公海自由原则视角下的公海保护区
黑小珊
中国海洋大学，山东 青岛 266100
摘 要 ：公海自由原则是国际上对公海权益分配的基本原则，然而国际社会现以长期发展为视角积极倡导建设公海保护区。基于此，本文以对当前公海保护区的讨论作为切入点，予以简述，再以此为基础，论述公海自由原则视角下公海保护区建立面临的问题、二者的关系、解决的建议，给出权益分配平衡化、明确规划框架、明确管理的边界和细则等内容，最后进行展望和进一步讨论，为后续具体工作提供参考。
关键词 ：公海自由；公海权益；公海保护区；规划框架
公海保护区(Marine Protected Areas on the High Seas)是指为保护和有效管理海洋资源、环境、生物多样性或历史遗迹等，在公海选定一部分海域采取不同的管理措施，完全或部分限制影响海洋生物资源多样性或海洋生境的活动。现代社会各类活动已经对海洋环境造成了破坏，部分国家对海洋资源进行无节制的开发，以长远角度来看，不利于社会的持续发展。国际社会、区域组织及相关国家对建设公海保护区产生激烈争议，因此对相关工作面临的实际困难、建议进行分析十分必要。
一、公海自由原则视角下公海保护区建立面临的问题
(一)权利与义务
权利与义务的分配，依然是当前公海自由原则下，公海保护区建立面临的主要问题。国际社会对构建公海保护区的关注程度，自20世纪末期以来越来越高，2015年，第69届联合国大会第 292号决议明确提出：就国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护、可持续利用事项，拟订一份具有法律约束力的国际文书，其主要内容将包括公海保护区在内的划区管理工具，再一次将公海保护区的建设推向舆论的风口浪尖[1]。目前已经建立的公海保护区均是通过区域性条约达成共识，由于区域性条约的特点，对非缔约国无法约束，这就使得缔约国与非缔约国在公海保护区内权利与义务面临如何同一、经济发展不同的缔约国间如何协调、相关国际组织进行管理的问题。如美国和英国愿意支持建立南极海洋保护区，非洲国家也提出了相关议案，而非洲发展中国家、内陆国家一无管理经验，二无管理队伍，三无专业设备，如何协助南极海洋生物资源养护委员会履行收集海洋科学信息的义务，如何参与到这一过程？对应的，发达国家拥有先进技术，进行调查、分析能力强，其成果如何进行共享？最为重要的是，非缔约国依然可以以《国际海洋法公约》为依据主张公海自由继续进行破坏性的资源开发，这就使得保护区工作开展的收效也因此难以保证[2]。
(二)资源的争夺
陆地资源的枯竭是一个不可避免的问题，新资源的开发利用虽然已经提上日程，但收效并不完全理想，海洋资源的开发是近些年来社会发展的必要资源来源，这也为公海保护区的建立、管理带来了不小的挑战。公海自由原则视角下，各国均有权利进入公海进行开发活动，海洋开发能力较差的国家、坚持海洋资源保护的国家可能无法在第一时间予以干预，而且即便进行了干预，也无法保证干预效果。如部分远洋工作的船只，可采取诱捕的方式，使鲸类离开保护区范围，或者利用其他生物技术对海洋生物进行驱逐，使其离开保护区，这些行为没有发生在保护区内，现有的各类公约也无法进行强制约束[3]。在资源争夺问题无法解决的情况下，片面强调海洋保护、公海自由，是缺乏现实意义和可行空间的。公海保护区的建立并不难，但在保护区建立之后，如何执行保护工作，如何监督保护行为，是不得不考虑的重点问题。在广袤的海洋中，生物活动带有规律性，也带有不确定性，如鲸类在迁徙时，可能受到过往船只、钻井平台工作行为等影响，导致生物声呐系统回波异常，偏离原有的迁徙路线，已有研究表明部分鲸类搁浅事件与此相关。公海自由原则下，上述人类活动无法完全予以限制。
