特和瓦伦还将多中心秩序的思想运用于对大城市地区治理模式的研究，把大城市地区构想成多中心政治体制，⑨存在多个决策中心来治理公共事务(或环境治理)或提供公共产品。在多中心治理下，个人或社团既有机会选择不同的公共服务(或环境治理)提供者和生产者，⑩也可以在不同规模和层次上组织生产不同类型的公共服务，而不同的公共服务提供者和生产者既通过合作满足个人或社团的需求，同时也构成了公共服务的竞争或准竞争机制。多中心治理并不单一地依赖政府管理或市场机制的手段，而是综合使用两种手段来提供公共服务，既发挥政府的集中性、公共性，又可以利用市场的高效率。一方面，这并不意味着政府从公共治理中退出以及相关责任的转移，而是减弱政府的多重任务性，使政府从以前的公共服务的惟一提供者向中介者、服务者转变，政府管理方式也从直接管理向间接管理转变。另一方面，多中心治理强调公民的积极介入，个人或社团参与公共服务的协作生产将有助于公共产品和服务质量的提高。
外部性理论假定企业是不负责任的环境行为主体，但理论研究和实践表明，企业在变化了的人文环境下可以成为负责任的环境主体。作为一个经济主体，企业在社会活动中不是被动的。企业对环境的变化常常能够迅速甚至预先作出反应。(11)朗格维格(Langeweg)认为，来自环境治理与保护的技术潜力非常大，但如果要真正挖掘这种潜能，则必须投资于社会制度建设。这严厉批判了依靠技术创新即可解决企业环境问题的思想。海因茨(Heinz)、彼得(Peter)和沃尔纳(Wallner)认为，企业的环保动力系统不能从外部去构建，而应由企业系统依靠自主治理创新和自我发展，才能真正内生于企业，即时处理和预防企业在发展过程中所面临的诸多环境问题。(12)企业对环境政策的执行与响应是有选择性的。这种选择本身与企业自身的价值追求契合。塞格松(Segerson)和米塞利(Miceli)用模型验证了交易游戏准则，结论是一个企业自愿参与公共组织的污染治理项目，能为企业排除更为严格的立法威胁。这种参与将使得企业在法律允许的情况下取得最大程度的污染水平降低，同时比强制性参与付出的成本更低。另外，政策到达后被执行或者响应的程度不仅与企业规模、结构有很大的关系，而且与行业差异有一定的联系。马克斯韦尔(Maxwell)等人以及塞格松和米塞利通过博弈论分析指出，强制性规则的威胁导致企业自愿参与环境活动，以便使企业走在更为严格的规则前面。阿罗拉(Arora)和卡森(Cason)考察了企业展示给消费者绿色印象的欲望。瓦尚(Vachon)和克拉森(Klassen)认为，“通过与其供应商和消费者的相互作用，制造企业能更有效地解决它们所面临的环境挑战”。
发达国家的环境政策处于强化环境自约束管理的阶段，以强化自愿协商机制为主。其政策工具有：信息披露制度、自愿协议、环境标志与环境管理体系、技术条约、环境网络，以及其他沟通类手段等。环境政策及其工具能否对企业的污染行为产生约束，对其环境治理与保护行为产生激励，涉及政策实施的有效性，一直是政府当局与学者们关注的焦点。如果缺乏必要的措施，排污者从自身利益出发将不会完全诚实地向管理部门提供信息，也不可能完全按照其要求执行政策，因此需要研究政策制定和实施中的策略行为。(13)自愿环境行为是一种创新型的环境管理模式，将企业的被动环境行为转变为主动环境管理。这种环境管理模式建立在政府和企业相互信任的基础上，从而缓和了政府与企业间的紧张关系。尽管一些学者对自愿环境管制存在疑虑，但大多数学者依然认为自愿环境项目在促进企业环境行为改善方面是非常有效的。学者们将企业自愿参与环境项目的原因归结为以下几种：(1)比起传统环境管制，自愿环境项目允许企业采用创新型的污染控制技术，更具有成本优势；(2)消费者环保意识逐渐增强，企业自愿参与环境管理，可以提高企业的环境声誉，获得诸如价格红利和产品销量等差异性优势；(3)企业管理人员的环境意识和价值观发生改变；(4)掩饰不良环境行为，逃避日益严格的环境管制或惩罚。
