中国行政强制法律制度的构想，本文主要内容关键词为：中国论文,法律制度论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政强制行为是行政机关实施行政管理、实现行政目的、保证行政效率的有效手段。但由于行政强制行为涉及对公民的人身权和财产权的限制，并有很强的强制性和即时性，极易对公民、法人及其他组织的合法权益造成侵害。因此，确立包括行政强制措施和行政强制执行在内的行政强制法律制度，既是依法行政的需要，也是保护公民、法人和其他组织的合法权益的需要。
本文所称行政强制，是广义上的行政强制措施。它包括执行性的行政强制执行和非执行性的行政强制措施，还包括了即时强制。行政强制执行是指人民法院或者行政机关对不履行行政决定义务的公民、法人及其他组织，依法采取强制执行措施促使其履行义务的行政行为。行政强制措施是指行政机关为了预防、制止或者控制危害社会的违法行为的发生，对特定的人、物或者行为依法采取暂时性控制，迫使其保持一定状态的行政行为。即时强制是指行政机关遇有重大灾害或者事故，以及在发生严重影响国家和公民利益的紧急情况下，为制止损害和事态的扩大，当即采取的直接强制控制的行政行为。
浙江大学行政强制法课题组以《中华人民共和国法律行政法规部门规章司法解释分卷》为统计依据，新中国成立到1999年，现行有效的法律、行政法规与部门规章共10369件，其中法律314件、行政法规1584件、部门规章8469件。314件法律中有33件规定了行政强制措施，占10.5%；1584件行政法规中，有71件规定了行政强制措施，占4.5%；在8469件部门规章中，有145件规定了行政强制措施，占1.7%。
据法工委向十个省、自治区、直辖市发函调查，地方性法规和地方政府规章中也规定了一些行政强制措施。如河南省制定和批准329件地方性法规，有65件地方性法规规定有行政强制措施，占19.8%；四川省制定和批准地方性法规155件，有32件规定有行政强制措施，占20.6%。上海市政府的500多件政府规章中，有26件规定了行政强制措施，占2%。
目前我国对行政强制行为缺少统一的法律规定，在实践中存在一些问题。主要是：
1.行政强制措施的设定权不很明确，有的行政强制措施随意设定。由于哪些机关可以设定行政强制措施没有法律规定，以至于法规、规章，甚至政府部门内部文件都有设定行政强制措施的现象，公民、法人和其他组织的合法权益得不到有效保障。
2.行政强制的种类与方式繁多。据不完全统计，三十余部法律中规定的行政强制措施就有近百种。浙江大学行政强制法课题组统计，从1950年至1999年现行有效的10369件法律、行政法规和部门规章中，就规定有多达263种行政强制措施，亟待法律作出统一的规范。行政处罚法出台后，一些乱处罚的现象得到抑制，有的行政机关处罚不通，就采用行政强制措施，钻行政强制措施不规范的空子，乱用行政强制成了行政违法的藏身之地。
3.行政强制的主体过乱。第一是未经法律授权，或者只是法规授权，没有行政强制权的行政机关自己采取强制措施；第二是由没有强制权的行政机关邀请公安机关或者法院一起采取强制措施，公民分不清是谁作出的强制措施，无从寻求救济。
4.我国法律对实施行政强制措施缺少程序性的规范，行政机关在实施过程中随意性较大。如对查封、扣押的财物不制作清单，不给收据，有的还随意使用被查封、扣押的财物；对不属于应查封、扣押的财物随意查封、扣押；还有的对查封、扣押的财物不及时处理，造成财物的损失，致使公民、法人和其他组织的财产权受到侵害。