此外利益分配问题依然不容忽视，如日本、挪威等国家每年通过海洋产业创造大量财富，一旦设立保护区，相关国家海洋捕鱼、捕鲸以及海产品业均会受到影响，海洋生物会自然向保护区聚集，引发相关国家经济甚至就业问题。在公海保护区问题上，相关国家也秉持着不同态度。公海保护区周边的主权国家积极主张建立，以保持自身国家在此海域范围内的海洋资源利用的优势地位，非洲国家和一些尚不具备海洋资源开发利用的内陆国家持相同态度，以待自身技术完善后进行开发利用[3]。而俄罗斯、中国的态度则相对客观，认为建立公海保护区需要科学技术的支持、与现有国际法律制度相协调。对上述各方争论进行分析，不难看出发声的周边海域国家积极推动这一过程，渔业利益相关国家对待公海保护区存在明显的抵触[4]。同时需要注意的是，现有的公海保护区管理问题依然不容忽视，也是目前争论的核心问题之一。如鲸类作为哺乳动物，存在迁移的习惯，保护区不可能完全控制海洋生物的自然活动，北太平洋的鲸类会随洋流进入太平洋西岸，并在日本暖流的作用下经对马海峡进入日本领海，遭到捕杀。现行公约、现有保护区无法干涉这些自然行为。
二、公海自由原则和公海保护区的关系
(一)公海保护区建立的基础是公海自由原则
公海保护区建立的基础之一，是公海自由原则，公海自由的内涵，则包括各国均享受开发利用海洋资源的权利，也需要履行与之对应的义务。早在17世纪初，各海洋大国就开始进行公海自由的讨论。公海自由最早是由荷兰学者胡戈·格劳修斯(Hugo Grotius)提出的[5]。1603 年，荷属东印度公司委托格劳修斯为荷兰船只在马六甲海峡捕获葡萄牙商船的行为进行辩护。格劳修斯1605年完成了题为《论捕获法》的辩护词。该辩护词的第十二章在 1609年以《海洋自由论》为标题公开发表。在这篇单独发表的文章中，格劳修斯从自然法的角度来论证海洋应该向所有人自由开放。格劳修斯当时提出的海洋自由世纪上覆盖了各个主权国家领海之外的海域[6]。近代的海洋自由原则在此基础上进一步得到发展，各国也均在陆地资源渐趋紧张的情况下，将目光放在海洋、远洋等方面，公海保护区的建立，为海洋资源的利用提供了长期保障。
对于违反公海保护区管理制度的渔船非成员国所有，则应当采取不同措施。如违反转运规定，应在采取临时措施后，知会该国管理部门，同时临时扣押该渔船，要求该国缴纳罚金，罚金缴纳完毕后，释放该船只。
(二)公海自由原则是公海保护区管理的基本依据
公海自由的受益群体并非某一个或几个国家，公海保护区的建立和管理，也需要来自更多区域、组织的联合支持，应强调国家立场意义上的积极参与。以长效交流机制作为依托。如我国对海洋保护一直医疗较为重视，但在公海保护区的建设方面，基本立场为“利用中保护”。我国的立场主要体现在公海资源养护与环境保护方面。在资源保护方面，我国一直保持积极态度。我国发表了政府官方文件，包括1973年发布的《关于国际海域的一般原则的工作文件》以及1996年发布的《中国海洋21世纪议程》。在议程的第十章专门讨论了国际海洋事务，阐明了我国政府就公海生物资源保护的立场。其中提出我国将继续“参加有关公海生物资源保护和开发的国际或区域公约或协议，继续履行我国政府加入或批准有关国际协定或公约的权利和义务。”同时“发展扩大可持续开发利用公海生物资源方面的信息交流，逐步建立或扩大生物资源监测和评价方面的合作。”
三、公海自由原则视角下公海保护区的建设建议
(一)明确参与边界
未来工作中，其他参与公海保护区建设的各国之间，无论目前态度存在和种差异，均应重视持续交流，及时就海洋资源的开发利用现状和后续变化进行磋商，以“公海自由”为原则，获取能够为各国普遍接受的方式，并形成固定机制，作为保护区建设和管理的框架支持之一。
(二)可行的管理措施和细则
