生态治理中央地府际间的协调结构分析，本文主要内容关键词为：地府论文,生态论文,中央论文,结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035.1 文献标识码：A 文章编号：1009-8860(2011)05-0105-07
在生态治理中，冲突与协调是一个非常普遍的问题。因为只要存在政府的生态治理行为，政府间的人和物等要素之间就必然会产生各种相互依赖的关系。利益的不一致、信息的不完全对称、发展观的差异、组织结构的不合理等因素的存在，则使得在这些依赖关系中不可避免地产生各种各样的矛盾和冲突。因此，协调就成了政府生态治理中一项最基本甚至是最重要的职能。无论将协调看作是一种结果还是行为，都必须考虑应当如何通过一种合理有效的协调结构来保证协调结果的达成抑或提高协调行为的效率。所谓协调结构，这里是指基于权力及权力配置的中央与地方政府之间的关系，它是生态治理主体在参与、激励与约束过程中相互平衡的组织形态。
综观现代组织理论中关于协调结构问题的研究，管理学者们的研究路径大致可以分为研究关于人的要素方面的非正式协调结构以及研究关于物的要素方面的正式协调机制。正式协调结构与非正式协调结构之间的共存、互动几乎存在于每个社会体中。然而，在中国经济转轨、社会转型过程中，由于合作机制和秩序更迭交错，正式协调结构和非正式协调结构之间的强烈冲撞呈现出一种令政府改革推进者始料不及的放大效应。这一方面是由于在向规范的市场经济法治秩序转轨过程中，市场经济的正式规则尚未完全确立，社会制度结构呈现巨大的断裂与空白；另一方面由于传统中国社会实质上是一个具有浓厚义务本位色彩的社会，人情、人伦这些左右人们日常生活交往规范的基本伦理道德就是根基于传统的社会人际关系而形成的。这一点亦体现在中国的生态治理中。正是基于此，本文通过对“有限分权”的协调结构和“关系主导”的非正式协调结构的深入剖析，拓展生态治理问题的研究空间，进而建构中央与地方府际间整体式生态治理的协调制度，以期不断提高治理活动的效率。
一、“有限分权”的正式协调结构
计划经济体制下，中央政府与地方政府的关系是一种“代理型”模式，地方政府基本上被看做是一个下级代理机构。在此，“国家的大部分重要行政事务都由中央执掌，或是直接通过实地行政管理机构，或是通过专门性机构，也可能利用地方政府管理诸如教育或公路这样的事务，但它们都只不过是处于严格的中央控制之下的代理机构”[1](P103)。改革开放以后，中央和地方关系进入了一个新的时期。从1978年至1989年，改革的主要方针是放权让利，中央与地方关系调整的基本特征是向地方倾斜。然而，中央的权力下放过于迅猛，以至于中央权威不足和地方分散主义抬头，一度导致邓小平1988年提出“党中央、国务院没有权威，局势就控制不住”[2](P277)的警告。他提出，“中央的话不听，国务院的话不听，这不行。特别是有困难的时候，没有中央、国务院这个权威，不可能解决问题。有了这个权威，困难时也能做大事。不能否定权威，该集中的要集中，否则至少要耽误时间”[2](P319)。在这样的思想指引下，中央政府往往出于控制和自身利益的需要，把自认为重要的权力牢牢抓在手中，只有当集权造成了难以负荷的负担时，中央政府才被迫下放部分权力。1994年实行分税制，废除了原来的财政包干制。这一时期中央和地方的经济管理权限都有新的变化。中央在金融调控和监管、货币政策制定等方面的权限得到加强，地方则更明确了自身的经济发展、财政收支、提供公共服务等任务。分税制主要是划分了中央和地方的财政收支范围及税收项目，地方获得了更多的财政自主权和经济政策决定权。客观上看，分税制的实行满足了市场经济的发展要求，调动了地方的积极性，贯彻了国外公共财政理论的通行原则，是中国财政政策理论的巨大进步。