科学界定、合理规范农村公共分配秩序的对策研究，本文主要内容关键词为：秩序论文,分配论文,农村论文,对策研究论文,科学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，农村公共分配秩序紊乱的原因分析
目前，我国农村的收费、集资、摊派泛滥，税费格局严重失衡。导致农村公共分配秩序混乱的原因是多方面的，既有税费征收过程中的浅层次原因，又有深层次的体制因素在起作用，各种因素的综合影响使得我国农村公共分配秩序陷于混乱的原因进一步复杂化。
1.乡镇“政社合一”体制是农村公共分配秩序混乱的特殊体制基础。1983年，我国农村撤社建乡，实质上是对人民公社“政社合一”体制的否定，但是由于种种原因，新的管理体制并没有建立起来，结果是乡取代了人民公社，以新的形式恢复运行人民公社时期“政社合一”的旧体制。目前，农村的乡镇政府职能与集体经济组织的职能合而为一的体制性问题仍然没有得到很好的解决。各乡镇既履行政府职能，又行使集体经济组织的所有者权力，日常工作中的社会行政管理者职能与所有者的职能混在一起。以行政手段实现所有者职能，借所有者权力达到行政目的也就成了农村公共分配中的常态。在乡镇政府举办农村公益事业因资金不足的条件下，“政社合一”的体制就为乡镇政府利用所有者权力，借举办农村公益事业之名向农民乱收费、乱摊派提供了便利。另一方面，乡镇政府机构的不断膨胀也是农村税外收费急剧扩张的重要动因之一。
2.财权分割是农村税费征收混乱的重要背景。随着市场化改革的不断推进，我国的财权出现了严重的分散化局面。在预算内资金不足的情况下，财权分割逐步形成了一种所谓的“制度”，即国家给政策，允许行政事业单位进行创收，采取税外收费和提取基金的形式来筹集建设资金，以弥补预算资金的不足，甚至于发展到所有行政管理部门都能以政府的名义向企业和个人征收各种名目的规费收入。虽然在政法机关和军队、武警部队禁止经商以后这种情况有所缓解，但各部门税外收费的财权分割状况并未改变。财权的分散化使部门利益日益刚性化，在利益动机和需求因素的驱使下，各种形式的收费、基金、摊派等非税收入急剧膨胀。在农村亦是如此，收费基本上是由各部门自收自用，而且县、乡、村各级都在向农民伸手，随意征收的现象相当普遍，这也是农村乱收费、乱集资、乱摊派屡禁不止的重要缘由。
3.农村公共分配制度的不健全和分税制体制的不完善是农村公共分配陷于混乱的重要根源。目前，我国乡镇尚不构成一级独立的财政，自然也就没有独立的税收收入，在这种情况下，县级拨款就成为乡镇预算收入的主要来源。但是，现行的分税制财政管理体制和转移支付制度在中央和各省、自治区、直辖市之间相对完善，省级以下还没有统一的制度和办法，体制上的不完善和不规范很难使县级财政从省市等上级财政获得所必需的收入，这不仅难以改善县级财政状况，而且使乡镇一级的财政状况进一步恶化。一方面，农村进行基层公益事业和基础设施建设的基本财政支出需要无法得到满足；另一方面，使农村税收制度的建设受到忽视，迫使乡镇寻求其他的收入渠道，最终导致税制建设进展缓慢，非税收入不断膨胀蔓延，分配秩序混乱的局面。需要指出的是，由于乡镇还不构成一级独立的财政，使得县与乡之间很难有明确的事权和职能划分，在县级财政普遍比较困难的情况下，不仅使乡镇政府的收入来源无法充分满足，而且应该由县级政府承担的职能往往要转嫁到乡镇一级，乡镇政府为了完成任务就不得不寻求预算以外的其他收入来源，进而推动各种形式的乱收费、乱摊派、乱集资等非规范、甚至是非法的收入分配形式日益增多，资金规模不断扩大。
4.思想上认识不足和理论研究滞后制约了农村的税费改革。在思想上，一方面对于农村税费制度改革的重要性认识不够；另一方面是对农村税费的性质及公共分配秩序混乱的深层次原因认识不清。长期以来，尤其是在这几年，为适应社会主义市场经济发展的需要，主要把工商税制作为改革和完善税收制度的重要内容。对于农村税费改革重要性的认识不足和理论研究的严重滞后，不仅直接导致农村税费改革进展缓慢，而且也制约了农村税费改革的深入开展。
5.农村法制化程度不高对公共分配行为约束乏力。在我国农村，不仅与收费有关的法律、法规不健全、不完善，而且有法不依、执法不严、违法不究、有令不止的现象较为严重。法制化程度的低下，对我国农村非规范的公共分配行为难以起到有效的约束作用，这也是我国农村税费格局失衡、公共分配秩序混乱的重要外部原因。
