中国工会：转型期的诉求责难与制度救济，本文主要内容关键词为：转型期论文,中国论文,工会论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D412.6 ［文献标识码］A ［文章编号］1673-2375(2009)02-0007-05
工会是劳资冲突的组织化产物，必然要以职工权益为其要务。中国工会虽然在制度层面取得了职工权益的“代言人”资格，但这种资格无疑正面临职工民意授权不充分的现实考验，尤其是在中国劳动关系趋紧的现实环境下，如果基层工会的“三不行为”（不作为、不能为和不愿为）将诱发职工民意的群体性背叛，催生职工寻求体制外“代言人”的同时，冲击工会的“一元化”地位，并可能危及执政党的阶级基础。本文以中国工会的责任属性为基础，就转型期职工诉求责难进行分析，探讨制度救济对中国工会基于责任属性的多维目标实现进行探讨。
一、中国工会的责任属性
受托责任是现代社会的基本特征。对中国工会而言，其受托责任表现在两个方面：一是受执政党之托，协助其开展工作；二是受职工之托，代表和维护维护职工的合法权益①。这说明，“双重受托责任”下的中国工会，维护职工合法权益尽管是其基本职责，但其职能实现必须把维护职工群众具体利益同维护全国人民根本利益紧密结合起来。这种责任属性应有的逻辑假定是：(1)工会是职工群体性民意的制度化反映，工会的受托责任源于职工民意的充分授权；(2)工会作为职工权益的“代言人”，其所表达的利益诉求应与国家层面利益诉求相一致；(3)只要是职工的利益诉求在国家总体利益的范围内，工会应代表职工去维护，国家也应给予充分的支持；(4)在工会职能实现遭遇资源不足时，作为委托人之一的执政党及其领导下的国家应理所当然地给予帮助。
在计划经济体制下，国家主导下的以政治利益为基础、行政控制为手段的利益一体化劳动关系是符合上述逻辑假定的。但是，始于上世纪80年代的市场经济改革，已经从根本上改变了中国的工业关系。在市场化改革中发展起来的非公企业中的劳资纠纷一直呈上升态势②；即使在传统的国有企业，职工也因改革过程中所产生的分配不公、下岗失业等问题而与国家的关系变得紧张③。上述冲突中，工会基于“双重受托责任”的现实考量，既要代表和维护职工权益，又要教育和引导职工在表达权益诉求的同时，服从于国家的整体利益。相较于国家的总体利益，职工的具体利益无疑更为现实。当职工的具体利益与国家的整体利益出现不一致时，工会究竟有多大的意愿和能力去代表和维护职工的现实权益呢？
理论上，中国工会是有意愿去实现职工的利益诉求的，但愿望能否成为现实的关键是国家对经济发展和劳动关系稳定上的目标偏好。30年的改革历程清晰表明，经济优先成为国家的首选目标，并采取包括压低人工成本等在内的各项优惠措施，吸引社会资本参与到经济发展的进程中，并造就了改革开放以来经济年均增长超过9%的世界经济奇迹。虽然，国家也在此过程中颁布了系列的劳动关系调整规范，但对涉及职工切身利益的规范不仅不具体，而且也缺乏最起码的制度保障。现实中的“血汗工厂”、“过劳死”以及“黑砖窑”等现象至少说明，有限的劳动关系调整规范在执行层面仍然面临巨大的挑战。
对具有“双重受托责任”的中国工会而言，在国家经济优先的大战略下，本身也面临委托人利益实现的先后顺序问题。现实的观察表明，工会无疑是将执政党层面的国家利益放在了优先考虑的位置，而职工层面的权益实现则放在了次要位置。之所以做出这样的选择，其根本的原因是中国工会的地位，尤其是非基层工会，其既得利益主要来源于国家主导下的制度供给，其未来利益仍然需要国家主导下的制度保护，并由此滋生了行政化的土壤。但中国工会也清晰地认识到，如果一味地忽视职工权益的实现，不仅有限的职工民意受托基础将可能丧失，而且也会诱致执政党的不满意。尤其是在工会切实感受到职工民意缺失的威胁后，在制度允许的框架内加强职工权益维护的同时，也会积极游说国家采取措施，重视劳动关系的维护。对国家而言，出于对执政基础的考虑，也乐于支持工会在职工权益方面发出更大的声音，以在适度抑制资本话语权的同时，实现社会的公平和正义。