但是，受部门利益的驱使，地方政府有财权，无事权，地方的财源主要受制于地方经济总量的增长与否，这催生了地方经济发展中的短视和片面行为，以至于形成了所谓的“诸侯经济”及地方保护主义。“诸侯经济”的直接后果是地方政府在谋取地方利益和显示政绩的前提下进行速度攀比，竞相扩大投资和消费，造成区域割据和结构趋同。一些经济发展较快的地区如广东等向中央要“政策”①，进而获得经济快速发展，而经济的快速发展又使得这些地区拥有足够的资本在随后的改革过程中与中央政府进行“讨价还价”，在政治利益和经济利益等方面与中央政府进行博弈。这种情形甚至演变为一种“示范效应”逐步得到推广和效仿。
由于地方政府想方设法获取中央各部门掌握的资源配置特权，再加上目前中央财政预算不透明，中央相关部门在资金、项目审批过程中自由裁量权过大，而相应的监督、制约及责任承担机制不健全，这造成了中央与地方关系的非制度化、非规范化。有人把中国改革开放后的行政性分权看成是中央政府的甩包袱的行为，这种分权格局造成一个无法回避的后果就是随意性，即缺乏法规的刚性约束。[3]应松年、薛刚凌也将中国当前的中央与地方政府关系模式概括为有限分权制。这种分权制的一个特点就是地方分权不充分，并缺乏法律保障。[4]中国宪法和法律只规定了中央政府与地方政府的组织形式，没有明确规定中央政府与地方政府的权责划分。中央与地方权力大小以及利益分配基本是中央与地方领导人讨价还价的谈判结果，缺乏法律依据。
有限分权的非制度性和非规范性还体现在中央的倾斜分权上。改革开放以来，中国已经形成了东重西轻的倾斜分权格局，结果出现了经济特区—沿海开放城市—内地经济开放区—内陆省区四个不同阶梯的倾斜分权，导致地方政府之间实际权力的不平等和不公正。对省级政府来说，与中央政府的权力关系因倾斜分权的不同而表现出较大的差异。[5]在生态治理中，非制度化的地方分权所带来的预期不确定性，造就了地方政府的规则缺失。
随着市场化改革进程中制度环境的深刻演变，央地政府间关系在传统的蜂窝式结构和M型结构的基础上进一步加强了地方行政性分权和政策性分权的力度。这种有限分权的不规范性导致了很多问题：其一，不规范的有限分权是一种政策性行为。每一次权力的放或收都是中央根据其生态政策需要而采取的权宜性措施，而分权又带有鲜明的主观随意性，因而地方政府的权力边界实际上一直相当模糊。其二，不规范的有限分权诱发了政府间关系的博弈化。在权力博弈过程中，地方政府可以充分利用自己拥有的信息优势，最大限度地扩张自己的行为自主性。中央与地方的权力约束与监督的关系只能限定在有限的范围之内，即在稳定大局下或不危及治理的合法性的边界内，只要能够提供一份好的经济发展的成绩单，一些不奉行生态政策的行为也不会受到太严重的惩罚。其三，不规范的有限分权在很大程度上是一种政治—行政的一揽子承包机制。受信息不对称和监督成本的限制，中央政府只能通过下达一个刚性的生态指标体系的方式来约束地方政府。这种承包机制在给地方政府建构一种体现中央政府行政意图的压力机制的同时，恰恰给地方政府生态治理行为扭曲提供了极大空间。
破解有限分权的困境，最有效的办法就是确定正式规则以约束地方政府的行为。1997年世界发展报告中提出，“政府处于一种独特的位置，它不仅必须通过社会和政治进程而建立正式的规则，这些规则其他组织必须遵守，而且作为一个机构本身，它也必须遵守这些规则”[6](P31)。在生态治理中，作为宏观决策者的中央政府相关部门不仅需要制定一系列的规制政策来激励或约束具体实施者即地方政府的治理行为，在中央与地方政府间同样离不开一套正式的规则来协调彼此的矛盾和冲突，以此来保证和改进整个治理体系的效率。从某种程度上说，后者甚至比前者更为重要。它一方面有助于保证中央与地方政府治理结构的合理性和治理职能分工的科学性，从而实现对物的确定性因素的优化；另一方面，也有助于约束地方政府的各种机会主义行为，帮助央地府际间形成关于对方行为稳定的预期，促进彼此信任与合作关系的产生，从而实现对地方政府生态治理行为的不确定性因素的消减。