治理农村公共分配秩序的政策取向
从前面的分析中可以看出，我国农村乱收费泛滥、税费严重失衡的根本原因在于体制。因此，深化农村税费改革的关键是要解决体制问题，并使这种新的体制建立在法制化的基础上，同时针对当前农村税费征收过程中存在的问题进行相应的改革和完善，才能真正实现农村公共分配秩序的标本兼治。
1.深化农村行政管理体制改革。一是要实现农村乡镇政府职能与集体经济组织职能的分离，割断乡镇政府以所有者权力，借举办集体公益事业之名向农民乱收费、乱集资、乱摊派。同时，将农村集体所有者的职能交由农民直接选举的集体经济组织来实施。由于“三提”是农村集体经济组织的生产和福利基金，如公积金主要用于购买生产性固定资产，新办集体企业以及兴修小型农田水利等，在使用上明显地具有农村集体经济扩大再生产的性质，而不是政府用于满足社会公共需要的财政性资金，自然不能由政府来征收和使用，更不能纳入费改税的范围，而应当还其本来项目，交给农民直接选举的集体经济组织，根据村民大会的决定来管理。二是要压缩机构，裁减人员，实现精兵简政，减少机构、人员膨胀对农村税费改革的负面冲击，已经完成精简的要巩固改革成果，防止人员回流。
2.设立乡镇一级财政，逐步健全农村公共分配制度。根据社会主义市场经济和分税制财政管理体制的要求，适时设立乡镇一级财政，科学界定乡镇政府的职能和事权范围，合理划分乡镇财政的收支范围，把乡镇政府的收支纳入一级独立的财政来进行规范化管理。同时，针对目前存在的地方税体系不健全、缺少主体税种的问题，加快地方税体系建设，使乡镇政府有连续、稳定、可靠的收入来源，并促使其通过加强税收管理等规范形式实现本级税收收入的稳步增长。另外，还要在乡镇政府职能、事权与财政收支合理划分的基础上，逐步完善政府间转移支付制度，为实施农村税费改革创造良好的条件。
3.在改革农村行政管理体制和完善公共分配制度的同时逐步扭转财权分散的局面。在深化农村行政管理体制改革、逐步完善乡镇财政管理体制的基础上，努力改变财权分散化的局面，真正实现财权的统一，将过去各部门“自收自支”的不规范格局变为由财税部门统一收取，统一拨付，并监督各部门使用的收支两条线管理，最终取消各管理部门的财权，打破其既得利益刚性，削弱、限制其向农民伸手的权力和利益冲动。
4.加强农村民主法制建设。一是要在农村加强与农村公共分配制度有关的法制建设，对原有的法律进行调整，该取消的取消，该废止的废止，该新设的要加快立法进程。二是要加强农村民主建设，让农民积极参与有关的决策活动，不断提高农村公共分配和集体经济组织收支的公开性和透明度。
5.在理顺体制的基础上，有针对性地解决农村税费征收中的具体问题。为此，需要重点做好以下几个方面的工作：一是改革和调整现行的农业税制，强化其调节功能。结合第二轮农村土地承包合同，以第二轮农村土地承包面积为依据，重新核定农业税的计税土地面积，并以1994～1998年农作物的实际产量为依据，扣除自然灾害等偶然因素的影响，以计算其平均数作为农业税计税常年产量，同时重新设置农业税税率，以完善农业税。二是科学、有效地推进农村费改税的进程，适时开征“农村公益事业建设税”。目前，农村征收的“五统”主要用于乡村两级办学、计划生育、民兵训练、乡村公路建设和农村医疗卫生事业等，此类支出在性质上属于公共财政的支出范围，因而应由财政资金来安排，而目前农村公益事业的发展主要依靠各种收费，这与市场经济体制的客观要求和社会主义公共财政的本质背道而驰。因此，将乡统筹及与之有关的相同性质收费改为“农村公益事业建设税”，同时明令禁止再向农民无偿收取任何财政性资金。三是保留合理的收费并加强管理。在市场经济条件下，费作为税的必要补充在某些领域也有其存在的客观必然性与现实合理性。对于政府在农村进行社会和经济管理过程中所收取的必要工本费、注册费等规费及公共基础设施的使用费，如水电费、交通基础设施使用费，要在制度和规定上进一步明确化、公开化，同时在征收、使用等环节进行严格的管理和监督。四是彻底清理、整顿各种形式的乱收费。对于各种形式的乱收费，应该坚决取缔；对于有令不行、有法不依、屡禁不止的违法征收坚决予以严惩。