代际分化视角下的东亚福利体制，本文主要内容关键词为：东亚论文,视角论文,福利论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
1990年考斯塔·艾斯平—安德森(Gosta Esping-Anderson)使用“福利体制”(welfare regime)概念，提出了“福利资本主义的三个世界”：保守主义、自由主义和社会民主主义的福利国家。①从提出至今得到了学术界的热烈回应，引起了广泛的讨论，其中的一个主要问题涉及一些国家和地区，例如澳大利亚、南欧和东亚，是否是自成一体的福利体制，还是艾斯平—安德森三种体制的混合。
在近年有关福利制度的研究中，认为存在着一个“东亚群”(cluster)，包括日本、韩国、新加坡等国家和台湾、香港地区。学者们起初的研究是试图将东亚福利体制纳入到艾斯平—安德森的三种福利体制类型中，但进一步的研究表明，东亚福利体制不符合三种类型之中的任何一种，并尝试为其界定与命名。②
2000年，霍利德(Ian Holliday)针对东亚福利体制的特质，提出了“生产主义的福利资本主义”(productivist welfare capitalism)，认为东亚福利体制是生产性的，表现为经济发展是压倒一切的，社会政策服务于经济发展这一目标，社会政策从属于经济政策。③其中通过重视教育和人力资本等对经济发展有作用的社会政策，扮演着辅助经济发展的角色，将有限的资源投入在积极性的福利政策上，集中于投资型社会支出而非消费型支出。从目前来看，有关东亚社会福利发展的研究，已成为当今比较社会政策的重要领域之一，而且逐渐与欧洲传统的福利国家研究呈东、西辉映之势。④
随着福利体制类型学的发展，福利体制转型开始成为重要议题，其中老龄化与福利国家的变迁是福利国家转型探讨的主要内容之一。从二战后福利国家的发展基础看，以制造业为主的就业形态、稳定的家庭结构及成年型的人口年龄结构是最为主要的三个方面，而进入后工业社会，生育率下降与平均寿命的延长，人口年龄结构开始进入老年型，家庭结构的改变及女性劳动参与率提高等改变了福利国家的运作机理，使得如何解决老龄化问题开始由家庭转移到国家。在20世纪70年代初期，当OECD国家中有关老年经济安全项目的支出超过社会保障总支出的60%时，福利国家事实上已成为“为老人的福利国家”。⑤
东亚也无一例外受到老龄化浪潮的冲击，在20世纪60年代初期，老龄化率在3%-5%之间，随着时间的推移，人口老龄化速度加快。其中日本是最早进入老龄化社会的，在20世纪70年代其老年人口比例就实现了7%的程度，2000年亚洲“四小龙”开始进入老龄化社会，并呈逐年上升的趋势。⑥与西方福利国家面对的老龄化问题相同，东亚在家庭规模小型化和家庭结构核心化的发展意味着老龄人口需求这一问题已无法再依靠传统家庭照顾模式，它的解决也开始进入国家政策层面。
1997年亚洲金融危机后，东亚经济发展速度放缓，再加上出现充分就业的改变、人口老龄化与低生育率等情况，使得原本支持生产性福利体制的条件逐渐变化，有关东亚福利体制的“超越生产主义”和“后生产主义”论调出现，⑦但集中在这些方面的研究还仅仅是把东亚福利体制转型问题提了出来。本文试图通过代际分化这一新的研究视角，采取定量的研究方法来分析和回答：面对老龄化的挑战，东亚为回应老龄人口的需求，是否与西方福利国家一样聚焦于老龄人口的支出？生产性东亚福利体制是否发生了范式的转移，还是继续保持其投资型支出主导的生产主义特质？
二、代际分化视角
福利体制研究一般都遵循艾斯平—安德森所创立的分层化视角，而代际分化的视角可追溯到福利国家的养老金政治改革。通过考察二战后至20世纪80年代福利国家的变化，汤姆森(D.Thomson)认为福利国家的获益者和受损者在不同的时间和地点迥然有别。二战后，福利国家代际契约的运行基础在于满足老年人的需要，年轻人之所以愿意支出是因为他们期望在老年时能够得到比投资更高的回报。20世纪70年代后，福利国家支出开始逐渐倾向于老年人。但是人口结构的改变所带来的抚养比的改变，意味着老龄人口的急剧增长使得代际契约的持续性和互惠性都受到了挑战，同时充分就业的改变也转换了国家支付的逻辑，年轻人不愿意支付税收，因为他们无法期望在老年时得到他们现在所提供给老年人的给付水平，因此，老年人重新分配的正义性和合理性开始遭到质疑。⑧