二、“关系主导”的非正式协调结构
几千年的文化传统演进使得非正式协调结构深深扎根于我们的社会结构之中，也使得非正式协调的影响在中国中央与地方关系中具有典型性和强大生命力。非正式协调结构的核心特征主要是“关系主导”，或者说是建立一种可以依靠的、由感情纽带联结的关系网。“人情”、“圈子”、“潜规则”构成了“关系主导”的主要机制。
1.“人情”的纷扰
中国是一个人情关系极深的社会，且历经数千年的历史。人情一定程度上成为中国人经济生活方式、政治生活方式的重要组成部分。人情关系中的交换既涉及物质利益，也涉及一些无形的方面，如关心、优惠、通融、便利、特权、服务等。而且人情关系一旦形成，双方之间就无形中形成了一种权利和义务关系，在相当程度上维系着人情关系的双方，使得双方处于一个较为稳定的伦理安排中。
人情因素的存在，意味着生态治理中央地府际间关系分析的政治环境并不是以契约精神、法治精神为核心的陌生人政治，而更多地呈现出一种陌生人和熟人交错的、制度协调和人情协调共同作用的与西方截然不同的政治环境。这种广泛利用非正式关系网络获得稀缺资源的传统在现实生活中表现出极为顽强的生命力，在市场经济利益交换机制这一润滑剂的作用下，其机能甚至有进一步强化的趋势。生态治理中的地方政府行为恰恰就“镶嵌”在这样的社会文化背景之下。从表面上看，地方政府都是按照一定的法律、政策、程序来运作，使之保持着与中央政府在目标和实现机制上的一致性。但从操作层面看，几乎每一个具体的生态治理行为，都交织着错综复杂的“人情”因素。
至此，每一位政府官员都自觉不自觉地卷入了这张以人情为核心的“政治潜网”，而人情调节机制也在不断的运作过程中进行着自我强化，乃至最后在人情调节和制度调节之间形成了一种逆向互动作用。这导致制度调节机制权威的日益衰微以及机会主义的盛行，同时，又意味着依赖制度调节机制协调府际间关系的成本的进一步上升，从而迫使更多的中央政府官员依赖于人情协调机制，不断地加大在人情关系上的政治投资，一次又一次地绕过正式协调机制强化着“政治潜网”。这种不断的逆向互动，最终必然导致以制度为核心的正式协调结构的破碎与消逝。当以制度为核心的正式协调机制成为以人情为核心的非正式协调机制的附庸时，表面上看似工整的央地府际间关系早已被人情解构成了一个又一个关系圈，本属于私人领域的差序格局在央地府际间关系中得到了再现。在这种差序格局的府际间关系中，人情是通行的稀缺资源兑换票据，而在正式协调结构中不具备效力的关系权威则附着于科层权威之上，操纵着科层权威的运转轨迹。虽然在这种状况下，由于“人情收益”的存在，可能会改变中央与地方博弈的结局，使得地方做出配合中央进行生态治理的决策。但这时的生态治理沦为了“政治潜网”中人情往来的筹码。而人情关系不同于制度关系，人情关系会因人、因事、因地、因时而变动，这就使得差序化的府际间关系显得并不稳定，而且制度性束缚的削弱使得地方政府生态治理的机会主义倾向进一步抬头，从而难以保证生态治理的持续性运作。
2.“圈子”的分利联盟
所谓“圈子”，亦即庇护关系，是指“一种角色间的交换关系，可以定义为包含了工具性友谊的特殊双边联系，拥有较高政治、经济地位的个人(庇护者)利用自己的影响和资源为地位较低者(被庇护者)提供保护及恩惠，而被保护者则回报以一般性支持和服侍”[7](P66)。“圈子”的典型特征是人情工具化，人情成为双方各取所需、追逐利益的工具。在这种关系中，央地府际间关系的协调是对人负责而不是对制度负责，充满特殊主义和功利主义导向。与制度化的央地府际间关系相比，这种生根于人情之上的“圈子”是隐蔽私密的，这使府际间关系协调的运作成为照不到阳光的阴暗角落。
