我国农业对外开放的保护目标及策略选择，本文主要内容关键词为：对外开放论文,我国农业论文,策略论文,目标论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农业是我国国民经济的基础，农业与宏观经济的密切关联不仅决定着国民经济增长的稳定性与持续性，与此同时，我国庞大的人口规模的粮食安全问题始终显示着对农业发展的高度依赖。加入世贸组织前，我国农业开放的主要精力是集中在通向世界的条件谈判方面，那么，在加入世贸组织后，探讨在世贸组织《农业协定》框架内，如何有效地保护和促进我国农业的现代化发展，就成为提高我国农业整体国际竞争力的主要课题。本文拟作初探。
一、走入世贸组织的农业代价
农产品贸易谈判，历来是关贸总协定谈判和世贸组织谈判中最困难的部分。因此农业开放问题很自然成为世贸组织一些成员在我国入世谈判中的重要法码。中美双方经过艰苦谈判，于1999年4月10日签署的《中美农业合作协议》可以说是我国在加入世贸组织进程中以农业为代价做出的一次重大让步。
《中美农业合作协议》签字后，美国农业部长格利克曼称赞这份协议是美国农业的一个重要突破。在该协议中我国不仅同意大幅度增加最低关税限额(TRQ1%-3%)的农产品进口数量，取消谷物、柑橘和肉类等一些主要针对美国而长期存在的、有争议的壁垒，而且答应美国的要求，减少国家大宗贸易垄断进口所占的比例。
同时，我国承诺取消出口补贴，特别是取消对美国不利的玉米、棉花和大米等农产品的出口补贴；到2004年前，我国除了在总体上把农产品关税降低到17%以下，还应进一步将美国有竞争优势的农产品的平均关税降低到14.4%。其中大豆3%、肉类和水果10%-12%、乳制品12%-19%、红酒20%。
开放农业有助于加快我国进入世贸组织的进程，这无疑对我国的发展将会有整体性效应。但不可否认其负面影响的存在。
1.国内拟通过粮食出口削减已经超过2千亿公斤仓储的计划看来已不可能实现。根据联合国粮农组织的研究，国际市场粮食价格18年来基本上呈下降趋势；而我国则相反，除了1989-1991年和近2年情况比较特殊外，20年来，大多数年份粮食价格是上升的；并且1979-1982年和1994-1996年曾经两次大幅度提价。前者可以认为是对计划经济时期长期推行剪刀差、人为压低农产品价格的临时性补偿；而后者则是在农业比较效益低的情况下，以价格隐含的补贴来稳定农民的粮食生产。统计资料表明，国内粮食价格自1993年下半年以后，长期在“天花板价格”之上运行（其中仅1994年上半年因外汇改革本币贬值而在3-4个月的短期内略低于国际价格），个别时段的个别品种国内价格比美国高约1倍。因此，会造成我国连年丰收后已经涨库的粮食，如果不补贴就难以出口；如果放开市场就更没有销路。
2.不利于国内稳定粮食生产的长期政策。我国粮食与人口的增长速度相关，而且粮食消费的替代弹性低。最近3年的粮食供给过剩是因为在1994-1996年连续两次提价幅度达105%（与1993年比）的政策刺激下，于1996年提前实现了2000年的产量目标，当然会造成粮食过剩。在这种情况下，政府采取的补救措施是以计划手段稳住产量。而农民在不能优质优价的计划价格约束下，其反应是继续追求低质量、高产量。如果进口粮食质优价廉而国家又不能通过计划价格或直接对农民的粮食生产予以补贴，则我国的粮食生产就难以稳定。
