金融抑制与印度银行业改革，本文主要内容关键词为：印度论文,银行业论文,抑制论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、金融抑制政策下的银行业
1973年，肖(Edwark Shaw)和麦金农(Ronaald Mckinnon)提出了著名的金融抑制理论。他们认为，发展中国家的贫困，不仅在于资本的稀缺，更重要的是资本利用效率低下，抑制了经济增长。发展中国家大多将工业化、先导产业发展作为宏观经济政策目标，而这种目标能否实现“主要取决于发展中国家政府的政策选择。因此，许多发展中国家不适当的经济活动，归因于他们政府所推行的经济政策，这些政策虽有其客观性，但往往带有抑制作用”。印度在经济发展过程中也存在着同样的问题。
独立初，印度就确立了实现工业化的经济发展战略，推行以国营经济为主，国营经济和私营经济并存的混合模式，同时将稳定和公平纳入宏观目标，这些都需要强有力的资金支持。但是，当时印度银行业普遍实行连锁董事制(Interlocking of Directorship)，即银行的董事大多由大企业、大公司的股东兼任，在他们的影响下，银行将居民储蓄聚集的资金大部分投向了与之关联的大实业公司，以及大国营企业，而中小国营企业很难得到贷款。同时，银行的分支机构大都集中在经济繁荣、人口鼎盛的大都市，忽略了广大农业地区的资金需求。作为经济基础的农业发展缓慢，且存在着大量的贫困人口。在这种情况下，印度政府决定实行银行业国有化政策，在1969年和1980年，先后接管了20家左右存款额在5亿卢比以上的银行，并借此建立了以国有银行——公营银行为主的银行体系。
银行业国有化所带来的国有银行的信用垄断地位，是印度政府实施金融抑制政策的基础。具体而言，政府对银行业管制政策的核心内容主要有以下几方面：
1.国有银行的机构扩张和信贷管理。在政策指导下，公营银行的分支机构迅速壮大，1969年，公营银行的分支机构约有7434家，1991年增加到54170家，增长了近8倍。同时，公营银行的信贷额也不断提高，1960-1961年度，（注：印度的财政年度从4月1日至下一年的3月31日。）330家表列商业银行（注：表列商业银行是指列入1934年《印度储备银行法》第二表格的银行，存款不少于50万卢比，大部分为公营银行。）共吸收存款175亿卢比，发放贷款132亿卢比；1980-1981年度，3799家表列商业银行存款额为3799亿卢比，贷款2527亿卢比。机构扩张导致居民储蓄大量增加，信贷管理则将收集的资金按政府意愿，以较低的成本分配给了国营经济。
2.银行利率的管制。印度储备银行（Reserve Bank of India,RBI，印度中央银行）的银行利率是指“该行用以购买或贴现汇票和其它合格商业票据的标准利率”，具体是指RBI向商业银行放款的利率。1951年，印度储备银行利率为3.5%；1971年调整为6%；1974年提高到9%；1981年又调整为10%，以后一直没有变化。由政府制定的基准市场利率，以及名目繁多的官订利率分割了市场，各银行没有决定自己存贷款利率的自由权。据统计，印度同期的通货膨胀率为9.35%，也就是说，在相当长的时期内，实际利率为负数。
3.采用优先贷款的信贷干预措施。1980年，RBI规定，对于农业、中小企业等弱势部门采用优先贷款措施加以扶持。公营银行发放给这些部门的贷款须占其总贷款的40%；其中40%必须贷给农业；而对农业薄弱部门和农村地区有关活动的直接贷款又须占农业贷款的55%。这样从1980年开始，优先贷款的金额不断增加，至1991年已达4209亿卢比，增长了近96倍。此外，为了缓解农村人口的贫困问题，政府还要求公营银行对经济贫困地区发放4%的优惠利率无抵押贷款，并参与农村发展计划，直接对贫困地区进行援助。