目前，许多学者开始关注老年人的特殊利益表达在政策制定过程中的作用。威廉斯基(H.Wilensky)通过对福利国家的跨国实证研究，认为老龄人口影响了整个福利国家支出，因为大量老龄人口在创造支出需求的同时也影响了福利资源的分配。⑨潘佩尔和威廉姆森(F.C.Pampel and J.B.Williamson)也有相似的发现：大量老龄人口所产生的政治压力影响了政府支出，老龄人口与民主政治结构结合在一起，可视为维持高福利开支的基本因素。⑩林奇(J.Lynch)作为福利国家代际分化研究最有影响的一位学者，她独自给出了一种路径依赖的制度主义解释：历史上政党竞争的模式与福利体制的结构之间的相互作用，共同决定了福利国家的年龄倾向。(11)总之，福利分配中的代际分化已成为福利国家发展进程中的一个关键性矛盾。
代际分化视角的核心概念是“年龄倾向”(age orientation)，即福利国家更倾向于为哪种年龄层的人提供福利。(12)具体而言，福利国家在家庭政策、劳动力市场政策、养老保险等不同领域投入的不同，其关注的个体的年龄层也不同，分别是儿童、就业市场中的成年人、退休的老年人。福利国家在三种不同领域的倾向，也将会影响到个体通过家庭、市场、国家来寻求保障的选择约束，影响到个体的劳动力市场参与、家庭组织以及投资与储蓄的战略。同时，公共养老金本身的结构与程度也会影响到成年人在就业市场上的选择与安排。总之，社会中的个体面临新的处境和社会风险，福利国家需要做出调整以满足个体的新需求，而这些都与福利国家的年龄倾向紧密联系在一起，已不能简单地划归为阶级、职业、性别等传统分析维度之下。(13)
三、测量指标和数据来源
霍利德的“生产性东亚福利体制国家”概念源于奥康纳(O'Connor)，测量方式是基于政府社会财政支出方面，将支出分为社会资本支出(social capital expenditure)和生产性的社会支出(social expenses of production)。其中，社会资本支出又可以区分为社会投资和社会消费两大类型。社会消费是指降低劳动再生产成本的方案与照顾，主要为：第一，城市郊区的开发与建设、城市更新、儿童照顾、医疗设施与支出；第二，工人伤病给付、老年及遗属给付、失业保险及健康保险。社会投资是增加劳动生产力的方案与服务，即人力资本与经济建设。生产性的社会支出是指有利于维护社会和谐所需的方案与服务，主要是指福利支出与国防支出。因此，生产性国家就是强调基础经济建设与教育等人力资本的社会政策方案的国家类型。(14)
具体到东亚福利体制社会支出研究上，雅各布斯(D.Jacobs)以社会支出的高低为指标将东亚划分为两个部分，分别为公共支出增加的日本、韩国和台湾地区，社会支出相对较低的香港地区和新加坡。他尝试从以下六方面加以解释：福利方案公共与私人的组合、年龄结构、老年年金方案的成熟度、社会保障覆盖率、社会保障给付的慷慨程度、企业和家庭作为福利提供者的角色。(15)
使用总体的社会支出作为区分和比较福利国家的方法并不恰当，因为“如果按照福利支出来评价福利国家，我们必须假定全部支出是均衡分配的”。(16)因而学者们开始以分解社会支出的方式去探讨福利国家的类型，虽然还不能涵盖所有的内容，但对于福利体制类型的讨论有了较好的解释力。拉梅什(M.Ramesh)以教育、健康和社会保障三个项目分析韩国、台湾地区和新加坡社会支出的内涵。(17)帕克和荣(C.Park and D.Jung)依据福利政策立法的时间、健康、年金、职业灾害与失业方案的实施（方案类型、覆盖率、给付水平和财务状况）以及福利支出（社会保障、健康、教育和住宅）等指标进行了类似的综合分析。(18)至今有关东亚生产主义特质的研究判断均基于项目类别支出的测量，往往忽略人口类别的测量。
就目前而言，代际分化偏理论探讨，实证研究较少，操作化定义与测量则更少。经济学家基于个体指标的代际核算(generational accounting)虽然能够进行量化，但无法讨论动态变化中的情况、时间跨度要求较大、只能针对代际，而不能具体到特定年龄等。(19)为此，林奇提出了年龄支出比率(The Elderly/Non-elderly Spending Ratio,ENSR)，即老龄人口的社会支出与非老龄人口费用支出之间的比率。(20)为在可比性上加强操作的可能，舍弃不能比较的项目（如健康支出等），还要剔除人口结构的影响，即两者要分别去除其目标人数的影响。(21)
对于年龄支出比率(ENSR)的测量限于东亚各国和地区统计的口径不同，数据都无法使用，因而本文所采用的数据库是亚洲开发银行(Asian Development Bank,ADB)着手建立的亚洲31个国家和地区的社会保护指标(Social Protection Index,SPI)。社会保护被分解为五个方面：劳动市场政策和方案、社会保险、社会救助、微型区域方案以及儿童保障。基于上述定义，其所建立的社会保护指标被分为：社会保障支出、社会保障覆盖率、社会保障分配和社会保障效果。尽管该指标以减少贫穷为主要目标，但是本文选取研究的日本、韩国、马来西亚(22)其主要项目的指标和数据覆盖一般人口，因而可以作为福利体制分析的比较基准。