3.在国内粮食价格受进口压力下降的情况下，中西部传统农区以种植业为主的农民收入会受到影响。这是因为大多数传统农区农民从种植业得到的收入仍然占60%以上。如果种植业受进口冲击，比较收益进一步下降，农民种地就只能亏损。其实从理论上看，农民收入是对农业剩余的分配，农业剩余分配也就是地租分配。粮食这种资源型产品的贸易竞争力根本上来源于地租。土地面积越大地租就越多。我国农村户均土地面积仅0.4公顷的细小规模农业，能够在粮食生产上得到的剩余本来就微乎其微，显然不能与美国平均数百公顷、农业剩余上千倍于我国的大规模农场竞争。
4.我国对美国的农业开放承诺不仅使美国能够向我国巨大的市场大幅度增加农业产品的出口，而且也为世贸组织其它成员国在与我国的入世谈判中提供了农业开放的示范尺度。
二、世贸组织《农业协议》与我国农业现状
如果说签署《中美农业合作协议》以及与世贸组织其它成员国在入世谈判中所做的农业开放承诺是我国为加入世贸组织所付出的代价，那么世贸组织《农业协议》在市场准入、国内支持、出口补贴、卫生和动植物检疫等方面所作的严格规定，则是我国调整农业现有的贸易规则乃至制定未来农业发展战略的理论依据。
1.市场准入程度。目前，我国农业调控政策中对农产品进口主要采用的是以配额及许可证管理制度为主的非关税措施，粮棉油在配额以内进口的关税税率很低，其中粮食进口除大麦征收3%关税外，小麦、稻谷、大米、玉米均为零关税，而配额以外的主要粮食品种的税率则高达100%以上。这与《农业协议》要求尽力排除一切非关税措施的干扰，只允许使用关税这一手段对贸易进行限制不相符。《农业协议》非关税措施关税化规定，原有的非关税措施可转化为相应的关税值，并纳入约束关税实行谈判减让。关税量化值取决于国内市场平均价与国际市场平均价相比较的差额。按《农业协议》确定的1986-1988年减让基期计，我国大部分农产品价格均低于国际市场价格，关税化后的关税等值为负值。由此可见，我国事实上在很大程度上将无法采取世贸组织贸易规则规定的关税化手段，合法地加强对农业的贸易保护。而据联合国贸发组织的统计，一些农产品主要进口国关税化后的关税值加上征收的正常关税形成的混和关税高得惊人，使国外进口望而生怯，如欧盟的牛肉混和关税高达213%，日本的小麦混和关税则为352%。按《农业协议》，我国可按发展中国家规定的幅度及时间表调整关税。由于不能将原有的非关税措施合法地量化为关税值，因而只能采用较高的上限约束措施自主提出约束关税，提高保护率。但上限约束关税必须同相关的缔约国谈判才能确定，而我国与个别发达缔约国在如何确定上限约束值的问题上争议较大，这又使得我国处在力保农产品的上限约束关税不突破底线值的被动境地。相比而言，一些在非关税措施关税化上处于有利地位的国家，有所获的最终关税约束水平则较高。例如泰国的大米关税约束值为52%，加拿大小麦的关税约束在76%以上。在确定关税约束水平后，我国农业现行的关税水平还要逐步下降。目前我国农产品算术平均税率为21.2%，其中原料为16.5%，半成品24.2%，制成品27%。按1999年4月达成的《中美农业合作协议》的规定，到2004年，我国农产品平均关税须削减到17%，对美国农产品的进口关税还要低，为14.5%。据有关统计，与其他农业比重较大的发展中国家削减关税后的水平相比，我国农业承诺的关税水平相对较低，这对我国农业保护极为不利。
