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中图分类号：G258.6；DP26.34 文献标识码：A 文章编号：1009-2498(2004)01-007 7-05
我国图书馆事业自建国以来特别是改革开放20多年来，已取得了举世瞩目的成就。主 要表现在图书馆数量增多；公共图书馆、高校图书馆、科研院所的图书馆三大系统馆舍 扩大，藏书增多，馆际协作方式多样化；图书馆的设施建设和自动化建设也有相当大的 提高，有的还达到了相当高的水准；图书馆的服务方式、服务质量、服务水平等都有大 幅的改善和提高；图书馆图书情报教育事业的发展也极为迅速，现在全国已有50多所高 等院校开设了图书馆学、图书情报学、信息管理学等专业；同时社会对图书馆的要求也 提高了。目前，我国的图书馆事业伴随着知识经济、信息时代的到来，正朝着信息化、 数字化、网络化方向发展，数字图书馆的建设也取得了长足的进步。但是，在我国图书 馆事业的发展过程中，客观存在的问题也不少，许多问题还不容忽视。例如，长期以来 ，我国图书馆事业由于整体事业与分散管理的矛盾，在现行体制上所形成的条块分割、 多头管理、各自为政、难以协调的局面，已严重地制约了图书馆事业的发展；图书馆经 费不足，人员素质偏低，以及在资源共享建设中暴露出来的许多矛盾，都大大地限制了 图书馆事业向前发展的速度。这些问题，尽管我们已经意识到其严重性，也提出了许多 解决的办法，但是由于缺乏有效的管理机制和相关的法律法规保障，最终还是没能从根 本上加以解决。
一、建国以来我国图书馆立法概况
建国以来，党和国家十分重视图书馆事业，为保障图书馆事业的发展，政务院(后改为 国务院)及有关部门曾多次颁布图书馆事业的行政法规、条例。如1950年政务院颁布的 《关于禁止珍贵文物图书出口暂行办法》；1955年国务院颁布的《关于处理反动的、淫 秽的、荒诞的书刊图画的指示》；1957年国务院颁布的《全国图书协调方案》。此外， 还有国务院所属各部委制定的图书馆法规，如1955年文化部颁布的《关于征集图书杂志 样本方法》和《关于加强和改进公共图书馆工作指示》，1955年文化部抄发中华全国总 工会的《关于工会图书馆工作的规定》；1956年教育部颁布的《中华人民共和国高等学 校图书馆试行条例(草案)》。到“文革”前，我国图书馆法规逐渐健全，图书馆事业得 到了蓬勃发展。但在“文革”期间，我国图书馆工作的各项条例、规章制度被砸烂，所 有已制定的图书馆法规被否定，亦未颁发任何有利于图书馆事业发展的法规性文件，图 书馆事业遭到一次空前的浩劫，这是我国图书馆事业落后的重要原因。
改革开放以后，我国社会经济、政治、文化生活逐步走上了正轨，在图书馆立法方面 ，国务院及其各部委也加紧进行，有代表性的如1978年教育部颁布的《关于加强高等学 校图书资料工作的意见》；1978年国家文物事业管理局颁布的《省、市、自治区图书馆 工作条例(试行草案)》；1980年中央书记处通过的《图书馆工作汇报提纲》；1981年教 育部颁布的《中华人民共和国图书馆工作条例》(1987年国家教委修订后改为《普通高 等学校图书馆规程》)；1982年教育部颁布的《省(自治区、市)图书馆工作条例》；198 7年中国科学院颁发的《中国科学院图书情报工作暂行条例》等。其他的如《宪法》、 《教育法》、《教师法》、《科学技术进步法》、《文物保护法》、《档案法》、《刑 法》、《著作权法》等法律里，也对图书馆工作进行了规范。
纵观我国建国以来图书馆立法的历史，不难看出，这一系列法规、条例的制定，对各 时期图书馆工作的发展都起到了积极的促进作用，基本上确保了图书馆事业的顺利进行 ，使图书馆工作做到有章可循，是具有一定法律意义的文件。但遗憾的是，建国至今我 国尚未有一部由国家最高权力机关制定的统一的完整的图书馆法，这无疑严重地制约着 我国图书馆事业的发展。当然，值得欣慰的是，《图书馆法》已作为重点立法项目于20 01年4月正式启动，现正在做进一步修改，争取尽早上报全国人大常委会法制工作委员 会审议。
二、我国图书馆立法的必要性