若对社会保障支出进行划分，可根据不同的风险分为五个部分：老年收入支持和老年服务、失业及劳动力市场、家庭儿童津贴给付，还包括社会救助和健康政策，其中前三项具有明显的代际需求倾向。(23)本研究将劳动市场政策支出和基于就业安全的保险方案（部分社会保险方案）作为劳动力市场支出，老龄支出主要包括各国和地区的老年年金支出与老龄服务支出，而儿童支出直接采纳亚洲开发银行所统计的儿童保障支出，具体项目分类如表1。
年龄支出比率(ENSR)通过对三个领域福利项目的测算，非老龄支出包括劳动力市场政策、失业保险、疾病和生育保险、职业培训、家庭津贴及儿童保护政策，老龄支出包括老年年金以及为老年人提供的服务支出。
四、东亚福利体制转型分析
生产性福利体制的转型，可以从两个特征来把握：第一，原本仅覆盖特定群体和阶层的社会保险，逐步提高其覆盖率；从原有集中于职业福利，最终走向全民福利；第二，生产性福利体制强调社会政策是为了经济和政治目的，当国家政策通过改变与回应不断出现的福利需求，(24)开始介入原本由家庭所承担的福利责任时，表明生产性福利体制开始了转型。
从年龄支出比率来看，日本和台湾地区的代际分配年龄倾向性较为明显。其中，日本为韩国的13倍，达到了39.25（见表2），与之相同的是台湾地区也达到了37.26。
为弥补亚洲开发银行数据资料库的缺陷，本研究还采用了国际劳工组织社会保障支出的统计数据来说明。(25)从表3可见，根据1990-1996年东亚社会保障支出的统计，老年年金项目占GDP比例最高的为日本，占6.49%，达到了劳动力市场保险和家庭津贴项目之和的两倍。从20世纪90年代开始，日本的社会保障资源已明显倾向于满足老龄人口的需求，整个老龄人口社会保障项目支出已经超过非老龄人口支出的7倍。相比较而言，20世纪90年代的韩国还没有出现类似的变化。由于马来西亚的数据缺失过多，在此不做讨论。日本和韩国分析结果与年龄支出比率(ENSR)估算相当。
综上所述，从代际分化的角度看，东亚可以被划分为两个集群：一个是代际分配年龄倾向性明显的日本和台湾地区，另一个是代际分配年龄倾向性还不明显的韩国和马来西亚。
分别用人口老龄化程度、老龄人口社会保障覆盖率与相应的ENSR指标来确定各国和地区的图位（图1和图2），前者通过东亚各国和地区回应老龄需求的程度来检验各国和地区社会保障支出从投资型支出向消费型支出转型的程度，后者测量各国社会保障扩大再分配的效应。归纳可得，日本是老龄人口资源分配最具倾向性的国家，人口老龄化程度为19.2%，老龄人口社会保障覆盖率达到了100%，其ENSR指数达到了39.25。
图1 2003-005年东亚各国和地区平均年龄支出比率与老龄化程度
资料来源：根据表2。其中老龄化程度数据来源于“Asian Development Bank(TA No.6308-REG)Scaling Up of the Social Protection Index for Committed Poverty Reduction”有关日本、韩国和马来西亚分报告(SPI)中基本信息部分，经整理所得。台湾地区老龄化程度数据来源于台湾相关行政部门：《台湾人口统计》，2009年11月4日，http://sowf.moi.gov.tw/stat/month/m1-06.xls，2010年2月1日。
台湾地区和韩国人口老龄化程度都较高，分别为6.5%和9%，老龄人口社会保障覆盖率也都较高，分别达到了72%和82%，(26)但台湾地区与韩国在ENSR的指标上却出现了明显的分化，台湾地区的代际分配年龄倾向性较为明显。马来西亚老龄化程度约为5%，5.15的ENSR说明马来西亚的社会保障支出在能够覆盖60%的老龄人口的同时，也在一定程度上保持了投资型支出与消费型支出的平衡。因此，东亚福利体制的转向可以归纳为以下几个方面。
第一，从代际分化视角来分析，以日本和台湾地区为代表，代际分配的年龄倾向性较为明显，也就是逐渐聚集于消费型支出，不再仅仅局限于各种有利于人力资本形成的投资型支出。而韩国和马来西亚则在一定程度上维持着投资型支出与消费型支出相当的局面，一定程度上还维持着生产主义的核心特质。