公海自由原则视角下，公海保护区的建设、管理等活动，应在有效计划的支持下逐步开展，其关键点之一是明确的规划框架。建议结合当前物种信息分情况进行不同程度的管理计划，如拟定核心物种保护、区域保护、全面保护。核心物种保护是指只有个别海洋生物物种面临濒危，将其中极易危、濒危、易危物种作为核心，了解其迁徙、栖息规律，对其进行特殊保护，无需建立公海保护区。如一些鲨鱼、鳐类、矛尾鱼、蓝鳍、金枪鱼等，按照其生活习性规划出若干物种相对集中的区域，进行针对性保护。区域保护是指选取若干物种破坏较为严重的地区或对于区域内海洋生物生物链中关键物种的的重要栖息地，建立小型范围的保护区，并以5-10年的时间进行持续性保护，使其种群环境渐渐恢复。全面保护是指以区域保护和核心物种保护的既有成果为基础，以维护整个海洋生物链为目标，谋求保护范围和能力的进一步强化。如完全禁止保护区内的捕捞活动、禁止影响海域内影响海洋生境的倾倒废水活动。
管理细则则是指各类不合理行为均可通过明确条文进行处理。如某保护区建立后，发现成员国的渔船进入到保护区进行不合理作业，应采取临时措施，记录该渔船的型号等信息，必要时予以扣留，之后知会相关管理部门，由其自行进行处理，但需要在7个工作日内向保护区管理部门提交处理结果。在此基础上，该国应额外缴纳一笔罚金，用于保护区建设。
4）师生关系、同学关系更加融洽。在“任务型”教学模式的实施中，教师频繁参与任务的各环节，与学生之间的沟通交流明显增多，师生之间的感情得到了升华。此外，小组成员之间为了更好地完成任务展示，聚在一起讨论交流的时间也增加了，同学之间的关系更加融洽。
绍圣元年山谷所作诗文亦多禅语，张耒《赠无咎以“即见君子，云胡不喜”为韵》为证：“黄子少年时，风流胜春柳。中年一钵饭，万事寒木朽。室有僧对谈，房无妾侍帚。”（转引自龙延《黄庭坚早期禅学源流论考》，《重庆邮电学院学报·社会科学版》，2003年第5期）
(三)构建深入交流的长效机制
按照国际法，公海是全人类的共同财富，供所有国家平等地共同使用，不论其为沿海国还是内陆国。20世纪中后期，随着航海技术的进步，各国对海洋资源的利用更加重视、深入。1958年的《公海公约》规定，公海自由主要包括航行自由、捕鱼自由、铺设海底电缆和管道的自由、飞越自由。《联合国海洋法公约》除规定上述自由外，还增加了建造国际法所准许的人工岛屿和其他设施的自由、科学研究的自由，并规定所有国家在行使这些自由时，应合理地照顾到其他国家享受公海自由的利益。另外，各国均有权在公海自由进行以和平为目的的科学研究。公海保护区的建立，一方面能够保证海洋物种多样性，另一方面是以资源合理利用为视角，进行长期规划管理，但不能以此为由限制公海自由原则下各国所享有的权利，应当在公海海洋生物资源养护与利用之间实现平衡。这即是说，公海保护区管理的基本依据也正是公海自由原则。
在课堂上我们利用微课小视频进行教学，在课后我们仍旧可以利用微课让学生巩固课堂知识。课堂的时间是有限的，我们在抓住课堂时间进行教学时，也需要让学生科学合理地利用课后时间，因为课后学习很多时候没有教师请教也没有同学讨论，这时候微课的价值就得到了充分的体现，学生可以根据自己的实际学习情况选择微课学习，在微课堂中讨论学习内容等。另外我们鼓励学生运用微课的同时，我们自己也要善于利用微课，让微课更好地服务学生、服务数学课堂。我们在教学过程当中可以通过微课不断学习优秀教师的教学方法，使其内化到自己的教学体系当中，从而更好地传授学生知识、引导学生学习，这样才能使课堂质效有更好的提升。