1.图书馆立法是逐步实现依法办馆、依法治馆的需要。建国以来，我国基本上形成了 公共图书馆、高校图书馆、科研院所的图书馆三大系统，但由于缺乏能够统管全国图书 馆事业的统一的图书馆法，三大系统只能各自为政，遵从各自系统的法规、条例行事， 不统一性、不完善性、不协调性、不适应性是客观存在、众人皆知的。在没有统一的图 书馆法可依的情况下，发生不规范、不科学的“人治”现象在所难免。而且，要强化图 书馆事业的科学化、现代化管理，很有必要对各种类型的图书馆的馆舍建设、机构设置 、管理体制、人员编制、职责范围、经费来源、工作程序、服务对象、资源共享、权利 义务和法律责任等重要问题，以图书馆法的法律形式，加以条文化、规范化、制度化， 逐步走上依法办馆、依法治馆的法治化轨道。
2.图书馆立法是保证图书馆事业发展动力，为图书馆经费提供法律保障和建立完善的 人才培养机制、管理机制的需要。与发达国家相比，我国图书馆事业的发展还相对缓慢 ，原因是动力的不足，这里的动力主要包括经费和人才。经费是图书馆事业发展的基础 ，经费不足是每个图书馆工作者都能体会到的问题。目前中国图书馆事业面临的许多问 题都与经费不足有关，如对传统的技术改造、现代图书馆的建设等等问题。要解决仅仅 不足这个问题，笔者认为国外的一些作法比较可取，那就是立法。法律手段是最有力也 是最有效的保护措施，它规定国家、社会对图书馆发展的责任，确保图书馆在社会发展 中的地位，规定财政收入中的百分之几应拔给图书馆建设，这就确保了图书馆经费的来 源和图书馆工作人员的权利、义务以及利益等。所以，多年以来在有关图书馆立法问题 的研讨中，人们往往希冀图书馆法能够明确规定政府向图书馆事业经费投入的“比例数 ”，甚至把有没有此类规定视为图书馆立法有无实际意义的标志。当然，在我国现阶段 ，还可以给予灵活政策，如适当经营，以广开经费的来源。此外，人才匮乏是图书馆发 展动力不足的另外一个原因。图书馆的发展要仰仗人才，而图书馆的清贫却留不住人才 ，这里有人才培养机制、管理机制的问题，也与图书馆的作用、社会地位有关。从图书 馆的立法上，可以解决这些问题。通过立法规定以明确图书馆工作人员素质的要求，规 定工作人员的学历、职称的结构，确定编制，制定培训机制、奖励机制等，培养人才、 留住人才、引进人才，鼓励人才脱颖而出。
3.图书馆立法是为文献信息资源共建共享提供有力的法律保障的需要。文献信息资源 的共建共享是当今世界图书馆事业发展的必然趋势，也是21世纪我国图书馆事业发展的 现实要求和必由之路。国际上资源共建共享的法制观念已经深入人心，如美国、英国、 日本等经济发达国家对资源共建共享活动极为重视，纷纷颁布各种法律法规、条例来保 证其顺利进行，而我国恰恰缺乏有关文献信息资源共建共享的立法。目前主要依靠各系 统和地方政府制定的一些政策文件来调节，没有能约束全国各地图书馆情报机构的法律 法规文件，使资源共享基本处于无章可寻、无法可依的状态。由于缺乏通过法规、政策 来建立一种利益平衡机制，使文献信息资源共建共享活动成效不大，投入得不到应有的 回报和补偿。法律应明确国家文献信息资源建设的基本原则：统一规划、合理布局、分 工协作、共建共享。这一基本原则，必须要求所有图书馆承担文献资源共建的义务，接 受有关共建的指导与协调，同时所有图书馆也享有利用共建成果的权利。法律应该规定 国务院文化行政部门统筹全国的数字化图书馆建设，为避免重复建设、实现资源共享提 供制度上的保证。
4.图书馆立法是充分保障利用者权益的需要。20世纪50年代以来，世界范围内的利用 者权益保障在图书馆活动中占据重要的地位。最基本的理念是：平等、自由地利用图书 馆、享受图书馆服务是现代社会中每一个公民的一项基本“权利”。图书馆事业作为一 种服务产业来经营，读者就是上帝，在整个图书馆中占据第一位，尽最大可能满足读者 的知识信息需求是其最终目的。目前，我国图书馆在这方面还做得很不够。因此，需要 通过图书馆立法来充分保障利用者的权益，而不能随意剥夺读者的权利，不然就会受到 投诉。