2.国内支持的政策空间。《农业协议》将国内支持措施分为两类：一类是产生贸易扭曲的“黄箱”政策，《农业协议》要求予以减让，一般用支持总量来进行数量表示。所谓“支持总量”按《农业协议》的定义，是指用货币单位表示，用来为支持广大农业生产者而提供给某特定产品，或非特定农产品的年支持水平的技术指标。《农业协议》规定需要作出国内支持减让承诺的此类政策的范围包括：①价格支持；②营销贷款；③牲畜数量补贴；④面积补贴；⑤种子、肥料、灌溉等投入补贴；⑥某些有补贴的贷款计划。另一类是不引起贸易扭曲的政策，称为“绿箱”政策，可免予减让承诺。按照《农业协议》，所谓“绿箱”政策是指政府执行某项农业计划时，其费用由纳税人负担而不是从消费者中转移而来，且对农业生产者没有影响的农业支持措施。主要包括：①一般性政府服务（如农业科研、病虫害控制、培训、推广与咨询服务、检验、市场促销、基础设施服务等）；②食物安全目的的公共储备；③国内食品援助；④与生产不挂钩的收入支持；⑤自然灾害救济支付；⑥通过投资提供的结构调整计划；⑦地区援助计划；⑧通过生产者休耕计划提供的结构调整援助；⑨通过资源休闲计划提供的结构调整援助；⑩环境规划计划。以世贸组织的界定分析，我国目前执行的农业支持政策中许多属于《农业协议》规定中所允许的“绿箱”政策范围，可免于减让。以世贸组织规定的基期（1986-1988年）计，我国现存的其他不属于“绿箱”的国内支持总量为负值，按《农业协议》规定，虽可不必承担减让义务，但同时也明确框定了我国今后对农业的国内支持总量不能超过1986-1988年平均农业生产总值的10%，即485亿元水平。与世界其他国家相比，我国农业所能使用的国内支持总量（不包括“绿箱”政策）的数值实在太低，而美、日、欧共体在基期内的国内支持总量经20%削减后分别为191亿美元、283亿美元、769亿美元，只要在其承诺水平内，今后它们仍可大量使用对农产品的价格支持，以保持其农产品的竞争力。
3.出口补贴、卫生和动植物检疫。出口补贴是各国农业保护的重要手段，《农业协议》对出口补贴进行了约束和削减。但由于规定基期内的基数不同，按协议规定方案削减后，一些发达国仍可继续保留相当数量的出口补贴。美国、加拿大的出口补贴削减36%后，仍分别达到6亿和3.6亿美元的水平。我国在削减基期内曾存在一定的出口补贴，但在随后的外贸体制改革中取消了该项措施。因此，个别发达缔约国借口体制等原因不认可我国在基期内的出口补贴量，并要求我国将出口补贴约束在零水平，这就明显削弱了我国农产品的出口竞争力。另外，世贸组织对动植物卫生检疫的标准及方式也进行了规范，因而我国国内卫生检疫标准与国际通行标准的协调也将是我国农业开放面临的新课题。
三、农业保护的目标及政策措施
加入世贸组织，一方面我国农业必须履行在入世谈判中所作出的种种开放性承诺。另一方面，为提高我国农业的国际竞争力，要坚持实施“反哺农业”的宏观经济政策，这意味着，在我国农业开放的同时，不但需要重新确立农业保护目标，而且对农业的保护政策必须受制于多边贸易体制框架的约束。
1.农业保护目标。从目前我国农业的比较优势格局来看，粮食、棉花、羊毛、奶业等已经或即将失去价格竞争优势，而糖料、油料、水果、肉类、水产品和蔬菜等则仍具备竞争优势。但从生活的必需程度和对社会稳定的影响程度分析，虽然粮食生产已经失去了价格优势，可是我国不但不能放弃粮食生产，反而还要加强粮食生产的保护。设想一下，如果我国放弃粮食生产，安全可靠的粮食供给从何而来，谁能为现在是12亿人、未来是16亿人的我国提供长期稳定的粮食供给。放弃粮食生产后，农村将会有数以千万计的农民失业，谁能为他们提供再就业的机会。当然在世贸组织框架下，对粮食的保护决不是封闭也不可能封闭国内市场。依据我国生产量和消费量指标测算，在粮食序列中，大米、小麦和玉米三个品种所占比重均超过95%，因此，对粮食序列中的其他小类品种可以全部放开，把有限的保护空间，集中在大米、小麦和玉米上，以提高有效保护率，保障粮食供给。