参与边界的明确，可视作是公海自由原则视角下公海保护区建设的关键，以当前各国对海洋资源开发利用的态势、技术水平为参考，强行完全限制某些行为并不现实，设法明确参与边界更加可行。所谓参与边界是指结合各国特点明确参与公海保护区建设的深入程度和需要承担的义务、责任。如日本长期进行捕鲸作业，鲸须可以制成很多物品，包括刷子、衣物、伞骨。鲸肉可食用，是日本饮食的重要部分，鲸油在工业上可以用于制革工业，也用于回火浴(炼钢用)和用作润滑剂等。氢化后可作食用和制造肥皂、蜡烛等的原料。在无法有效限制各国捕鲸的情况下，可要求其降低鲸制品的售价，以现价50%为标准，向各非捕鲸国出售，进行高价鲸制品的抵制，间接进行保护。参与边界更重视合理分配权益而非盲目打击既得利益群体，因此拥有更理想的实现空间。公海自由原则下，各国均有权利进行海洋资源的利用，由于公海保护区并不能完全限制海洋生物活动，依然需要以必要的管理行为提升保护效果，以规划框架为基础，应进一步明确管理的边界和细则。所谓管理边界，是指进行管理行为时，可给予界定的不合理行为和管理深入程度。对发达国家和发展中国家的参与边界差异也应予以重视，确保各国在享受权益的同时履行对应义务。
(四)展望和进一步讨论
在上述工作的基础上，需要进一步进行展望和探讨的还包括三个要素，即参与方式、惩处方式、长期工作方式。参与方式即各国通过何种方式、何种标准，达成保护区建立和管理的共识。目前来看，国际社会和区域组织对海洋保护的热情虽然较高，但普遍缺乏有力的长期性支持，未来工作首先需要考虑将各沿海岸大国纳入到管理规划中，形成具有影响力的区域、国际团体，之后建立组织框架，作为日常工作开展的载体。惩处机制包括对会员国的惩处、对非会员国的惩处两个部分，在保护区管理部门建立后，通过全体成员大会中讨论惩处方式、予以明确并推行。所有机制应带有可变动性，在基本原则明确的情况下，根据实际需要进行必要修改，使其能够持续发挥作用。
长期工作方式是指在完成了上述各项工作中，以稳定的架构、清晰的条文保证保护区工作的长期性。如在给出管理方案后，要求所有成员国必须遵守，对于不愿意遵守或者存在意见、建议的成员国，允许陈述原因，酌情讨论更改。对不接受惩罚的非成员国，可通过联合经济制裁等措施给予处罚，确保公海保护区工作的强制性、权威性。尝试真正实现公海自由、权益共享，需要建立公海保护区，公海保护区的工作效果，也需要各方广泛支持，这是实际工作开展的基本要求。
Jacopoda Varagine (348 AD) described the “miracle of the black leg” where a gangrenous leg of Justinian (Roman deacon) was replaced with that of a dead Ethiopian man[5].
四、总结
综上所述，公海自由原则视角下，公海保护区建立的讨论由来已久，权益的分配、执行与监督的困难、各国态度向左的基本情况均制约了工作的具体开展。本质上看，公海保护区建立的基础是公海自由原则，后者作为前者的管理提供了依据，可在后续工作中首先强调实际问题的处理，加大磋商、交流的深入程度，之后给定框架、边界和细节，不断推进公海保护区建设工作走向完善。
[ 参 考 文 献 ]
[1]罗猛.国家管辖范围外公海保护区的国际立法趋势与中国因应[J].法学杂志，2018，39(11)：82-91.
[2]何志鹏.海洋法自由理论的发展、困境与路径选择[J].社会科学辑刊，2018(05)：112-119.
[3]金永明.国家管辖范围外区域海洋生物多样性养护和可持续利用问题[J].社会科学，2018(09)：12-21.
[4]檀畅.公海保护区法律机制创新的理论与实践[J].人民论坛·学术前沿，2018(09)：76-79.
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[6]匡增军，徐攀亚.南海公海保护区建设的必要性与可行性分析[J].湖南科技大学学报(社会科学版)，2018，21(02)：151-159.
中图分类号 ：D
文献标识码： A
文章编号： 2095-4379-(2019)10-0059-03
作者简介 ：黑小珊(1993-)，女，汉族，山东青岛人，中国海洋大学，硕士，研究方向：国际公法。