5.图书馆立法是适应我国加入世贸组织所面临的时代要求。中国于2001年11月成功地 加入了世贸组织，中国加入世贸组织，就应遵守其规则。根据世贸组织规则，图书馆属 于公共服务业，而过去由政府公费支持的公共服务业将面临着产业化、市场化，要遵守 世贸组织的最惠国待遇、国民待遇、公平竞争等规则。外国的文化企业或供应商有进入 任何一个成员国图书馆和该国公费支持的服务行业竞争的权利，同时还享受国民待遇。 按惯例图书馆都会或多或少地得到政府部门的补贴，一旦这些部门得到政府的补贴时， 参与竞争的外国企业同样要求该国政府给予同等补贴。中国加入世贸组织就必须遵守这 些规则，图书馆应熟悉世贸组织的有关知识和规则，加强对乌拉圭回合谈判达成的《服 务贸易总协定》、世贸组织有关图书馆文献信息服务条款原则的研究，利用游戏规则保 护自身利益，防止由于不解规则带来的不必要纠纷，避免不应有的经济损失。所以，图 书馆法应尽早出台，争取主动，以适应中国加入世贸组织这一大环境的要求。
6.在数字图书馆的建设中也存在许多亟需解决的法律问题。2000年4月5日，由文化部 牵头的中国数字图书馆工程正式启动。数字图书馆不只是互联网上的一个网站，也不只 是一个大规模的数据库，它是信息产业的重要组成部分，是可以不断开发的、取之不尽 、用之不竭的原始数据资源。数字图书馆的开发离不开技术的支持，需要大量使用计算 机软件以及进行信息采集(即数据库的建立)。而软件的使用和信息的采集都涉及知识产 权的问题，这些都需要相应的法律规范来加以明确。
三、我国图书馆立法的可能性
制定统一的图书馆法，不但是图书馆界和广大读者的迫切愿望，也是图书馆界目前的 一项重要任务。随着我国社会经济、政治、文化的不断发展以及图书馆事业自身的发展 ，现在通过一定程序制定出一部统一的、完整的图书馆法的条件，已经较为成熟。
1.我国图书馆的立法环境已经具备。1997年9月党的十五大提出了“依法治国”的基本 方略，表明了国家加强社会主义法制建设，建设社会主义法治国家，推进社会主义政治 文明建设的决心。我国将不断加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色 社会主义法律体系。建国以来，特别是改革开放以来，随着我国立法工作力度的不断强 化和日益加深，我国立法机关已经创造和积累了相当丰富的科学的有中国特色的立法经 验，对立法之道，驾轻就熟。到目前我国已正式颁布法律300多部，行政法规800多部， 其中，《教育法》、《教师法》、《科学技术进步法》、《文物保护法》、《档案法》 、《刑法》、《著作权法》等法律的颁布，体现了国家对教育科学文化事业立法工作的 重视，也为图书馆事业的立法工作提供了良好的契机和极其有利的条件。
2.我国图书馆立法的理论研究和实践过程为图书馆立法提供了理论基础和实践经验。 图书馆的立法研究已有相当长的时间，并取得了很大进展。许多从事图书馆研究的专家 学者对国内和国外的图书馆立法程序、立法机制、立法内容等方面进行了大量的考察、 分析、比较和研究，编纂出版了一批有关图书馆立法的国内资料，取得了许多有价值的 理论研究成果，为图书馆的立法提供了坚实的理论基础。此外，国务院和相关部门以及 部分省、市、自治区政府为图书馆的立法研究做了大量的工作，并且颁布了许多分别适 用于公共、高校、科研院所三大图书馆系统的法规、条例，内容丰富多彩，把它们集中 起来，可以看出我国图书馆法律体系已初具雏形，这为我国图书馆的立法提供了丰富的 实践经验。
3.国外图书馆立法的实践为我国图书馆立法提供了借鉴作用。世界上许多发达国家已 经制定了专门的图书馆法。这些发达国家的图书馆法虽然不能成为我国图书馆立法的渊 源，但对我国图书馆立法无论是在形式、指导精神、原则、方式、内容等方面都提供了 可资借鉴的立法范例。如1950年英国颁布的《公共图书馆法》，明确地规定了图书馆经 费的来源；1994年俄罗斯颁布的《俄罗斯图书馆事业联邦法》，就很好地体现了集中领 导、网络建设、馆际协作等精神。发达国家的图书馆法非常丰富，也详细之极，充分保 障和促进了图书馆事业的发展，也对科学研究的突飞猛进和社会经济的巨大发展起了极 为重要的作用。
4.我国加入世贸组织为图书馆立法注入了活力。我国成功地加入了世贸组织，标志着 我国对外开放的进一步扩大，同时也意味着我国对外交流与合作必须依法办事，国家与 世贸组织不相适应的法律法规也必须重新修订和调整。对于图书馆而言，我国图书馆必 须加强与世界各国图书馆的交流与合作，才能增进彼此之间的相互了解，相互促进。中 国的图书馆事业必须融入到世界图书馆事业之中，发挥自己应有的作用。但就目前而言 ，我国的图书馆事业发展到今天，还没有一部相应的法律法规来保障和规范图书馆自己 的权利和义务，这对加入世贸组织后的图书馆事业的发展是很不利的，也是与我国正在 实施的依法治国方略极不相称的。因此，我国图书馆应抓住我国入世需大力加强法制建 设这一大好时机，加强呼吁和宣传图书馆立法的作用和重要意义，促进图书馆立法的早 日实现。