第二，在东方文化的价值观里，照顾老人往往被视为家庭的责任。在老龄化背景下，东亚福利体制开始回应老龄人口的福利需求，从仅仅涵盖特定阶层，尤其与职业相关的社会保险项目逐渐向老龄人口的社会福利项目扩张，东亚国家开始介入老龄社会福利的领域，这也在一定程度上解释了在全球化背景下，西方福利国家“逐底竞争”(race to the bottom)所进行的社会福利削减的同时，东亚社会福利发展却出现反向的“向上提升”(race to the top)，即进行福利扩张这一相悖的现象。
图2 2003-2005年东亚各国和地区平均年龄支出比率与老龄人口社会保障平均覆盖率
资料来源：根据表2。其中社会保障覆盖率数据来源于“Aman Development Bank(TA No.6308-REG)Scaling Up of the Social Protection Index for Committed Poverty Reduction”有关日本、韩国和马来西亚分报告(SPI)中社会保障覆盖率(SPCOV)的数据。台湾地区老龄人口社会保障覆盖率数据来源于台湾银行：《公教人员保险》，2009年11月4日，http://www.bot.com.tw/GESSI/Statlcs，2010年2月1日；台湾相关行政部门的“岁出用途别决算分析表”，2009年11月4日，http://www.dgbas.gov.tw/pubic，2010年2月1日；劳工保险局：《劳工保险给付》，2009年11月4日，http://sowf.moi.gov.tw/stat，2010年2月1日。
年龄支出比率(ENSR)反映的是代际分化的总体变化，从中可以看出一个国家或地区代际分配的年龄倾向性的程度，但却无法对各国和地区的社会保障发展程度做一个横向的比较研究。因而本文将劳动力市场政策领域、家庭儿童政策领域与老龄政策领域三大支出进行比较，以此探究各国和地区指标相异性的结构性原因。
人均劳动力市场支出占人均GDP之比。从劳动力市场政策领域来观察，表4显示日本人均劳动力市场支出仅占人均GDP的0.72%，表明劳动力市场的政策性投入开始转移到其他人口群。韩国和台湾地区则以出口替代型贸易为主，为了保持劳动力的竞争力，在劳动力市场支出上也呈现出一定的倾向性，分别达到5.28%和4.45%。特别是韩国在亚洲金融风暴后，向国际货币基金组织借贷以推行经济改革，因而使得劳动力市场的公共支出在1997年之后剧增。
人均儿童保护支出占人均GDP之比。从儿童家庭政策领域来看，可以发现各国和地区的人均儿童保护支出呈现出与劳动力市场完全不同的形态。东亚国家和地区的儿童保护政策可以分为两个支出类别，分别为教育支出和家庭津贴，其中教育支出占了很大的比例，这与东亚生产性福利体制的特征相符合。
从表5可以看出，台湾地区在儿童保护政策领域支出最少，人均儿童家庭政策支出仅占GDP的0.26%。儿童家庭政策领域也是韩国一直以来支出较低的政策领域，人均儿童家庭政策支出仅占GDP的1.3%，但是由于近年来韩国的生育率持续走低，政府从2010年开始扩大这一政策领域的支出，使这一局面有了较大的改观。日本的儿童家庭政策除包括义务教育支出、与教育和健康政策相关的支出外，还包括单亲家庭儿童津贴的支出，2004年日本将儿童政策的重心转向社区，日本的儿童家庭政策逐渐健全和完善。
人均老龄人口支出占人均GDP之比。从20世纪90年代开始，随着老龄化进程加快，东亚各国和地区纷纷开始建立老年年金体系，并且覆盖率和替代率都同时增长，此外，还逐渐增加了老龄服务的支出。
从表6可以看出，人均老龄人口支出占人均GDP之比最高的是日本，达到了41.74%。日本是世界上老龄化程度最高的国家之一，从1973年开始，对老龄人口的公共支出逐渐增长，除了覆盖所有老龄人口的年金体系之外，还有老年就业支持和照顾性服务支出。台湾地区人均老龄人口支出占人均GDP之比达到了29.38%，老龄人口社会保障覆盖率为72%。台湾地区原先由公教人员养老保险、老农津贴、劳保老年给付构成的保障体系已经覆盖了全部劳动人口，2008年，老年年金体系将原本被排除于体系之外的人口纳入进来，做到了全覆盖。与其他东亚国家和地区相比，马来西亚和韩国则是老年政策领域投入较少的国家，人均老龄人口支出占人均GDP之比分别为17.70%和11.05%。韩国老年政策领域一直被认为是支出较少的领域，但是2008年基本老年年金和长期护理保险的设立使其老龄支出预算面临新一轮的增长。
为使本文的研究完整，(27)援引韩国近年社会保障预算来进一步说明。从韩国社会保障各项目支出比较可看出（见图3），公共年金所占比例最大，其次依次分别为住房、劳动力市场、健康政策、基本生活保障，且各项目支出均呈现出稳定增长的趋势。劳动力市场支出从1997年至2000年增长了13.8%，主要原因是亚洲金融危机之后韩国雇佣方案的调整，韩国劳动力市场支出在一定时期内成为了主要支出项目，同时，儿童家庭和老年政策领域的支出也在2007年出现了较大的增长。
