我国信息法规建设现状评价与对策研究——基于“中国信息法规数据库”的实证分析（Ⅱ）：我国信息法规建设现状分析，本文主要内容关键词为：法规论文,信息论文,我国论文,实证论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 我国信息法规建设的成就分析
在建立“中国信息法规数据库”的基础上，我们从多个角度对其中收录的信息法律规范进行了分析研究，发现我国的信息法规建设虽然起步较晚，但近年来发展势头喜人，已经取得了一定的成就。
1.1 我国信息法规建设起步晚、发展快，从数量上看已形成了一定规模
将信息法律法规按其发布年代进行分类统计，我们发现不同年代信息法规发布数量的变化规律（如图1），在一定程度上正好反映出了我国信息法规建设的发展历程。
图1 信息法律法规发布数量按年代变化图
虽然信息法规数据库中的数据表明，我国第一部信息法规是1962年由文化部发布的“关于图书馆、博物馆可以根据业务需求采购图书期刊的通知”。但同时我们发现，1980年以前我国仅有4部信息法规，而且内容都局限于图书情报领域，所以我国的信息法规建设可以说直到20世纪80年代初才真正起步。
从图1中我们可以看到，1980年-1989年，我国每年信息法规的发布数量上升缓慢，一直徘徊在10条左右。而1990年后信息法规建设在数量上有了明显突破。1990年信息法规发布数量跃升到38条，1990年-2000年期间，除了1995、1997年出现了少许波动外，我国信息法规发布数量总体上呈现平稳上升趋势，年平均增幅达10.8％。在我国现行的调整信息社会关系、指导信息化建设的重要信息法规中，有60％以上是在这一阶段出台的。如中华人民共和国著作权法、商标法、反不正当竞争法、信息系统安全保护条例、互联网信息服务管理办法等等。随着我国信息化建设的推进以及“中共中央‘十五’计划”等一系列国家重大政策的出台，信息化工作、信息产业发展在新世纪被推向了一个崭新的历史高度，同时也给信息法规的建设带来了更加宽松优越的环境。再加上我国当时将要加入WTO，急需对信息法规中的空白领域或与国际条例不兼容的内容进行增补。因此，2001年我国迎来了信息法规建设的高潮，仅2001年当年就增、改信息法规227条，较2000年信息法规发布数量增长114％。
可见我国信息法规建设起步虽晚，但近年来发展很快。目前，我国现行有效的信息法律法规已达1600余条，从数量上看已经形成了一定的规模。
1.2 从调整领域看，我国现行信息法规涉及范围广泛，已突破了以往只重视科技信息的局限，近年来，信息立法侧重点表现出多样性
我国建国初期，由于科学技术落后，国家力图在短期内形成科技能力，以体现国力并实现对经济高速增长的支持，因此对科技信息领域的发展给予了高度重社[1]。受这一历史原因的影响，我国信息法规建设也是从科技信息法规的制定入手，并在很长一段时间内局限于科技信息领域。我们对“中国信息法规数据库”中收录的信息法律法规按其调整的主要领域分别给予年代统计，其结果充分证实了以上的说法。
如图2所示，1986年以前我国发布的信息法规几乎全部用于调整图书、档案、科技情报等领域的社会关系。在此之后，虽然迫于规范信息市场秩序、促进信息产业发展的需要，开始制定相关信息法规，但1990年前，我国每年发布的信息法规中，以科技信息法规为主体的信息资源类法规仍然占了总数的一半以上。可见，我国最初的信息法规建设一方面体现了当时的需求，另一方面也的确表现出了狭隘的特点，这也在一定程度上解释了20世纪80年代我国信息法规建设徘徊不前的原因。
图2 各领域信息法规按年代统计分析