4.过高的准备金制度。RBI规定，准备金制度主要由现金储备率(Cash Reserve Rate,CRR)和法定清偿率(Statutory Liquidity Ratio,SLR)两部分组成。CRR要求银行按其活期和定期存款额的8%以现金形式存入RBI，SLR则要求银行储备相当于存款总额30%的现金、黄金或审核未抵押证券，以保持清偿能力。
1990年以前，CRR和SLR分别维持在10%和30%左右的水平，这样银行就有近40%的资金不能自由支配，而RBI则掌握了大量无息或低息资金，可用于对国营经济的投资。
5.财政对中央银行的控制。银行业国有化之后，印度储备银行实际上也就变成了政府的一个下属机构，其通过发行货币和筹集资金为政府弥补财政赤字。1971年，RBI为中央政府提供的净贷款约为380亿卢比，1992年，净贷款额提高了27倍，达10301亿卢比。RBI也由此成了政府的主要债权人。据统计，1992年政府未偿债务有17010亿卢比，其中RBI的净贷款就占60%。
6.倾斜的信贷政策。印度政府成立了信贷委员会，负责制定全国的信贷计划，用行政手段干预信贷规模和流向，优先扶持国民经济计划规定的重点国营部门、优先项目和工程。在这样干预下，RBI实行向国营企业提供优先、优惠的贷款政策，而对创造产值占GDP为75%的私营大中型企业及批发贸易等行业的信贷需求则重视不够。
二、经济转型时期银行业的两次改革
通过实施金融抑制政策，印度政府借助银行体系（主要是国有银行）获得了大量的准财政收入，进而将这部分收入用于刺激国内经济增长，促进国营经济壮大。但在计划经济体制下，国有资产“所有者缺位”，国营企业没有完善的内部治理机制，资金严重浪费，使用效率低下，在20世纪70-80年代，印度国民经济的增长速度仅为3.5%。最终，政府设计的用牺牲银行业效率来提高国民经济效率的目标没有实现，反而给银行业的发展埋下了隐患。
首先，金融抑制政策大大削弱了公营银行的竞争能力，这主要体现在其盈利能力较低。公营银行上缴RBI的准备金加上优先贷款，占银行资金的50%以上，导致银行缺乏可贷资金从而限制了其赢利水平。另外，庞大的分支机构网络所导致的运营费用，以及大量冗余员工的工资支出，又加大了银行的支出。1988-1989年度，属于公营银行的国家银行集团和国有化银行的利润分别为8.9亿卢比和19.3亿卢比，同期私营银行的利润为1.9亿卢比，外国银行为11.7亿卢比。但前两者的纯利润率仅为1.2%和2.6%，大大低于后两者的2.0%和9.1%。
其次，金融抑制政策在银行体系内产生了大量的不良贷款，不利于银行业的稳定。在政府强制行政命令的约束下，为了完成信贷指标，各银行大多忽视或放松对信贷质量的监督和管理。据统计，1979年6月，银行贷款回收率为53.1%，1980年和1989年同期贷款回收率分别为52.1%和52%，将近一半的贷款不能如期回收，形成了大量呆坏帐。另外，支持农村发展计划的优惠贷款回收情况则更差，截至1990年，回收率仅占总贷款额的12%。
20世纪90年代初，印度开始了经济体制改革，长期处于抑制状态的银行业并不能适应市场经济的要求，甚至阻碍了经济转型的顺利完成。1991年印度政府决定进行银行业改革。印度银行业的改革分两个阶段：第一阶段自1991年8月—1996年底，成立（第一）纳拉辛哈委员会(Narasimham Committee Ⅰ)，负责研究银行业的改革方案；第二阶段则由1997年开始至今，拟定改革方案分别由两个委员会制定：一是第二纳拉辛哈委员会主要负责规划银行业的总体发展方向，针对解决国有银行的特殊地位及存在的问题；二是1999年2月组成的瓦马委员会(Verma Committee)，专门研究国有银行的改革措施。印度政府参考了几个委员会的研究报告，最终采取了包括降低准备金等措施在内的多项建议，逐步弱化了金融抑制政策，并尽力消除其在银行业内的不良影响。具体措施如下：