5.行政执行制度亟待完善。我国现行的行政强制执行制度是以申请法院强制执行为主，行政机关自己执行为辅的制度。行政机关申请法律强制执行存在不少问题：一是程序繁琐，时间长，容易造成“执行难”，影响行政效率。二是申请法院强制执行，法院是否要对行政决定进行实质审查？如果要对行政决定进行实质审查，执行行政决定所产生的法律后果由谁承担的问题，长期未能解决。三是由于法院在处理行政强制执行案件的随意性太大，既不能保证行政决定及时执行，还要向行政机关收取费用，造成行政机关往往不向法院申请执行。因此，如何既保证行政效率，又保护公民的合法权益，需要从制度上深入研究并作出必要的法律规范。
根据国家的实际情况和存在的问题，我们考虑首先应当解决制定行政强制法的指导思想问题，我国现行行政强制的法律制度还不完善，执法中既存在“滥”，即行政强制的主体和手段不规范的问题，也存在“软”，即行政决定执行难的问题。立法需要针对我国的现实情况，借鉴外国的立法经验，来规范我国的行政强制制度，立足于治“滥”，同时也要治“软”。制定行政强制法的指导思想，应当是为实现行政目的，保障有效实施行政管理，提高行政管理的效率和质量，对行政强制行为进行规范，从而更好地保护公民、法人及其他组织的合法权益。因此，行政强制应遵循以下法律基本原则：
1.法定原则。即行政强制必须有法律依据，且必须依照法定的程序实施。强调这一原则，是为解放地方立法机关和行政机关随意设定行政强制措施的问题，解决行政机关采取行政强制行为缺乏程序制约的问题。
2.公开、公正原则。主要体现在行政强制程序方面的规定。如事先告诫、进行督促、重大案件听证、公告履行期限、公布履行时间地点、公开收费数额等事项。
3.权衡裁量原则。要对实施行政强制的前提条件和情势范围作出明确界定，使行政机关在采取行政强制之前，有个权衡与裁量的标准，使行政机关对要不要采取行政强制，采取何种行政强制，能够作出比较清醒的判断。
4.适时执行原则。也可以说是进行工作、说服教育优先原则，即在实施行政强制之前，只要情况允许，行政机关应当先采取一般管理手段解决，然后才考虑行政强制。应当解决行政管理手段单一的问题，拓宽行政管理方式，多采取行政管理措施，少动用强制手段；强调和鼓励自觉履行，包括在行政指导和督促下的自动履行，减少直接强制执行。行政处罚法规定，行政机关实施行政处罚，应当责令当事人改正或者限制改正违法行为。对违法行为要先予改正，行政机关采取的促其改正的措施，相当于国外的行政指导，应当加以强调和具体规定。
5.适当、比例原则。即行政机关实施行政强制，必须兼顾公共利益与公民利益，符合法律规定的目的，不得超过合理的、必要的限度，采取必要方式，最小程度地损害当事人的权益。行政强制法应当规定执法人员应当遵守的纪律，采取文明执法，坚决禁止任意而为，甚至是欺压百姓的行为。
6.救济原则。由于行政强制容易给公民、法人及其他组织的合法权益造成损害，必须有法律途径予以救济。因此，应当作出规定，公民、法人或者其他组织的合法权益因行政强制而受到损害的，可以向人民法院提起诉讼，并可以依法提出赔偿要求。
制定行政强制法应对立法目的、适用范围、基本原则、行政强制的设定权、行政强制的执行主体、执行方法和执行程序等作出规定。需要着重解决以下主要问题：
1.关于行政强制法的适用范围。包括三种行政强制行为，即行政执行、行政强制措施和即时强制。主要分为三大类，即对人身的强制、对物的强制以及对行为的强制。
2.关于行政强制措施的设定权。这是行政强制法重点解决的问题之一。
在论证过程中，对这个问题有几种意见：一是认为行政强制对公民权益影响太大，行政强制措施必须由法律设定。二是认为行政机关为达到管理目标需要有设定权，但应予以控制，可以规定行政强制措施由法律、行政法规设定。三是认为对财产的强制相对于人身强制弱一些，对财产方面的强制可以放权给地方性法规设定。四是认为除法律、法规可以设定行政强制外，可以给地方政府设定权，而部门规章不得设定。因为，由政府实施管理，情况又十分复杂，必须给足权力，以适应管理的需要。同时，从监督角度使其依法行使该权力。五是从权力合理配置出发，按照行政处罚法的方式处理设定权问题。