1990年后，随着国家确立以经济建设为中心的国策以及国家信息化工作的全面铺开，我国信息法规建设也逐渐突破了以往只重视科技信息领域的局限，目前，我国现行信息法规的调节范围已经拓展到了信息市场/信息产业、信息技术、信息网络、信息环境等多个领域（如图3）。而且从每年各领域信息法规的发布数量上来看，近年来我国信息法规建设的侧重点表现出了多样性的特点。例如，由于1994年我国对出版、电信市场的整顿以及1998年、2001年我国电信业的两次拆分，使相关法规的制定成为信息立法建设的重点，因此1994年、1998年及2001年三年间信息市场/信息产业领域的信息法规数量激增，出现了三个高峰点（如图2）。又由于新世纪来临前在全世界范围内产生的对“计算机2000年问题”的恐慌和深思，1999年我国发布了大量的信息技术法规，力求利用先进的信息技术手段，最大限度地保护我国信息化建设的成果，而信息技术也就理所当然地成为1999年我国信息立法的焦点。进入新世纪以后，随着信息网络的快速发展和广泛应用，国民经济和人民生活的方方面面都发生了深刻的变化，从而导致一系列“虚拟”网络空间特有的社会关系的产生，因此急需制定相应的法律规范来规范网络构建、管理、经营以及网络信息资源开发、获取、共享、传输和利用中的人类活动与行为。正是源于这一客观需要，2000年以来我国信息网络领域的法规数量增长速度明显加快，远远高于信息法规总数量的增长速度，这说明近年来信息网络也是我国信息立法建设的重点之一。
图3 国家信息法规按调整领域统计分析
（每年法规可能有多个调整领域）
1.3 我国知识产权法律规范已初成体系，发展较完善
根据我国实际的立法需求，加之借鉴发达国家的立法经验，在我国的法律体系中，知识产权法一直作为相对独立的法律部门存在，这就为知识产权法的建设和完善提供了更加广阔的空间。我国继1982年制定商标法，1984年制定专利法以来，于1990年开始加快知识产权领域的立法进程，先后颁布了一系列重要的知识产权法律法规，例如著作权法、反不正当竞争法、消费者权益保护法、植物新品种保护条例等。近两年来，为了推动我国顺利加入WTO，我国加快了知识产权立法与国际接轨的步伐，不仅对以往颁布的如商标法、著作权法等法律规范中与国际知识产权条例冲突的地方作了必要的补充和修改，而且还新颁布了包括集成电路布图保护条例、计算机软件保护条例、反倾销条例等在内的知识产权法规，以加强我国知识产权保护的力度。（如图4）根据“中国信息法规数据库”现有数据看，我国现行的知识产权法律规范中由国家机关颁布，且在全国范围内有效的法律法规就达158条。可见从数量上看，我国知识产权法已经形成了一定规模。
图4 知识产权法律法规数量按年代变化图
从法律规范的内容看，我国现行知识产权法规的调整范围已经覆盖了包括专利、著作权、商标、植物新品种、集成电路、计算机软件、网络域名等在内的全部国际公认的知识产权子部门。
从法规类型上分析，目前我国的知识产权法律规范已经形成了由法律、行政法规、部门规章、司法解释构成的多层次法律体系。其中由全国人大及其常委会制定的法律占6％；由国务院颁布的行政法规占11％；由国家版权局、专利局、知识产权局等国家部门发布的部门规章占72％；此外，由最高人民法院颁布的有关司法解释占了11％。（如图5）这说明我国知识产权领域的立法建设比较注重不同类型法律规范之间的协调发展。
图5 知识产权法律法规类型统计分析
综合以上几点，我们认为经过十几年的努力，我国知识产权立法发展已经比较完善，初步形成了法律体系。
2 我国信息法规建设的不足分析
通过以上分析可以看到，我国的信息法规建设的确取得了令人瞩目的成绩，但当我们对“中国信息法规数据库”中的数据进行更深入的研究时，又遗憾地发现我国信息立法工作还存在许多不足，急需加以改进。
2.1 信息法规数量庞大，但无体系可言