1.降低CRR和SLR。1991年3月，RBI规定CRR由15%提高到25%，1992-1993年度恢复到15%。1997年，这一比例又降为9.5%。同时RBI规定1990-1991年度，银行国内负债的SLR为38.5%，国外负债的SLR为30%，两者加权平均为34.5%，而到1992年之后，对国内、国外负债不再制定不同标准，统一按25%计算。
2.放松利率管制。1992年之后，RBI废除了固定存款利率，对于所有存款只制定最高利率标准。在贷款利率方面，继取消对同业折借及短期票据等内部最高利率限制之后，BRI在1994年又将贷款利率按其金额划分为2.5万卢比以下、2.5万卢比以上及20万卢比以下以及超过20万卢比三个类别。对于前两者，RBI分别规定最低利率分别为12%和13.5%，而20万卢比以上的贷款，则由商业银行自主决定利率。
3.允许建立私营银行，减少对外国银行进入及现有银行机构扩张的限制，鼓励金融业内的自由竞争。1993年，RBI颁布了私营银行的设立标准，迄今为止已有9家新私营银行设立（注：1994年以后建立的私营银行称为新建私营银行；1994年以前的私营银行称为原私营银行。）。从1991-1992年度到1996-1997年度，印度国内私营银行从23家增加到了34家，外国银行从23家增加到39家，而两者的分支机构则分别由3887和141家增加到了4535和191家。同时，由于政策宽松，非银行金融机构也得以迅速发展。1991-1992年度，非银行金融机构的存款总额仅为2043.85亿卢比，而1995-1996年度，这一数字上升为10167.24亿卢比，增幅近398%。
4.建立规范的银行监管制度，取代计划经济体制下的行政命令管理方式。在1991-1992年度，RBI要求银行实行统一的会计准则，以使银行资产负债表能与国际标准接轨，并更加公开透明，具有可比性，随后又要求引入收入认定、资产分类等谨慎会计原则，将银行资产划分为标准资产、次标准资产、问题资产和损失资产等四类，对所有的问题资产及损失资产须保持100%的准备金。该原则改变了过去定点实地检查的监管方式，采取了更有效的上报稽查制度。RBI还借鉴美国经验，制定CAMEL评级标准，通过资产与风险相匹配的计量方式，评价银行的经营业绩。
5.以政府资本注入为主，银行从资本市场筹资为辅，提高公营银行的资本充足比率，弥补金融抑制政策对银行资本的侵蚀。长期以来，印度银行的资本充足比率不足3%，与《巴塞尔协议》所要求的8%有相当大的差距，银行体系内存在较大的安全风险。1994年起，政府不断通过财政预算，以政府债券的形式拨款给公营银行，用于银行的资本重建。从1993-1994年度到1998-1999年度，政府用于公营银行的再投资共达1644.612亿卢比。
印度政府还在1993年修改了《印度国家银行法(1955)》，准许公营银行进入资本市场筹资，1994年又修改了《金融公司法(1970/1980)》，允许国有化商业银行最低可持有51%的银行股份。此举使印度国家银行和东方商业银行等多家国有银行进入资本市场，采用发行股票的方式扩充了资本，提高了资本充足比率。
此外，根据第二纳拉辛哈委员会的提议，印度政府还成立了“迅速纠正行动机构”，尽早介入出现问题的公营银行，以避免银行经营状况的进一步恶化。在瓦马委员会的建议下，针对公营银行25%-50%的冗员，政府从1999年11月开始推行自愿退休计划。据估计，约有59338名员工在获得一定补偿后离开了工作岗位，占12家国有化银行员工总数的19%，大大减轻了公营银行的负担。