笔者认为，基于以下三点理由：(1)行政强制措施对公民权益影响太大，且实施不规范；(2)我国现有法律规定的行政强制措施大体涵盖了我国行政管理中对于行政强制的需要；(3)我国实行以申请法院强制执行为主，行政机关自己执行为辅的行政执行制度，且行政处罚法普遍授权行政机关具有抽样取证和登记保存的强制措施权，行政强制措施的设定权应当收归法律。为了适应行政管理需要和情况变化，可以由行政强制法有控制地赋予中央和省级人民政府决定采以临时性行政强制的权力，并限制在即时强制的范围内。
3.关于行政强制的主体。据统计，我国有33部法律规定了行政强制措施，涉及的执法主体有县级以上各级政府和公安、安全、海关、环保、林业、审计、卫生、动植物检疫机关和戒严机关等。行政法规规定行政强制措施，涉及的执法主体主要有工商、技术监督、城建、土地、规划、教育、民政、边防、港务监督、渔政、水产管理以及商品流通部门。从以上统计可以看出，所涉及的行政机关，不一定都要赋予行政强制权，如教育、民政、商品流通部门等。一些行政机关的日常行政管理不一定需要用行政强制手段，其行政决定完全可以通过申请人民法院强制执行，来获得保障。因此，行政强制权的主体资格，应当由法律授予。法律及规章无权授予行政机关行政强制权限。
行政处罚法规定，人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，进行综合执法。行政强制权的行使，也应采用行政处罚法所规定的相对集中处罚权原则，它可以减少在公共场所和街头实施直接强制行为，特别是减少直接强制的主体，这是控制行政强制的有效途径。
4.关于行政执行制度设计。在论证中提出的可选择方案有：(1)继续完善以申请法院执行为主，以行政机关自己执行为辅的制度；(2)建立相对独立的行政执行机构，执行行政决定，其执行后果当事人可以向人民法院提起诉讼；(3)对行政决定拒不履行的，行政机关向法院申请执行令，仍不履行的，行政机关向法院起诉，由法院强制执行。我们总的考虑是，维持以申请法院强制执行为主，部分行政机关自行强制执行为辅的行政执行制度，同时从提高行政效率出发，对这一制度加以完善。
申请法院强制执行的现行做法是，按照最高人民法院的规定，由行政庭审查，公告督促当事人予以履行；拒不履行的，交由执行庭执行。对这样的作法，有的同志提出，行政决定和司法决定都是国家行为，由法院决定行政决定是否执行，权力太大。可考虑把行政机关申请法院执行，看作是行政程序的延伸，是行政机关为个案取得强制执行权到法院办手续。法院只对法定形式要件作合法性审查，除非有重大、明显错误，法院可以裁定不予执行外，法院不再进行实质性审查，只要行政机关提交的申请报告符合法院规定的形式要件，法院即下达执行令，由行政机关在一定期限内自行予以强制执行，执行的法律后果由该行政机关承担。申请法院强制执行，法院对行政决定不作实质性审查，保证了行政效率，更有利于行政目的的实现。同时，又可以对行政行为起到监督作用，有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益。
也有的同志建议，对现行行政执行制度的改革，要着眼于执行权的配置，尽量限制法院的执行权，扩大行政机关的执行权，除涉及人身的强制或者较大数额财产的强制应当申请法院强制执行外，其他行政决定的强制执行应当由行政机关实施。可参照国外一些国家的作法，金钱给付义务由法院执行，作为及不作为义务由行政机关执行。对此，立法机关要作进一步的研究。