如前所述，根据“中国信息法规数据库”收录的数据，我国现行有效的信息法律规范已达1600余条，仅从数量上看，我国信息法规建设已形成了一定规模。但如果我们将上述信息法规的发布时间、发布机构以及具体内容联系起来进行比较分析，就不难看出我国的信息立法还非常零乱、分散。以至于目前数量庞大的信息法律规范不仅缺乏一部系统、专门的法律统领全局，而且信息法规建设缺乏总体规划，“头疼医头，脚痛医脚”，致使信息法规间缺少相互的支持、映射和关联，甚至内容交叉重复。因此总体而言，我国的信息法规建设还没有形成体系。
2.1.1 信息法规层次不高，不同类型的法律法规数量失衡
各种类型的信息法律规范，如法律、行政法规、部门规章、司法解释等具有不同的法律地位和效力，在对信息社会关系的调整过程中也表现出不同的功能和作用。例如由全国人大及其常委会制定的信息法律，其法律地位和效力仅次于宪法，对所调整的领域具有提纲挚领、统领全局的作用，但一般而言，信息法律的条文多为概括性语句，缺乏可操作性。而由国务院所属有关部门发布的部门规章则是针对某一领域或行业的具体问题提出的基本要求和处理办法，具有较强的可操作性，但它们的制定必须以相应法律为依据，且与信息法律相比，它们对信息社会关系的调节带有不同程度的行政或行业管理色彩。可见，单一类型的信息法规在调节功能上存在局限性和针对性，不能面面俱到，因此信息法规建设应该确保不同类型法规之间的协调发展。
而如图6，目前在我国现行的信息法律规范中，信息法律的比例还不足1％。而且在仅有的12部信息法律中，专利法、著作权法、商标法等知识产权领域的法律就占了9部，其余3部信息法律分别是“中华人民共和国档案法”、“中华人民共和国保守国家秘密法”以及“中华人民共和国促进科技成果转化法”。可见迄今为止，我国还没有一部地位较高，具有统帅性作用的信息法律。此外，由国务院颁布，法律地位和效力仅次于法律的信息行政法规也仅占我国信息法规总数的4.3％。这就意味着，我国现行的信息法规中有92.6％是部门规章和地方性法规，它们在整个法律体系中处于最低的层次，且一般只解决某个行业或地区的一些具体问题，甚至是一般的技术性问题，缺乏对国家信息产业发展和信息化体系的整体把握。因此，我国现行信息法规层次不高，不同类型法律制度间比例失衡，信息立法整体效力低下，对信息领域社会关系的调整乏力。
图6 信息法规类型统计分析
2.1.2 信息立法缺乏总体规划，头疼医头、脚痛医脚，缺乏连续性和稳定性
法律规范具有不可试验性。信息法规一旦出台，无论成效如何，都必须在较长时期内保持相对稳定。信息法规的朝令夕改，或无计划性的重复交叉建设，都会造成立法成本的急剧攀升，引起司法实践的混乱，甚至产生严重的政府信任危机。因此信息立法工作应该在总体规划的指导下有计划地推进，信息法规的制定也必须以有关信息政策长期实施后所取得的经验为基础。然而，我国的信息立法工作却忽视了总体规划的重要性，致使信息法规建设长期以来“头疼医头、脚痛医脚”，缺乏连续性和稳定性。例如，为了维护正常的通信秩序，保证国家和用户的通信安全及通信服务质量，并创造一个公平竞争的电信市场环境，1993年8月3日国务院批转了邮电部关于进一步加强电信业务市场管理意见的通知[2]，以加强对放开经营电信业务的管理。同年9月2日邮电部即针对这一通知发布了两部规章：“邮电部认真贯彻国务院批转邮电部关于进一步加强电信业务市场管理意见的通知”和“邮电部关于认真贯彻‘国务院批转邮电部关于进一步加强电信业务市场管理意见的通知’”。在此后不到两年时间里（截止1995年7月），邮电部又先后颁布了12部相关部门规章，内容都是围绕对放开经营电信业务的界定及其申办、补办、受理、审批程序的规定。在如此短的时间区间内，针对一个具体问题的解决竟需要颁布15部信息法规，而法规的内容又多有重复甚至互相矛盾的地方。更令人深思的是，类似的情况在我国信息法规建设过程中还大量存在，我国信息立法的零乱性、无计划性可见一斑。
2.2 信息立法总体质量欠佳