图3 2005-2007年韩国社会保障预算各项目的比较
资料来源：Choi Seng-Eun,“Population Aging and Social Budget in Korea，”《全球化与东亚社会保障论坛论文集》，台北，2009年11月，第117页，经整理所得。
从1990年开始韩国老龄人口支出增长迅速，老龄人口预算达到了3.09万亿韩元，与1997年相比增长了近20倍（图4），而老龄人口福利预算扩张的主要原因在于2008年基本老年年金和长期护理保险体系的引入。从1987-2008年年均增长18.3%。(28)
2010年韩国老年政策的相关预算将达3.4万亿韩元，高于2009年预算3.1万亿韩元和修正后预算3.15万亿韩元，老龄人口福利预算的增长主要来源于基本老年年金、老年照护服务和长期护理保险项目，分别增长了10%、71%和18%。其中，基本老年年金支出增长原因主要在于其覆盖人口从36300万增长到37100万。同样，2008年开始实施的长期护理保险，到2009年覆盖人数增长了近两倍。(29)韩国为应对老龄化的冲击，代际分配年龄倾向性开始向老龄人口倾斜。
图4 1987-2008年韩国老龄化进程及老龄人口政策相关的预算
资料来源：Choi Seng-Eun,"Population Aging and Social Budget in Korea,"p.119，经整理所得。
总之，在东亚福利体制发展中，相比较于日本和台湾地区已经开始进入“后生产主义福利体制”，进一步分析韩国社会保障预算在2008年开始的变化，为回应老龄化带来的冲击，韩国政府公共支出开始转向老年政策领域，一定程度上也实现了向“后生产主义福利体制”的转型。
五、东亚福利体制研究启示
第一，从东亚福利体制转型的动力来看，是全面回应人口结构变化所带来的社会需求的结果。
在过去几十年，老龄化一直被视为发达国家的“富贵病”。如今，老龄化已经成了全球性的挑战。从日本、韩国和台湾地区来看，面对老龄化加速发展，都采取了积极应对的策略，特别是在社会保障制度建设上最为突出。1970年，日本65岁以上老年人口突破7%，进入老龄化社会，但日本早在1960年就推行了全民医疗和养老保险制度。2000年又增加了护理保险制度，形成医疗、养老、护理综合服务体系。韩国早在1963年就通过了健康保险法，但由于政治和财政的原因，推迟到1977年才开始实施。最初以有500人以上雇员的企业为覆盖对象，1989年实现了医疗保险的全覆盖。全民养老保险制度的构想是在1988年提出的，并在当年把养老保险制度覆盖到了有10人以上雇员的小型企业。此后，1999年的养老保险制度改革，实现了养老保险的全覆盖。2008年，又在全国推行护理保险制度。韩国仅用了30多年的时间，就完成了医疗、养老、护理综合服务制度体系的建构。2000年，韩国65岁以上老年人口首次突破7%，进入老龄化社会。虽然韩国没有像日本那样，留有10年时间应对老龄化社会的到来，但还是赶在老龄化社会到来之前，基本完成了老年人基本生活保障的全覆盖。(30)
我国作为典型的未富先老社会，“先老”意味着人口老龄化在全社会还没有准备好之前就提出了挑战，也由于“未富”而面临着在经济发展水平还不高的情况下来解决老龄化问题。同时，社会贫富差距较大也要求在解决贫困老年人基本生活保障的同时，还要兼顾中产阶层老龄人口的福利服务需求。总之，我国在应对人口老龄化问题上还存在着制度准备不足、老龄保障和服务发展滞后等薄弱环节。目前，我国社会保障制度正处在定型化之中，迫切需要社会保障制度通过改革来回应未来人口老龄化加速所带来的更大的挑战。
第二，从东亚福利体制转型的时间点来看，经济危机是发挥社会保障作用、推动社会保障制度发展的重要机遇。
1997年亚洲金融危机通常被认为是东亚福利体制转型的重要时间点，(31)这不仅意味着东亚福利体制在1997年之前和1997年之后，由于整体经济和社会结构的改变而产生了不同的福利需求，而且回应方式的不同也造成福利体制转型的差异。(32)其中，作为亚洲金融危机中主动回应型代表国家之一的韩国，在金融危机的催化下，提出要把“‘先增长后福利’的范式改变为既能充分挖掘潜力又能实现社会福利先进化的‘同步发展’模式”。(33)政府开始推行一系列新的社会福利方案和扩张既有的社会福利方案来强化社会保障制度。