二、转型期职工诉求责难分析
所谓“职工诉求责难”是指当职工权益受损时，对作为其利益代言人的工会行为所表现出的一种不满情绪。劳动关系作为市场化改革的产物，与市场经济改革的进程密切相关。
但中国的改革并没有一个事先设计好的所谓“一揽子的改革方案”，已出台的改革措施及其改革强度是针对经济运行中出现的主要问题和社会承受力确定的，具有“摸着石头过河”的基本特征。在经济转型时，当企业缺乏自生能力并且所雇用的劳动力数量太多时，采取一种渐进式的、双轨的方式，一方面取消政府对符合要素禀赋结构所决定的比较优势部门进入的抑制，另一方面在未解决赶超部门企业缺乏自身能力的问题前继续给予这些企业一些必要的保护和补贴，将使经济在转型过程中既保持稳定又获得增长。这说明：(1)中国的市场经济体制改革仍然是一个漫长的过程；(2)在此过程中，政府所要做的，不仅是要支持原体制下因制度抑制而没有发展起来的企业（主要是非公企业），而且要在一定的时间内，对原体制下形成的、缺乏自身能力的企业（主要是国有企业）给予必要保护；(3)与之相应的劳动关系，也必然要与转轨时期的经济特征相适应，以促进劳动关系的稳定。所以，中国政府基于国情所采取的“渐进式”经济改革模式是导致转型期劳动关系的关键因素。
理论上，“自下而上”的民意决定和“自上而下”的“威权主导”是一国进行经济体制改革的两种基本方式。在“自下而上”的方式下，由于民意基础较为充分，改革的阻力一般较小，所带来的社会震荡也相对较为和缓，但民意累积所带来的社会协调成本可能导致改革的进程极为缓慢甚至让改革夭折。而在“自上而下”的方式下，国家通过“威权体制”的强势推动，可以在较短的时间内积聚社会资源，推动改革的进行，因此改革的效率可能较高。对广大民众而言，更多的是以被动的形式参与到改革的进程中，并不得不承担改革所带来的一切结果。如改革的结果是民众所乐见的，国家的权威将得到进一步巩固，而当改革的结果不是民众所乐于接受时，将采取各种手段向国家表达自身的不满，并促使政府不断调整改革的具体路径。
一个显然的事实是，中国的改革具有“自上而下”的基本特征。出于民众承受力的考虑，“摸着石头过河”成为改革推进的具体路径，并让绝大部分人感觉比改革前要好得多。但通过经济体制改革，我国劳动关系由计划经济时代的绝对稳定向市场经济时代的不稳定转化。
以国有企业的改革为例，初期是从机制入手，改革国有企业的用工制度，并以砸“三铁”（铁饭碗、铁交椅、铁工资）的方式确立国有企业的用工自主权；当改革进入90年代后，随着“短缺经济”的迅速消除，“卖方市场”被“买方市场”所代替，民营经济迅速崛起以及外资企业的大量进入，国有经济竞争力空前下降，大批国有企业破产、停产半停产或陷入严重困难，并由此造成大批国有企业职工下岗失业。在此情况下，中央对国有企业改革的方针作出重大调整：即所谓的“抓大放小”和“有进有退”。至此，国企改革已经从单纯的机制过渡到产权层面，国家认为需要退出的企业，尤其是小企业，普遍采取出售、转让、改造为股份合作制等多种方式实现民营化；对国有大中型企业在实行股份制改造的同时建立现代企业制度。在此过程中，数千万国企职工的劳动关系发生了根本性变化，大批国企职工以下岗和失业的方式被抛出原有的旧体制，与此同时，也有相当数量的原国企职工转入改制后的民营企业。④