经济合作与发展组织根据参与者的参与程度和协商的内容，把自愿协议大致分为经磋商达成协议型和公众自愿参与型两类。此外还有一种是单方面承诺的自愿协议，指的是由工业部门或企业单方面对社会作出的减排或提高能效的承诺。博尔基(Borkey)和莱韦克(Lévèque)对自愿协议进行了分类，包括单边承诺、公共自愿计划和谈判协议。(14)单边协议是在没有任何直接的政府干预下发生的，是企业或行业单方采取的自主行动。企业自己设立环境改善计划，设置目标、责任、执行和监督程序，并将其传达给利益相关者。公共自愿计划是由政府有关部门设定具体的环境绩效标准和加入条件(例如对企业的资格审查、须遵守的标准、监督审计和效果评估)，由企业自由选择是否参与，政府通过提供一些激励措施，如补贴、技术支持、宣传或颁发环境标志等来鼓励企业参与和更好地执行项目。谈判协议是由政府与工业行业或企业经过协商谈判签订的，旨在通过协议的实施达到节能减排和环境保护的目的。与另外两种方式不同的是，谈判协商性协议的内容不是由工业企业或者政府机构单方面制定，而是经过双方反复磋商达成的，体现了双方协商后的共同意志。自愿性行为的具体措施包括生态产品认证、绿色制造联盟、生态工业园、环境会计、环境审计、行业协会协议、供应商选择以及针对具体企业的污染限制或降低能源消耗的计划等。
卡玛(Kharma)区分了三种单边自愿环境行为类型：一是企业自己努力建立环境行为代码，改善环境绩效；二是企业努力遵守由贸易联盟指定的代码和准则；三是企业努力实现认证组织提供的环境绩效标准，如ISO14000系列标准等。斯彭斯(Spence)、达斯古普塔(Dasgupta)、奎莱尔(Kwerel)、麦基特里克(McKitrick)等人分别研究了环境收费中企业隐瞒污染控制技术水平时的收费政策设计方法。
自愿协议性政策工具建立在企业和政府相互信任的基础上，管制者并不会惩罚企业的每一次违规，而是给予企业一定的管制豁免，企业通过自我控制环境行为和迅速报告及纠正违规来服从管制，使企业主动减少环境保护中的机会主义行为，因此降低了政府执行环境管制的监管成本，企业也具有更大的灵活性，可以根据自身的情况进行减少污染物排放的规划，采取更加适合自身情况的技术，激励了技术创新。政府的公共采购是促进自愿协议方式推进的一个动力。绿色公共采购(greening public purchasing)能够带动企业绿色供应链管理，对企业的自愿协议行为影响很大。公共采购集中在行政服务、卫生、教育、科研、国防和环境集中的行业。自愿协议下的节能减排是企业与政府的双赢战略。政府在协议中提供了减免税、税收返还等经济激励措施，使得企业能够将节能这一公共目标与自身的经济目标相结合，对企业来说具有很大的吸引力。同时，采取这种非强制性的措施也能降低政府的管理成本。
四、三大学派的比较及启示
三大制度经济学学派在环境治理的分析上具有共同点：都强调制度在环境治理中的作用和重要性，都从外部性出发。不过，对于外部性，环境干预主义强调了国家干预。在其看来，政府对于环境外部性的一切方面有统一融贯的知识，能够将外部性内在化；而市场环境主义主张从产权入手，使外部性内在化；自主治理则从制度供给、可信承诺及相互监督等入手使外部性内在化。三大制度经济学学派在环境治理上也有不同点，如对政府的看法截然相反。在庇古看来，政府能平衡未来人与当代人的利益，并能依据法律监督和行动，以保卫本国可耗竭资源储备免受过早或者不顾一切的开采。用国家干预办法来调整市场的缺陷，是出于认为政府本质上是有效的并且有能力找到解决问题的办法这一主观想象。而市场环境主义者认为，政府机构官员的动机通常受到自身利益的影响，忽略其社会成本和效益。自主治理的代表人物奥斯特罗姆认为，传统的政府治理模式无法解决资源退化问题，甚至有些政府的政策加速了资源系统的崩溃。相反，资源使用者自主治理能解决这个问题。因此，为保障自然资源的可持续利用和发展，公共政策制定应该从政府、社群和资源使用者的相互补充与合作中去寻找自身的定位，确定政策边界和制度创新。其实，环境污染和资源破坏不仅来源于市场失灵所形成的外部不经济性，政府的决策失误也是一个重要原因。
环境治理不仅要创立技术支持系统，还要创立制度和政策工具支持系统，这两者是一种互动促进的关系。仅仅从技术、投资的角度进行环境治理是不够的，在环境治理的过程中，除了技术创新及投资以外，还需要从制度层面入手。制度的作用表现为：有效地激励企业和个人把节能减排的技术和投资用于环境治理。当前许多节能减排的技术不能用于生产和消费活动，不是技术方面的原因，而是缺乏有效的激励机制。而有效的制度使环境治理的成本大大地降低。从制度层面讲，环境治理经历了三个阶段，其实质都是制度变迁的过程。一是传统的“命令—控制”型管制，主要是从行政、命令及相关的政策入手，政府是主体。二是基于市场手段的环境治理，主要有基于市场的政策工具，主体是企业，它是相对传统的“命令—控制”模式而言的，其最为显著的特征是具有低成本高效率的特点和技术革新及扩散的持续激励。国外基于市场的政策工具已被用来处理许多环境问题：濒危物种的保护、区域性烟尘问题，以及温室效应和全球气候变化等。三是自愿环境行为，在某种程度上讲，它是在前两个阶段的基础上环境治理理念的一种升华，是全社会的行动，把强制的环境治理变成自愿的环境治理。