我们从“中国信息法规数据库”中随机抽取了一批法律规范，对它们的具体条文进行了比较研究，结果发现我国现行的信息法规中普遍存在着内容宽泛粗糙，条文不精细，可操作性较差的现象，可见我国信息立法总体质量欠佳。
（1）法律规范条文详细程度不够。由于我国现行信息法规中有绝大多数是由国务院下属机构发布的部门规章，而与法律、行政法规相比，部门规章的严谨性、规范性相对较差，其条文的详细程度和明确性也比较欠缺，因而削弱了法律的适用性和可操作性。例如，在现行信息网络立法中，我们就很难找寻有关“接入单位对其管辖范围内用户提供的信息或侵权行为是否负有责任；ISP的法律权利与义务；信息监控作用与能力”等等问题的详细阐述，给司法实践造成了障碍。
（2）法规的完整性不足。如前所述，我国信息立法无计划性，法规制定零乱、分散。对某个具体领域或问题的调整往往分散在许多不同的规定、条例、办法之中。而就其中任一条法规而言，其系统性、完整性都无从谈起，这就给知法、执法带来了极大不便。例如为了全面了解我国对“开放经营电信业务”的有关法律规定，就必须找齐近20部有关法律规范。
（3）权利与义务的规定失衡。保护信息主体的合理合法权利应当是信息立法的核心任务之一，但现行的信息法规对义务规定多，对权利保护少，无法实现权利与义务的对等与平衡，必然导致二者在功能上难以互补互促。例如，我国于1988年就颁布了“中华人民共和国保守国家秘密法”，明确规定一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民都有保守国家秘密的义务。但直到今天我们仍找不到一部提及公民享有获取政府信息资源权利的法规[3]。
（4）信息法规的法律效力较弱。在我国现行信息法规中，有关宏观调控作用的描述，如引导、促进、保障、制约等比较多见；而对微观行为的描述却相对不足，例如在信息网络立法中，就缺乏对各类网络主体的法律地位、网络活动中的各种关系、网络纠纷的解决办法、合理竞争规则等具体问题的阐述。再加上，从管理措施和行为规范角度看，我国信息法规还存在制裁手段少、处罚力度小的缺陷。而上述法规条文本身的不足，都将直接影响信息法规法律效力的体现。
2.3 信息立法程序不当，无法保证法规的科学性、客观性和公正性
我国现行信息法规以部门规章为主，而部门规章的内容则由某个领域或问题的归口部委起草。例如信息产业部所制定和发布的规章制度，其具体领域的规章条例由具体主管部门制定，然后汇总到信息产业部政策法规司，再由它提交给国务院法制办，最后经人大常委通过后，由国务院下令颁布，形成具有法律效力的规章[4]。这样的规章制定程序，客观上造成了许多信息法规的起草部门与其执行部门（有些本身就是同一部门）间存在利益相关性。因此，在法规制定过程中，各部门自然会维护自身利益，争取最有利于自己的规则。
然而，由于我国信息机构的设置本身就存在条块分割、缺乏统一协调的问题，例如我国针对知识产权方面的行政管理，就分设有国家知识产权管理局、国家专利局、国家商标局、国家版权局等多个机构。这就导致信息立法过程中涉及的大多数领域和问题都可能会受到双重甚至多重领导。而我们知道，各部门在制定信息法规时都是以自身利益为出发点，缺乏全局观和整体协调意识，因此这样出台的信息法规不仅本身缺乏科学性、客观性、公正性，而且同一领域多个主管部门间不协调的利益关系还会引起法规间的内容冲突，最终导致执法混乱、法规失效。例如，我国知识产权法是由专利法、商标法、著作权法等一系列法律共同构成的，而每部专门法又都出自不同的主管部门，也因此被赋予了各具特色的立法宗旨和目标，规定了不同的保护程序和方式，而这其中就不乏互相矛盾冲突的地方。比如，一项受专利法保护的含有计算机程序的发明，因某种原因（例如专利权人拒缴维持费、超过了保护期）成为了人类共有财富的一部分，也就是说公众可以自由使用该项发明；但从著作权法的角度看，该程序却会自动获得保护。