近年来，随着我国各级政府加快健全社会保障体系，把人人享有基本生活保障作为政府工作的优先目标，特别是通过对农村社会保障的“补缺”和“扩面”改革，落实了新型农村合作医疗制度，推行了农村居民最低生活保障制度，加上目前大范围的新型农村社会养老保险制度的试点，占我国人口总数三分之二的农村人口逐步被纳入到社会保障体系之中。这不仅是社会保障制度实现“广覆盖、保基本、多层次、可持续”原则和目标的内在要求，同时也是消除居民消费顾虑，促进居民消费，拉动内需的前提条件。
在这次应对国际金融危机中，我国社会保障政策首次被纳入到扩内需、保增长的“一揽子”刺激政策组合之中，社会保障首次与促进增长紧密联系在一起，其地位被提高到一个空前的历史高度，使“社会保障制度作为一个生产要素”在中国表现得比欧美更为淋漓尽致，更加名副其实。(34)在应对国际金融危机共识上，我们比以往任何时候都更深刻地认识到，“社会保障不仅是消除民众恐惧、安定人心的重要保证，而且对于拉动消费、刺激经济复苏具有特殊重要的作用”。(35)所以，在现代经济危机之中，更容易理解社会保障的作用，更容易实现社会保障制度的改革，每一次经济危机也都应成为推动社会保障大发展的机遇，直至把社会保障确立为构建社会主义和谐社会的主体性社会制度。
第三，从东亚福利体制转型的实质来看，是经济政策和社会政策两者关系的重新调整，反映在经济发展和社会发展上，两者的协调性逐步增强。
在生产性福利体制国家中，社会政策是服务于经济发展的，社会政策从属于经济政策。“后生产主义福利体制”转向就是通过扩大再分配的福利系统，走向全民的福利，把社会政策从经济政策中独立出来，回应社会的福利需求。韩国通过反思亚洲金融危机，认识到“长期以来人们用经济和社会或者经济增长和社会福利的二分法来思维，忽视了经济政策和社会政策密切联系的事实，但是对待这二者，重要的是从二者何为优先的二分法的思维中摆脱出来，实现经济政策和社会政策相互依存相互促进的思维转换”。(36)
长期以来，在我国诸多领域的政策都被视为经济政策，国家整体发展处于“只有经济政策，没有社会政策”的过程中。基于中国30多年经济改革的基础，我国政府提出了构建和谐社会、全面建设小康社会的战略任务和重要目标，以及以人为本的执政理念等等，这表明我国政府治国方略从注重经济的优先发展转移到经济和社会的协调发展。近年来，在发展经济的同时，更加重视发展社会事业和改善民生，经济发展与社会发展的协调性明显增强。社会保障在经济社会发展格局中的弱势地位，在“必须统筹经济社会发展，加快解决经济社会发展‘一条腿长、一条腿短’的问题”(37)的要求下将得到全面加强和提升。加上人民群众对基本保障需求的日益迫切和福利需求的多样化，为国家福利的重构提供了社会基础，所有这些都使我们期待在后国际金融危机时期能开启中国的“福利元年”。
第四，从东亚福利体制转型的方向来看，“后生产主义福利体制”通过国家福利的重构，孕育着“东方福利模式”。
在东亚发展中，曾以“低社会福利，高经济增长”的模式为自豪，相信“经济增长就是最好的福利”。目前出现的从“生产主义福利体制”向“后生产主义福利体制”的转向，不仅仅是反映了国家政策目标的改变与努力回应不断出现的福利需求所带来的政策调整，从总体来看，还反映了东亚福利改革都朝着国家更多的干预、覆盖面更广的方向发展，政府采纳了社会福利计划作为经济发展的政策手段，被确立为经济发展总体架构的一部分。(38)同时，调整发展理念，将经济发展成果转化为国民福利，开始进行国家福利的重构，走向全民福利。
但我们也看到，东亚经济与社会的关系、政府与市场的关系、政府和社会的关系有别于西方国家，由此，东亚各国和地区的福利重构一定不会是西方福利国家的翻版，寻求可持续的福利社会发展道路的时代已经到来。这既要克服福利国家暴露出来的弊端，也要克服企业保障的不足，还要重视家庭作用的发挥，吸取西方福利国家注重普惠性、平等性的优点，在市场经济体制下和新的社会发展基础上，通过经济政策和社会政策的相互融通和相互促进，实现国家福利体制的创新，由此，走向引领和谐的“东方福利模式”。
注释：
①考斯塔·艾斯平—安德森：《福利资本主义的三个世界》，郑秉文译，北京：法律出版社，2003年，第3页。
②林闽钢：《东亚福利体制与社会政策发展》，《浙江学刊》2008年第2期。
③Ian Holliday,"Productivist Welfare Capitalism:Social Policy in East Asia," Political Studies,vol.48,2000,pp.706-723.
④古允文：《东亚福利研究的发展与对台湾的启示》，台湾地区财团法人国家政策研究基金会国政研究报告，2008年10月14日，http://www.npf.org.tw/post/2/4813，2009年10月22日。