“圈子”所反映的就是一种人脉关系，一种人际资源的整合与再利用。进入了这个圈子就可以提高解决问题的效率。有些事情，凭己之力办不好，或者能办好但效率太低成本太高，通过这个圈子的支援，可能很快就解决好了。对于现在的地方政府利益而言，同样需要个人化的人际圈子。在这个圈子当中，国务院及其各部委的领导官员是圈子的核心，各地方政府的领导围绕这个核心来运作，以便在日后的工作中，可以为本区域利益释放出能量。但圈子文化在资源配置上的作用，有积极一面的同时，更多的是产生消极影响。很多资源的分配就掌握在领导圈子之间，这导致了分配的欠合理和欠科学，也造成了区域间的发展不平衡和各地争相笼络人际资源的态势，从而分裂了组织化的央地府际间关系，使中央和地方的关系被不同的派系所分割，于是，围绕着不同的领导人(圆心)形成了不同的庇护关系网。
从形成机制来考察，“圈子”主要有两大类型：一种是将血缘、亲缘、学缘、地缘关系带入政治生活，并通过竞争组织资源特别是权力资源进行相互支持(如任人唯亲、裙带风等)来不断复制和强化这种关系，使之成为实现个人效用的重要资源。作为传统生活的重要组成部分，关系网、圈子泛滥客观上形成了一种特殊的政治文化“场”，在这种“场”中，一个官员如果出于“圈子”考虑采取适当的特殊主义的行为方式，往往能在相当程度上得到人们的认可和默许，受到不公正对待的人往往只能哀叹自己没“关系”或关系不够“硬”，而很少会对这种特殊主义行为取向本身提出挑战。
另一种类型的“圈子”是在正式组织内部形成的利益交换同盟。“圈子”能够渗透到国家机器的各个层次和各个部分，从中寻觅到自主的空间，进而侵蚀或重构中央结构。于是，官方管道、国家政策和法律的力量在此被“圈子”所中和与抵消。它们因环境或某个人的关系网而变得可变。一般而言，“圈子”的构建能够从两个方面增加弱势一方的谈判权力：其一，“圈子”能够使其获得一些难以从公开渠道得到的信息，而信息在谈判中是一项显著的谈判优势，凭借这些信息，谈判者对对方的谈判底线和最佳替代方案有着较为清晰的认识，从而有针对性地准备己方的谈判策略。其二，建立在义务、互惠和信念等基础之上的“圈子”能够由近及远地将相关各方互相连锁起来，无形中形成一种组织。凭借这种汇集了人、资本与信息的组织载体，谈判者能够动员和利用更多的资源，向对方施加压力，在谈判中获得更大的话语权和影响力，迫使对方做出让步与妥协。
当地方官员纷纷致力于建立和扩大“圈子”，想方设法通过关系网络获取正式渠道无法获得的稀缺资源，或利用关系网络规避正式制度规范的约束和制裁时，正式制度规范引导地方政府行为选择的作用就会受到极大限制，中央政府通过正式制度来调节、控制生态治理秩序的能力也就会受到极大削弱。
3.潜规则的滋生和蔓延
基于“人情”、“圈子”的关系脉络，“情”与“理”的使用也明显地区分出内与外，讲究内外有别。“情”是用来处理朋友、熟人圈儿里的人与事，而“理”是来对付和排斥圈外的陌生人的。此种情理适用范围的区别又导致了两种后果：一是难以对正式规则树立起信心，因而相对忽视制度建设；二是即使存在一些正式规则，他们也主要被用以规制陌生人的行为，而朋友和熟人则可以在情的支配下规避制度。于是，正式的法律制度与规范往往被合情不合法的“潜规则”所取代，并左右着现实生活的运行。