三、银行业改革的绩效与不足
两个阶段的改革为银行业创造了较为宽松的经营环境，各类银行都有一定程度的发展。观察20世纪90年代印度银行业的资产净利率，可以发现公营银行的经营渐有起色。1992-2000年平均资产净利率为0.34%，1996-1997年度之后资产净利率一直保持在0.58%左右，没有出现过负值。而新私营银行和外国银行同期的平均资产净利率更是高达1.55%和1.29%。
从出台的改革措施看，印度政府及RBI将重点放在了放松或废止部分金融抑制政策上，以消除长期以来金融抑制政策对银行业的影响。然而，政府在提高银行业效率方面重视不够，因此成效不大。这主要体现在以下几方面：
1.国有银行的信用垄断地位并未完全打破。首先，虽然部分公营银行通过上市实现了对国有资本的稀释，但由于印度1949年的《银行业管制法》规定，只有持有股份10%以上的股东才有表决权。因此，政府并未放松对大部分公营银行的控制管理权，银行资源的控制权仍掌握在政府手中。第一、第二纳拉辛哈委员会曾建议将国有银行的政府股份降至33%，吸引社会资本介入银行内部治理，以解决“所有者缺位”所带来的效率低下等弊端。然而，政府基于多方面原因的考虑，并未采纳此建议。其次，在经济发展初期，公营银行大量的分支机构为有效地聚集资金做出了重大贡献，可是现阶段设在农村的分支机构平均业务量仅为0.338亿卢比，不到总体平均水平的一半，多数已面临严重亏损。政府为了保证银行机构的覆盖率，对效益不佳的机构并未进行大规模的破产关闭，这样在这些地区的公营银行不得不继续承担其分支机构的运营费用。
2.国有银行效率低下。公营银行效率低下，缺乏高级金融人才。银行管理人员由政府行政指派，不具备专业知识，再加上其工资按政府公务员标准制定，缺乏必要的奖惩机制。另外，行内员工专业素质也较低，没有相应的培训制度，其个人生产率明显低于其他银行。
3.优先贷款的压力没有减轻。第一纳拉辛哈委员会认为，优惠贷款政策业已实施数十年，政府对农业等部门已进行了大量的补贴，这些部门也形成了相当的生产力，因此应缩小优先贷款的发放范围，降低优先贷款的额度，减轻公营银行的负担。该委员会提出可仅把边远地区的农民、小工业、小商业和农村手工业者等列为优先贷款的对象，贷款比例也可降到10%。到3年后再对其进行审查，以决定是否继续贷款。但政府认为，这一建议有悖于公平原则，可能会影响社会稳定，也未采纳。
4.直接投资未起到预期的效果。政府希望通过再投资补足银行资本，减轻其负担，尽快提高经营效率。在实施再投资计划时，政府要求银行起草一份2-3年的业务重构计划书，双方以备忘录的形式签订协议。如果某银行完不成协议所规定的义务，RBI有权采取惩罚措施（如停止再投资等）。但实际上，由于难以区分银行亏损的原因是客观经济环境还是管理不善所造成的，即使那些经营失误导致违约的银行仍能继续获得投资，没有受到任何惩罚。政府这种“无条件”的再投资不仅不能促进银行经营的良性循环，还可能挫伤那些业绩良好的银行的积极性。
5.不良贷款问题仍待解决。由于印度政府接受第一纳拉辛哈委员会的建议，设立特殊审判庭受理银行贷款案件，加快不良贷款的回收，再加上政府对公营银行的大量投资，公营银行得以消化了部分不良贷款。因此，1996年以后，公营银行的不良贷款略有减少，但其他银行由于无法享受这种优惠政策，实际上并没有找到有效化解不良贷款的方法，整个银行业的不良贷款反而有所增加。第一纳拉辛哈委员会又提出了建立资产重组基金或资产重组公司，以解决不良贷款但因有可能带来严重的道德风险，政府一直未能施行。
收稿日期：2002-05-10