⑤Anne-Marie Guillemard,ed.,Old Age and the Welfare State,London and Beverly Hills:Sage Publications,1983,p.3.
⑥Sung-Jae Choi and Seong-Hoon Bae,"National Policies on Ageing in South Korea," in J.Doling,C.J.Finer and T.Mahby,eds.,Ageing Matters:European Policy Lessons from the East,UK:Ashgate Publishing Limited,2005,pp.123-149.
⑦Huckju Kwon,"Democracy and the Politics of Social Welfare:A Comparative Analysis of Welfare System in East Asian," in R.Goodman,G.White,R.Goodman and Huck-ju Kwon,eds.,The East Asian Welfare Model:Welfare Orientalism and the State,London and New York:Routledge,2002,pp.27-74; Huck-ju Kwon,Welfare Reform and Future Challenges in Korea:Beyond the Developmental Welfare State? Oxford:Development and Change,2005,pp.477-497; Yeon-Myung Kim,"Beyond East Asia Welfare Productivism in South Korea," Policy and Politics,vol.36,no.1,2008,pp.109 125.
⑧D.Thomson,"Welfare State and Intergenerational Conflict:Winners or Losers?" in P.Johnson,C.Conrad and D.Thomason,eds.,Workers Versus Pensioners:Intergenerational Justice in an Ageing World,Manchester:Manchester University Press,1989,pp.33-51.
⑨Harold Wilensky,"The Impact of Welfare State on Real Welfare," in Harold Wilensky,The Welfare State and Equality:Structral and Ideological Roots of Public Escpenditures,Berkeley:University of California Press,1975,pp.88-116.
⑩转自Julia Lynch,Age in the Welfare State:The Origins of Social Spending on Pensioners, Workers,and Children,Cambridge:Cambridge University Press,2006,p.44.
(11)Julia Lynch,Age in the Welfare State:The Origins of Social Spending on Pensioners, Workers,and Children,pp.55-69.
(12)Julia Lynch,Age in the Welfare State:The Origins of Social Spending on Pensioners, Workers,and Children,p.10.
(13)刘骥：《福利国家的年龄倾向——评朱利亚·林奇的〈福利国家的“年龄”〉》，《欧洲研究》2008年第1期。
(14)转自李易骏、古允文：《另一个福利世界？东亚发展型福利体制初探》，《台湾社会学刊》2003年总第31期。
(15)D.Jacobs,"Low Public Expenditures on Social Welfare:Do East Asia Countries Have a Secret?" International Journal of Social Welfare,vol.9,2000,pp.2-16.