除粮食生产外，其他的农产品原则上都应按照比较优势进行生产。尽可能把不具备竞争优势的农产品生产减少到最低安全水平，这样做表面上看虽然让出了相当部份产品的国内市场，但我们却可将用于这些产品生产的资源转向有竞争优势的产品上来，大力发展具有比较优势的产品，以扩大具有竞争优势产品的国际市场，实现国内有限资源的最佳合理配置。与国际市场同类产品相比，我国牛、羊、猪、禽肉类产品具有较高的竞争优势，而且具有较大的出口市场。苹果、梨等水果类产品价格竞争优势明显，国际市场潜力很大。花生、芝麻等油料类生产在品种改良和提高单产方面潜力较大，价格上也较有竞争优势。另外，在水产品和糖料类产品生产上也都具有相当的竞争能力。这些具有比较优势的农业产品应成为今后我国农业发展的扶持的重点。
2.农业保护策略的选择。(1)加大《农业协议》允许的“绿箱”政策范围的政策措施的保护力度。《农业协议》规定对政府支持农业政策的限制，仅限于能引起贸易扭曲的“黄色”政策。而不引起贸易扭曲的“绿箱”政策，则不在被限制之列。“绿箱”政策的存在，实际上为政府支持农业生产开了一个大口子。在对农业直接价格支持和投入补贴受到《农业协议》规则限制的情况下，我们可能有策略地通过“绿箱”政策把用于价格和投入直接补贴的财力转移到“绿箱”政策的合法名目之下，把增加财力通过“绿箱”政策合法地注入到农业生产中，为此，我国的农业保护政策一定要抓住这个有利机会，把“绿箱”政策作为实现我国粮食自给率目标和支持农业生产发展的主要手段。(2)加强农业收入支持措施。根据国际经验，农业收入支持可分为直接收入支持与间接收入支持。直接收入支持措施主要有：对农民的直接收入补贴，如灾害补贴、差额补贴、产品储备补贴等。间接收入支持措施主要有：农业优惠及贴息贷款，提供投入（化肥、农药、料、运输等）补贴，农业保险计划，农产品储备制度等等。《农业协议》的“绿箱”政策没有限制粮油储备补贴、国内粮油消费补贴、灾害补贴、收入安全计划、农业保险等收入支持政策。因此，可通过强化收入支持来使农业保持稳定的发展，并提高农民的收入，特别是我们可通过采取属于收入支持范围的农产品储备、农业保险及灾害补贴等措施来与保护价格政策体系配套形成有效的保护机制。(3)建立政府对农业投入的稳定增长机制。英国经济学家莫利特通过对若干发展中国家和发达国家多年的资料分析，得出这样一条结论：人均收入每增加1%，农业总产值占国民生产总值的比重就下降0.6%，农业固定资产投资占农业总产值的比率就上升0.48%。据此推论，发展中国家的农业总产值再投入率为3.1%。而我国农业总产值再投入率远远低于这一水平。因此，应尽快改变我国政府对农业投入不足的状况，加大向不受《农业协议》限制的农业科研、技术推广、病虫害防治、结构调整、环境与资源保护领域的投入。并确保投入的稳定增长。(4)建立农业保险制度。农业生产的特点是生产周期长，市场反应能力差，自然风险大，为了增强农业的风险承受力，保护农业生产稳定发展和维护农民的利益，许多国家尤其是发达国家，都建立了农业保险制度和保险体系，并将其视为政府支持农业的重要措施。如美国，政府为所有参加保险的作物提供30%的保险费补贴，投保的农民当年作物收成减产25%以上时，可以取得联邦作物保险公司的最高赔偿金额。在我国农业的高风险性和农民的低经济承受力，决定了在开放农业条件下建立、健全我国农业保险制度的必要性和紧迫性，我国政府应尽快将农业保险制度的建立和完善纳入我国政府农业保护政策的议事日程。
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