所谓“潜规则”就是游离于正式规则之外的与“显规则”相悖的隐形规则。由于其并未获得占统治地位的正式制度的承认而不具有“合法身份”，从而深藏于政治潜网之中，成为政府官员的一种“无言之知”。正如学者吴思所言：“中国社会在正式规定的各种制度之外，在种种明文规定的背后，实际存在着一个不成文的又获得广泛认可的规矩，一种可以称为内部章程的东西，恰恰是这种东西，而不是冠冕堂皇的正式规定，支配着现实生活的运行。”[8]人情社会、人情政治强调的是官员之间关系的直接性，而在央地官员的交往中，“显规则”往往成为塑造直接性关系的阻碍，让官员们觉得如鲠在喉，于是官员们便会想方设法通过一些手段来将自己与对方的关系转化为直接关系，从而绕开“显规则”。而在这种不断的交往过程中，不仅编织出了一张以人情关系为基础的政治潜网，更是塑造出诸多以人情关系为肥料的潜规则。比如，吃拿卡要历来是中国官场上的公关秘籍，而觥筹交错间再好再严格再完善的显规则也会被化于无形。潜规则之所以能附着于显规则之上并不断生根发芽甚至侵蚀显规则，很大程度上是因为显规则本身存在漏洞。在生态治理中，显规则的供给要么是短缺的，要么过于原则化，要么是一刀切模式，这三种情况都极易催生潜规则。一刀切式的显规则往往难以适合各地的生态治理实践，这就迫使地方政府寻找软化显规则的办法。而由于过度原则化的显规则赋予了地方政府过多的自由裁量权，就更不容易防止潜规则的滋生与蔓延。
潜规则从其本质来看是关于公共领域运用公权力处理事务的非正式约定。当然，潜规则又不局限于公共领域，公共领域和私人领域潜规则的共通混淆是其重要特征。同时，任何潜规则大都没有得到正式制度的认可，合法性要件的缺失是潜规则为潜而不为显的根本原因。从潜规则的形成过程来看，它是各个主体多次人情往来利益博弈的结果，它有着随博弈次数的增多而不断得到完善的自我优化机制，从而导致了潜规则的路径依赖现象，即当潜规则初步生成之时，只要没有受到显规则的有效遏制，惯性的力量就会使潜规则自身不断强化，而一些显规则由于产生的时间晚人一步，没有足够的尊崇者，反而被逼陷入不断弱化的恶性循环，于是，出现了潜规则不断强化而显规则陷入“锁定”的“劣币驱逐良币”的现象。从潜规则的扩散过程来看，它又呈现出典型的“虹吸效应”，潜规则的普及是一个不断外卷化的虹吸模式。起初，潜规则仅仅局限于很小的圈子，圈内人由于较高程度的利益相关性，因此很乐意分享彼此的权力和资源，大家共享做大蛋糕的成果，这种权力和资源彼此互通的结果是圈内人交易成本的极大降低，而那些圈外的官员开始并不明白所谓的潜规则，可是由于显规则的空当、失范或选择性退出，他们发现显规则不能实现自身利益的最大化，而藏于政治潜网中的潜规则却能使得当事者获得巨大的收益同时又不受到惩罚，于是遵守显规则意味着将成为“囚徒困境”的牺牲者。在权衡利弊之后，这些圈外的官员将会选择潜规则设定的游戏规则，并且努力通过各种途径、关系进入圈内，这就导致了潜规则的不断放大和扩散。
生态治理领域潜规则的泛滥一方面意味着对显规则的侵蚀，另一方面也意味着现行有效显规则运行成本的增加。最重要的是，它导致了原有的井然有序的以科层制为基础的治理结构的解体，从而形成了一种以关系圈为特征的差序式的治理结构。在这种治理结构中，由于潜规则对显规则的软化与变通，中央的生态治理政策难以得到有效落实，中央的意志在向下层层传达过程中出现了“梗阻”现象。生态治理中治理机构的解体以及中央意志的梗阻带来的治理失序，必然导致地方政府随机应变、投机取巧、实现自己利益最大化和成本最小化的机会主义倾向的抬头。
三、两种协调结构之间的关系
正式协调结构是以规则与权威为核心的，非正式协调结构则是以信任与合作为核心的。从两者的作用方式来看，在很大程度上，前者的优点恰恰是后者的缺点，而后者的优点又恰恰是前者的缺点。不过，两者的关系远非如此简单，两者实际上是对立的统一体，存在着非常紧密而又复杂的关系。