还需要进一步研究论证的问题：一是申请法院强制执行的法律救济问题。行政机关申请法院执行，实施中往往是在相对人既不申请复议，也不提起诉讼，同时又拒不履行行政决定的情况下，行政机关才申请法院强制执行的。这时相对人已经放弃了诉权，如果又对强制执行有异议，应当如何处理？对此，应参照国外的作法，相对人向法院提出异议，法院也可以受理，但是，只能在行政强制执行完毕之后，法院才予以审理。
二是如何处理行政决定在复议与诉讼期间不停止执行的原则？实际情况是，行政机关有强制执行权的，这一原则可以得到基本贯彻。而行政机关需要申请法院强制执行的，则往往要等复议和诉讼期限之后，相对人不复议又不起诉的，法院对行政决定予以强制执行，否则，法院对行政机关的申请不予受理，行政决定不停止执行原则成了一句空话。这一问题需要从完善执行制度的角度予以解决。
5.关于行政强制的程序。行政强制的直接性和即时性特点，增加了对行政强制行为程序规范的难度。程序多了，难以保障行政效率，同时在实践中也不好操作；没有程序，或者只规定事后救济，则对行政强制行为的实施和限度缺乏控制。因此，行政程序的规范应注意把握两点：
第一，将行政执行、行政强制措施的一般程序与即时强制的特别程序，分别加以规定。
行政强制的一般程序，应当主要包括采取行政强制前的报请批准的程序；行政机关首长的决定程序、发布公告的告知程序；执行前的督促程序以及特别严厉措施采取前的听证程序等。另外，法律要规定行政机关采取行政强制时的情况、条件限定；必要的期限要求等。
即时强制因具有突发性、即时性和直接性的特点，不宜也不可能在实施前通过复杂的程序，以致削弱行政强制的效力。因此，对即时强制，应主要规范实施主体和实施行政强制时的情况、条件以及采取即时行政强制的限度原则。
第二，对违法嫌疑行为采取行政强制的程序，与进行日常行政管理需要采取行政强制的程序，分别加以规定。
在一些法律和法规中在规定行政强制措施时，没有将对违法犯罪嫌疑行为的行政强制与进行日常行政管理需要采取的行政强制区分开，在实施中就容易出现问题。如产品质量法规定：“拒绝接受依法进行的产品质量监督检查的，给予警告，责令改正；拒不改正的，责令停业整顿；情节特别严重的，吊销营业执照。”有的地方性法规规定，“查处违法案件时，可以进入生产、经营和储存场所”，可以“采用录音、录像等手段”，可以“查阅、复制有关的票据、帐簿等文件资料”，可以“对违法工具及有关物品，采取封存、扣押措施”。企业如果拒绝这种行政检查，后果非常严重。法律对预防性的或者属于日常行政管理的检查措施，没有程序性的控制和制约的规定，能否保证不被滥用？所以，似应规定，行政机关在日常管理中需要检查的，应当事先通知相对人。
在行政管理中，人民政府还经常针对社会、经济生活中集中表现出来的突出问题采取集中时间和力量的的突击行动，实施专项“治理和打击”。如“严厉打击假冒伪劣商品”、“整顿集贸市场小摊贩”、“扫黄打非”等等。在进行这种行动时，国务院要发出通知，要求有关部门“集中时间、集中力量、联合行动”，要“严厉查处、有效整治、决不姑息”，使“违法犯罪分子受到严惩”。为此，行政机关往往采取超过法定限度和范围的行政强制措施，以加强打击力度。对这种行政管理方式和手段的实施，行政强制法要通过程序性的规定加以限定。
制定行政强制法，已列入九届全国人大常委会的立法规划。立法机关正在抓紧调研论证，着手起草。行政强制法的制定，是我国行政法制建设的一个新的标志，标志着中国的行政法制思想从注重管制到注意效益的转变，这是建设社会主义市场经济的必然趋势和必然结果。
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