从三大制度经济学学派的环境治理理论和实践来看，每个学派的思想在政策和实践中都得到了体现，只是体现的程度不同而已。从实施环境治理的手段及绩效来看，环境的干预主义学派更多的是从法律层面进行的，而市场环境主义者从产权入手，自愿环境行为则是从协议入手。从一些实证分析来看，基于市场的政策工具和自愿环境治理比“命令—控制”型更有效，成本更低。但这三种环境治理手段并不是相互排斥的，而是相互补充的。应根据不同情况、不同条件，分别采取不同的机制。即使发达国家运用市场治理环境，也面临许多困难。在我国这样一个市场经济还不发达的国家，运用市场力量治理环境会面临更多的困难。但是，我们在治理环境的政策过程中要注意发挥市场的力量，要逐步引入市场机制，能用市场方法的就不用行政方法。在环境治理的过程中，我们要引入排污收费制度、交易许可证制度等，并使经济主体能得到治理环境的好处。在条件成熟的地方可以减少传统的“命令一控制”型政策，引入基于市场的政策工具。要加大培训的力度，增加适合基于市场的政策工具的人力资本投入。
环境治理中三大制度经济学学派的演变反映了人类在环境治理认知上不断完善的过程。从强调行政管制到市场机制及自愿协议的转变是一种必然趋势。从企业消极应对环境政策到企业积极主动地采取保护环境行动，不仅是一种理论研究方向的转变，而且还涉及政策的转变。尤其是，从环境规制对企业造成负面影响的认识转变为环境规制与企业技术创新和提升竞争力并不矛盾的认识，是企业领域的一场重大变革。它从生产源头来预防污染，把环境保护从生产末端提前到生产源头，从污染治理转变为污染预防。美国在1990年通过的《污染预防法》中提出，工业界应当从生产源头来预防污染。在这种新的环境政策引导下，企业开始将环境因素纳入生产中，污染预防费用被挤入成本核算和资产平衡表中。自此，美国开始推行一系列自愿性伙伴合作计划。还有，环境治理不仅为成企业发展战略的组成部分，也日益成为国家发展战略的重要组成部分，如欧盟的多标准共存和协调、美国自愿性环境管理中的跨国公司利益导向、日本贸易立国下的“环境竞争力崇拜”、荷兰的“共担责任”环境管理模式等。
注释：
①范阳东：《企业环境管理自组织机制培育的理论与实证研究》，暨南大学博士学位论文，2010年。
②[美]丹尼尔·史普博：《管制与市场》，余晖等译，上海三联书店，1999年，第56页。
③托马斯·思德纳给出了适用技术标准的基本条件：技术与生态信息是复杂的；关键知识只有在权威的中央层面才能得到；企业对价格信号反应迟钝；技术的标准化具有很多优点；可行的竞争技术数量不多；对排污监控很难，对技术监控很容易。
④押金—退款制度主要用于回收对环境有害的废弃物，当消费者购买这种物品时需支付税金，将使用后的废弃物送到指定地点会获得政府的补贴。
⑤庄贵阳：《自由市场环境主义：一种独具特色的环境管理新思路》，《世界经济与政治》1998年第1期。
⑥[美]丹尼尔·H.科尔：《污染与财产权：环境保护的所有权制度比较研究》，尹厚福、王社坤译，北京大学出版社，2009年，第17页。
⑦[美]丹尼尔·H.科尔，2009年，第131页。
⑧柴盈、曾云敏：《奥斯特罗姆对经济理论与方法论的贡献》，《经济学动态》2009年第12期。
⑨他们使用的“政治”一词与“政府”同义，将政府的事务界定为生产或提供各种公益物品和服务。
⑩他们区分了生产者和提供者，生产是通过物理过程使公共物品或服务成为存在物；提供是消费者得到产品的过程。
(11)李新家：《企业环境的变化趋势及其对企业行为的影响》，《学术研究》2000年第5期。
(12)范阳东，2010年。
(13)同上。
(14)肖建华：《生态环境政策工具的治道变革》，知识产权出版社，2010年，第175页。
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