此外，党和国家对图书馆事业的重视和支持也为图书馆的立法提供了必不可少的重要 条件。
四、我国图书馆立法调整的关系和应规范的主要内容
任何一部法律的存在都是以调整一定的社会关系为目的的。图书馆法是图书馆事业健 康发展，读者更好地利用图书馆，接受科学文化知识和继续教育的法律保障。它是国家 为协调社会需求与图书馆的关系，保证图书馆事业的发展，经国家权力机关依据一定的 法律制定和认可的，调整图书馆事业活动中所产生的各种社会关系的行为规范的总和。 其调整的关系和应规范的主要内容包括两个方面：
一是图书馆自身的关系。包括图书馆的性质、社会地位；图书馆的设置、管理体制； 图书馆的服务宗旨和主要任务；图书馆的经费、馆舍与设备；工作人员的编制；图书馆 的藏书建设与目录管理；利用者权益保障、读者服务和组织机构、文献资源共建共享、 馆际协作关系与图书馆网络建设；知识产权保护；以及图书馆对读者的要求或者说读者 应尽的义务，等等。
二是图书馆与外界的关系。它涉及到国家、社会、读者对图书馆的要求，或者说图书 馆对外界应尽的义务，同时也包括国家赋予图书馆的权利。
五、我国图书馆立法必须注意的几个问题
1.要成立专门的立法研究机构和有关立法组织。图书馆立法是一项十分严肃和细致的 工作，要解决的问题千头万绪、纷繁复杂，每提出的一项立法内容都必须经过深入研究 、论证，反复推敲。这就非常有必要由政府出面，成立一个高规格的、权威性的、由跨 学科专家组成的专门立法研究机构。人员应该包括：主管图书馆工作的政府官员、图书 馆界专家、法律界专家、高等学校学者以及协调这个机构的相关人士，由他们来共同抓 紧做好图书馆的立法研究工作。与此同时，图书馆界也应该积极组织专门研究图书馆立 法的学术团体，协助促进图书馆立法工作的深入研究。在图书馆法出台之前，还应通过 定期组织召开全国性的图书馆法学术论坛会、研讨会，通报立法研究工作的最新进展情 况。这样，在全国上下共同营造图书馆的立法氛围，扩大图书馆对外界的影响，为实现 最终提请最高权力机关通过实质性的图书馆法奠定基础。
2.对图书馆员强调行业准入制度，以保障其社会地位，提高其待遇。在英美等西方国 家，图书馆工作人员的社会地位是比较高的，这些发达国家都以国家立法的手段保证了 图书馆事业比较均衡的发展，图书馆工作人员的薪金一般占图书馆总预算的50%以上。 同时，图书馆对工作人员的要求也很高，从图书馆的任职资格可反映其地位高低。要成 为图书馆员，必须经过一定的专业培训，然后获得一定层次的专业资格证书。象在美国 ，图书馆学的基本课程已经不在大学本科，而是在研究生院，只有经过研究生课程培训 并获得专业资格证书的人才能在图书馆的专业岗位上工作。有的国家将图书馆员的任职 资格条件在图书馆法律法规文献中固定下来，以法的形式来确定图书馆员的专业地位。 在中国，现在还没有真正意义上的图书馆专业人员制度，应通过图书馆立法，建立规范 的高起点的“行业准入制度”，而不再是收留老弱病残的“收容院”。图书馆员自身素 质提高了，其社会地位、待遇也会相应提高。
3.中国图书馆立法既要有中国特色，又要符合国际惯例。制定中国的图书馆法，必须 从中国的图书馆事业的实际情况出发，立足于我国图书馆的客观现实，在借鉴吸收国外 图书馆立法先进经验的基础上来进行，要防止脱离实际、内容空泛的照抄照搬，要注重 针对性和实用性，避免造成实际操作上的困难，这样，才能解决我国图书馆事业中面临 的、又亟需解决的实际问题和根本性问题。同时，在全球化趋势不断发展和中国已加入 世贸组织的今天，我国的图书馆立法还要考虑国际惯例，以顺应国际潮流。在立法中应 具备国际法基础，与图书馆相关的具有国际指导作用的国际条约、宣言、协定、章程等 ，是我们制定图书馆法的重要参考。这样，我国的图书馆事业才能以开放的姿态走向世 界，尽快与国际接轨。
此外，我国的图书馆法还要考虑到有利于促进文献信息资源的共建共享、有利于促进 利用者权益的保障、有利于促进知识产权的保护等方面的问题。
收稿日期：2003-10-08