2.4 地方信息法规建设发展不平衡，出现了贫富差距
我们将“中国信息法规数据库”中收录的地方性法律规范按其适用地域进行了分类统计。如图7，北京市和广东省分别颁布地方性信息法规72和63部，遥遥领先于其他省、自治区和直辖市。从法规内容及发布时间看，由这两地颁布的地方性信息法规不仅调整范围广泛，涉及信息资源、信息网络、信息技术、信息市场、信息环境、信息人才等各个领域；而且某些领域的地方性信息法规建设已经走在了全国性信息立法工作的前面，必将为以后该领域全国性信息法规的颁布提供宝贵的实践经验，对国家信息法规建设起到很好的推动作用。例如，北京市2000年9月1日颁布了《经营性网站备案登记管理暂行办法》、《网站名称注册管理暂行办法》等4部有关规范网站管理的规章制度，而目前我国现行国家信息法规对网站的管理还局限在监控网站发布的内容上。与北京市、广东省的情况恰好相反，青海、新疆、江西、西安、西藏的地方性信息法规发布数量还没超过5部，而且法规调整对象也多半局限在科技信息领域。通过以上对比分析，我们可以清楚地看到，目前我国地方性信息法规建设已经出现了严重的失衡现象。
图7 地方性信息法规数量按地区统计图
而国家信息化测评中心2002年研究报告、中国互联网络信息中心2003年1月发布的统计数据，同样表明我国东西地区出现了“数字鸿沟”[5]。2000年，我国信息化水平总指数为38.46。京、沪、津3大城市抢占了前3位，而西部省区如青海、新疆、西藏、甘肃等则大多排名末端[6]。从因特网用户看，2002年，北京、广东、上海3地分别占6.6％、9.5％、7.1％；而西部省区如青海、宁夏只有0.3％，西藏只有0.1％。从WWW站点数和比例看，根据2003年1月的统计数据，北京（75066个站点，20.2％）、广东（70192，18.9％）、上海（39667，10.7％）等东南部省市同样占据主导地位，且以上三地的WWW站点数量之和几乎占去总数的一半；而西北和西南部省区比例（西北部占3.4％；西南部占3.7％），其中比例最小的青海（316个站点）只有0.1％[7]。
综上所述，信息立法完善的地区恰好也是信息化程度较高、互联网发展较快的地区，反之亦然。这种现象应该引起我们的足够重视，否则由于信息产生和分配的“马太效应”问题，地区间信息化发展的贫富差距将越来越大，必将阻碍我国信息化工作的整体推进。
2.5 信息法规建设滞后，信息法规还存在不少空白领域
在我国现行的信息法规中普遍存在内容交叉重复的现象，但同时信息法规也有不少尚未涉及的空白领域，例如“隐私”、“政府信息公开”、“电子交易”等。这一点我们在收集“中国信息法规数据库”的数据时，深有体会。在此，我们以隐私权保护为例进行说明。
众所周知，隐私权保护在许多发达国家如美国早已被视为立法的重要领域。而当我们以“隐私”作为标题主题词，在北大法律信息网中进行检索时，却没有得到任何检索结果。于是我们调整了检索方案，对“隐私”进行了基于法规全文的检索，然而结果同样是令人失望的。因为检中的法规诸如民法通则、商业银行法、执业医师法、人民检察院刑事诉讼规则等绝大多数并非信息法规，且上述法规中提及隐私权保护的只言片语，也仅仅体现了一个宗旨：即隐私权是人格权的一部分，因此应该得到尊重和保护。可见我国目前不仅没有一部针对隐私权保护的专门法规，而且迄今为止，隐私权保护也没有引起立法界足够的重视。但现实生活中时有发生的隐私侵权行为已经成为阻碍信息产业健康发展的重要因素之一。何况我国已经加入了WTO，无论是从我国走出去参与国际竞争的角度，还是从完善外商投资环境，将外资企业请进来的角度，我国都急需加强对“隐私权”等问题的保护，在信息立法上与国际接轨。
综上所述，我国信息法规建设中还存在许多不足，有待改进。对此，我们将在以后的文章中给予相应的对策研究。