国企改革的路径表明，虽然改革之初绝大部分职工得到了好处，但国家主导下的经济改革也给部分职工带来了利益的损害。职工出于自身利益的维护，寄希望于工会能够代表他们维护权益。但正如工会责任属性分析的那样，工会在改革的过程中，教育和引导职工接受改革的现实，并在国家制度允许的框架内，力所能及地帮助职工权益的实现⑤。
但是，工会的这种有限作为与职工现实期望的巨大差距产生了两方面的不良后果：一是职工自发的以群体性的方式进行权益自救，而上访、围厂甚至集体堵马路无疑是这种自救行为的极端表达；二是工会在原体制下所积累的民意基础迅速流失，并促使职工寻求工会组织以外的其他机构（主要是一些所谓的“民间维权”机构）作为利益代言人。前者将危及国家关于社会稳定的利益诉求，而后者则可能导致执政党阶级基础不稳。而工会法定意义上的“代言人”身份使其成了职工利益诉求责难的直接对象，并由此导致了工会社会地位和形象的急剧降低⑥。对工会而言，这种指责虽然有失公平，但其责任属性也要求必须主动作为，以完成其应有的责任属性。
三、基于工会责任属性制度救济分析
劳动关系是劳动者和劳动力使用者所结成的一种社会经济利益关系，是生产资料与劳动者结合的具体表现形式。不同的经济制度、特别是不同的所有制会有不同的劳动关系。对中国而言，现代意义上的劳动关系产生于国家主导下的经济改革，国有企业，尤其是中小型国有企业民营化浪潮的原动力是政府在推动。在中国经济市场化改革没有最终完成前，妄断中国劳动关系已经市场化无疑是有害的，也不利于当前劳动关系的调整。所以，基于中国劳动关系形成的制度背景，制度救济⑦是帮助中国工会回归责任属性的有效路径，这是因为：
1.国家层面的补偿功能所需
如前所述，转型期的劳动关系是国家主导下的市场化改革的结果。在此过程中，国家有责任和义务对在改革中受损的职工群体进行补偿，尤其在中国特有的社会制度下，传统意义上的国家“父爱主义”仍然是民心所向。以国企改制为例，尽管国家通过采取支付经济补偿金等方式完成了职工身份的市场化置换，但在就业体制、社会保障等配套政策不完善的情况下，有限的补偿金显然不足以弥补职工在改革过程中所承受的成本。针对国企改革中所诱发的劳资冲突，中国已经在“工人在企业的损失由政府补救”这样一条道路上走了很远，改变这种路径已经十分困难。但就现实的情况而言，尤其是在市场经济体制尚未完全建立起来的劳动关系转型期，政府的补偿功能对确保劳动关系的稳定仍然是极端重要的，也是中国劳动关系的市场化演变进程中必不可少的救济手段。
2.中国工会的责任属性所需
毫无疑问，中国工会的责任属性是一般西方工会所不具备的。就西方工会而言，其责任属性较为单一，主要代表和维护会员的利益，并尽可能通过垄断劳动力市场的方式提升会员福利。而中国工会的情况是：(1)特有的“双重受托”责任属性要求其在委托人利益代表方面存在一个顺序选择的现实问题，而过去的经验表明，来自国家层面的受托往往成为工会代表和维护的优先考虑目标；(2)权益的维护方面，强调维护职工具体利益与全国人民的总体利益相结合；(3)在目标的诉求上，中国工会不仅要做到职工满意，还要做到企业（资方）满意、政府满意，如此多维的目标诉求，显然是工会组织自身的能力和权限所难以完成的。所以，要实现中国工会基于责任属性的多维目标诉求，作为委托人之一的国家必须承担制度救济的责任。
3.制度层面劳动者权利不完整所需
中国政府在市场化改革的同时，加大了对劳动关系调整的制度建设，尤其是在2008年开始实施的《劳动合同法》、《就业促进法》和《劳动争议调解仲裁法》更是被社会和学界赞誉为劳动“新三法”。但是，囿于现有体制的限制，有关劳动者“三权”即“团结权（工会组建权）、交涉权（集体谈判权）、产业行动权”（集体行动权或罢工权）并没有在我国现行的劳动关系法律规范中得到充分的体现。从已有的法律看，我国劳动者的团结权、集体谈判权实现得较为充分。而缺乏集体行动权的集体谈判无异于“集体行乞”。从中国工会的责任属性看，当职工的集体行动行为出现后，有责任和义务去干预和引导，但简单的行政化无疑会激起职工更强烈的反抗。所以，制度层面的劳动者权利缺失显然不能指望工会以单纯的教育引导予以解决，国家层面应对劳动者权利不完整予以必要的救济。