首先，两者是相互对立和相互替代的。从本质上来讲，正式协调结构体现的是一种“法治”，非正式协调结构体现的则是一种“人治”，两者在作用过程中不可避免地会产生很多冲突。在生态治理中，很多西方发达国家的成功制度移植到中国后却成了中看不中用的摆设，这在很大程度上是因为我们只看到了正式结构的作用，而忽视了支撑正式结构的非正式结构的不兼容性，从而在借鉴过程中造成“形似神不似”，与预期的结果大相径庭。可以说，中国社会长期积淀的人情政治、关系政治之风是导致正式协调结构往往流于形式的一个重要原因。从相互替代性来看，一方面，在正式规则缺位的情况下，非正式规则可能替代正式制度来提供一系列安排；而另一方面，正式规则的完善也会渐渐弱化非正式关系的作用。迄今为止，中央与地方的关系调整很大程度上都是两者谈判妥协的结果，缺乏稳定性和连续性，在实践中主要是根据中央和地方政府的“决定”、“通知”、“条例”来传达和执行的。[9]事实上，由于上级政府能够比较随心所欲地调整纵向政府间职权配置，从而可以将事权层层下放和将财权层层上收。地方政府面对的是随时会发生变化的职权配置格局，也就不可避免地滋生不负责任的短期行为。而且在实践中，中央与地方政府以一对多的博弈要付出高额成本和巨大代价。中央一旦对某个地方妥协，其他地方势必想方设法提高自己的要价，希望能争取到较理想的政策和资源。[10](P116)中央政府还可凭借政治权威随意变更与下级政府的财政关系，那么种种“上收财权、下放事权”的财政机会主义行为便不可避免，其结果是越到下级政府财政的日子越不好过，造成政府间关系的扭曲与混乱。因此，应该考虑将央地政府间权责划分的内容和程序以法律形式固定下来，使央地政府间的领导、指挥、协调、约束和控制关系都有充分的法律保障和约束。
其次，两者又是相互依存和相互补充的。一方面，任何正式规则作用的有效发挥，都离不开一定的非正式规则的辅助作用。因为任何正式规则的安排都是有限的，必须依靠各种非正式规则的必要补充，才能形成有效的协调体系。诺斯指出：“即使在最发达的经济中，正式制度安排也只是决定选择的总约束的一小部分，人们生活的大部分空间仍然是由非正式制度安排来约束的。”[11](P34)另一方面，非正式协调结构虽然可以在一定程度上化解中央与地方政府纵向间的冲突，但非正式协调结构毕竟是非强制性的，只有借助一定的强制性的正式规则的支持和保护，才能有效地发挥其协调功能，否则就会陷入所谓的“霍布斯丛林”。
最后，两者还是可以相互转化的。一方面，正式规则大多是由非正式规则发展而来的，是将人们共同的知识制度化和合法化以节约人们接受成本的结果。诺斯认为：“非正式与正式限制之间的差异只是程度上的。设想一条连续线，禁忌、习惯和传统在这一端，明定的宪法在另一端。从不成文的传统和习惯到成文的法律，其漫长蜿蜒的移动是单方向的——就像我们从简单走向复杂的社会。”[11](P36)另一方面，过去的正式规则又是今天的非正式规则成长的土壤。某种正式规则在支持其实行的强制力消失之后，可能由于其长期的施行已经深深植入了人们的生活习惯和思想意识之中，从而转化为一种非正式规则继续影响着人们的行为。比如，中国过去几千年封建专制形成的权力崇拜和等级观念使得家长制、一言堂的思想作风今天仍然占据了政治领域的主导地位。现在推行的领导问责制其实也从一个侧面反映了部门的领导尤其是一把手在一个部门中往往可以一手遮天。在这种背景下，协调的效果往往取决于领导之间的私人交情，交情好则是一句话的事，交情不好则踏破铁鞋也无门。
正是基于上述原因，在生态治理中中央与地方府际间的协调过程中，一方面需要重视充分发挥正式协调结构的作用，另一方面也必须研究和考察非正式协调结构对正式协调结构的影响，只有做到二者兼顾，相互配合，才可能真正解决好生态治理中的各种矛盾和冲突，从而实现生态治理效率的改进。
注释：
①王琢在总结与评价广东十四年的改革与发展时，认为其主要经验是：(1)省领导核心敢于向中央要改革权，又善于运用中央赋予的权力；(2)中央对广东省实行了“特殊政策、灵活措施”；等等。参见王琢：《广东省的改革开放和经济发展》，《中国社会利学》，1993年第4期。