(16)考斯塔·艾斯平-安德森：《福利资本主义的三个世界》，第20页。
(17)M.Ramesh,"Globalisation and Social Security Expansion in East Asia," in L.Weiss,ed.,States in the Global Economy:Bringing Domestic Institutions Back,Cambridge:Cambridge University Press,2003,pp.83-98.
(18)C.Park and D.Jung,"The Asian Welfare Regimes Revisited:The Preliminary Typology Based on Welfare Legislation and Welfare Expenditure," in paper presented at the Symposium on Democratization and the East Asian Welfare Expansion,2007,p.29.
(19)Julia Lynch,Age in the Welfare State:The Origins of Social Spending on Pensioners,Workers,and Children,pp.17-18.
(20)Julia Lynch,Age in the Welfare State:The Origins of Social Spending on Pensioners, Workers,and Children,p.4.
(21)Julia Lynch,Age in the Welfare State:The Origins of Social Spending on Pensioners, Workers,and Children,pp.31-32.由于去掉人口结构的影响来进行标准化，所以年龄支出比率的绝对值并没有意义，只有进行跨国横向比较时才有相对意义。
(22)在东亚福利体制研究中，提及最多的是东北亚的日本、韩国、香港和台湾地区。近年来，东亚福利体制的研究对象开始扩大，东南亚的马来西亚、菲律宾也常纳入到东亚福利体制研究对象中。由于新加坡和香港地区的数据在本研究所使用的数据库中缺失，菲律宾的数据是针对贫困人口，所以，在本文的研究对象中，没有能包括新加坡、香港地区和菲律宾。
(23)老年人口一般被视为生产力较低的人群，因而其支出被定义为消费型支出，与消费型的老龄支出相比，对于劳动力市场的支出与儿童保障的支出被视为投资型支出，开始得到广泛认同。
(24)I.Peng and J.Wang,"Institutions and Institutional Purpose:Continuity and Change in East Asia Social Policy," Politics & Society,vol.36,no.1,2008,pp.61-88.
(25)该数据库部分年份资料统计也不够完整，缺失了各国（地区）服务项目的支出，同时还没有包括每个项目所覆盖的目标人口数，因而只将该部分作为辅助证明之用。其中，台湾地区的统计资料缺失。
(26)亚洲开发银行所提供的日本、韩国和马来西亚的(SPI)数据中，老年人口的标准为60岁及以上的人口。而台湾地区在各项社会福利方案中老年人口的标准为65岁及以上的人口。本研究在处理台湾地区数据上用65岁以上为老龄人口这一统计口径的数据。另由于台湾地区的统计资料以人次或件数计算，而非人数，因而台湾地区老龄人口的社会保障覆盖率及ENSR的指标计算会有一定的高估。
(27)由于所使用的数据库只能呈现出2003年至2005年东亚社会保障支出变化，无法反映各国和地区2005年以后的社会保障发展。特别是从2008年之后韩国推进了社会保障制度改革，老龄支出预算大增。
(28)Choi Seng-Eun,"Population Aging and Social Budget in Korea,"《全球化与东亚社会保障论坛论文集》，台北，2009年11月，第108-122页。
(29)Choi Seng-Eun,"Population Aging and Social Budget in Korea," pp.108-122.
(30)沈洁：《日韩养老政策样本》，《财经》2010年第10期。
(31)I.Gough,"East Asia:The Limits of Productivist Regimes," in I.Gough and G.Wood,eds.,Insecurity and Welfare Regimes in Asia,Africa,and Latin America:Social Policy in Development Contexts,Cambridge:Cambridge University Press,2000,pp.169-326.
(32)A.Crossant,"Changing Welfare Regimes in East and Southeast Asia:Crisis,Change and Challenge," Social Policy and Administration,vol.38,no.5,2004,pp.504-524.
(33)金容益：《韩国卢武铉政府的社会政策》，杨团、彭希哲主编：《当代社会政策研究》，北京：中国劳动社会保障出版社，2009年，第65页。
(34)郑秉文：《中国社会保障制度60年：成就与教训》，《中国人口科学》2009年第5期。
(35)温家宝：《关于发展社会事业和改善民生的几个问题》，《求是》2010年第7期。
(36)金容益：《韩国卢武铉政府的社会政策》，杨团、彭希哲主编：《当代社会政策研究》，第70页。
(37)温家宝：《关于发展社会事业和改善民生的几个问题》，《求是》2010年第7期。
(38)潘屹：《当代中国社会福利改革的指导思想与实践》，《学习与实践》2007年第2期。
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