综上所述，劳动关系的国情特征必然需要与之相应的调整方式，工会作为劳资冲突组织化产物，责任属性取决于具体国情。对中国工会而言，现有的责任属性必然导致转型期职工权益诉求的多方责难，化解这种责难的有效方式仍然是国家层面主导下的制度救济。
但就未来的趋势看，将劳动关系的调整寄生于国家主导下的制度救济也不现实，当这种救济可能迟滞政府主导下的改革进程时，从根本上回归劳动者权利的完整也许是未来比较有效的政策选择。与此同时，国家应逐步退出对劳动关系的具体干预，而工会应切实承担起职工权益的维护，在从根本上巩固中国工会“一元化”地位的同时，巩固和维护国家的执政基础。
注释：
①关于中国工会双重受托责任的法律规定可以参见《中华人民共和国工会法》第四条、第五条。
②以上海为例，2005年劳动争议案件达1.8万件，其中，私营企业劳动争议案件数量为7249件，比1995年《劳动法》开始实施时增加了151倍（《工人日报》，2006年12月27日）。
③据中华全国总工会统计，2006年全国地市以上总工会接待因企业改制问题来访职工14.96万人次，占职工来访总数的38.19%，排在上访案件第一位；1998年以来，国有企业先后有2800万名职工下岗，其中仍有200万左右的职工尚未实现再就业，随着国企改革的进一步推进，未来两年仅拟实施政策性关闭破产的国企职工就还有300多万名需要安置；截止到2006年6月底，改制和关闭破产企业共拖欠职工工资约20.5亿元，补偿金7亿元，在已完成重组改制、关闭破产程序的原国有企业中，还有约25%的职工尚未接续社会保险关系（引自：《中国企业劳动关系状况报告(2007)》，张彦宁、陈兰通主编，企业管理出版社，2007，p123-124）。
④从1995年到2002年的七八年时间里，国有企业累计下岗职工人数达到了3000万以上。这期间，国有企业职工总数从7500万人减少到了3383万人（《2003后统计年鉴》）；而同期国有工业企业数量也从1997年的74388家减少到2002年的42696家，五年减少了3万多家（引自：《转型时期中国劳动关系研究》，劳科所课题组，http://www.dajun.com.cn/laodongguanxi.htm）。
⑤事实上，在国企改革的过程中，尽管国家赋予了工会一些责任，比如，企业的裁员、改制等事项必须经过职代会同意等；但现实中的大量事实表明，工会很难否决具有国家意志的改革行动，甚至一些国有企业，尤其是小型国有企业，在完成私有化改造后，原体制下的工会机构都很难保留，在此情况下奢谈工会的维权功能已经没有意义。
⑥中华全国总工会曾经在1992年和1997年开展了国企职工对本单位工会工作的评价调查，在工会发挥作用方面，认为作用一般甚至较差的比例分别高达47.74%和47.8%。
⑦在学术研究中，制度救济是一个极为宽泛的术语。在本文的研究范畴内，我们认为的制度救济是指当职工的权益诉求得不到主张时，在国家现有劳动关系游戏规则范围内，寻求权益补偿的一种路径。制度救济主要表现在：(1)向代表劳动者权益的机构寻求帮助；(2)寻求司法救济。通常，只有当劳动者权益代表机构“不能为、不可为和不愿为”的情况下，劳动者才会寻求维权成本较高的司法救济。但现实的观察也表明，由于职工不知道或者虽然知道制度救济的形式，但出于不信任或者维权成本的考虑，往往选择一些群体性自救行为的方式进行维权，而“小闹小解决、大闹大解决、不闹不解决”已经在一些地方成为职工解决诉求的惯用手段。