后新公共管理改革的起因研究，本文主要内容关键词为：起因论文,公共管理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、后新公共管理的界定 目前，世界各国公共行政改革是在各种各样的环境中进行着不同的多样式的变革转型，没有一种普世的适合多国的主流范式，各国政府都在探寻新的改革之路，后新公共管理改革时代呈现混杂的多元模式。率先进行新公共管理的国家进行了加强跨部门协作、整合和控制的整体政府改革；同时出现了自称能替代新公共管理改革的四大模式：协作治理、公共价值、新韦伯主义国家和数字时代治理。新公共管理(new public management)简称NPM，NPM被公认为继传统公共行政之后的一种世界性的新范式(Paradigm)，给世界多国的公共部门造成了深刻影响，但是斗转星移，时光变迁，新公共管理已经不再新，NPM遭遇到许多的竞争者。目前，多元化改革模式竞争、混杂和共存的局面已经形成。奥斯本等学者认为新公共治理(new public governance)已经形成了新的范式，其价值基础是分散和竞争，强调的是多中心和多元共治的网络式的复杂局面，“治理强调网络、伙伴关系、协商和最终的自愿合作，而不是强调竞争。”然而，意味着权力分散和自治的公共治理理论是很激进的理论，仅是公共管理改革的模式之一。实际上，治理也会失灵，因此出现了治理的治理，也称之为元治理(metagovernance)。“元治理是为了克服治理失灵而进行的对自我管理的管理或自我组织的组织，追求科层制、市场和网络三种治理的协调。”元治理是控制权力下放的治理过程的治理，换句话说是“治理的治理”。在公共部门内的许多组织和过程获得了相当程度的自治——这种情况被称之为治理——这里可能就是需要对这些治理元素强加一些控制。治理经常包括公共组织的自治和控制的平衡。元治理的战略选择是尝试在公共部门的决策系统内重新强调一些权力的平衡，同时在治理过程中继续包含非国家的主体，但是要认识到政治的首要性。一些学者认同“公共价值”将成为新的范式，还有学者相信“新韦伯主义国家”是一种富有吸引力的新范式。Dunleavy宣传NPM已经死亡，数字时代治理到来。在Tom Christensen、Per Lagreid等学者看来，后新公共管理(Post-NPM)主要指整体政府(whole-of-government)和协同政府(joined-up government)。整体政府在水平方向上强调跨部门合作，在纵向上则强调控制和中央集权，以解决NPM改革导致的部门碎片化、政治控制弱化和组织增殖现象。笔者将整体政府或协同政府当做狭义上的后新公共管理，本文将为后新公共管理下一种广义的定义。在政府改革的各种理论流派争奇斗艳、政府治理中的各种模式多彩纷呈的今天，NPM不再是单一的主导范式，无范式的多元理论模式局面形成，笔者将新公共管理、整体性政府(whole-of-government，joined-up government，holistic government)、协作性公共管理(collaborative public management)、新公共治理(new public governance)、全球化治理(global governance)、电子治理(e-governance or digital era governance)、元治理(meta-governance)、混合治理(hybrid governance)、新韦伯主义国家(neo-weberian state)、公共价值(public value)、新公共服务(new public service)、新公共行政(new public administration)等多元模式竞争共存的时期称之为后新公共管理时代(post-npm era)。在后新公共管理时代没有主导范式，正如国际行政科学学会主席鲍科特所言：“在20世纪90年代后期至2010年期间没有形成主导型模式，一些主要的概念包括：治理、网络化、全球化、伙伴关系、整体、透明、信任等。”目前的公共行政改革的主要特征是复杂、复合和混杂；后NPM和NPM是混合的。科层制式机制、市场式机制和网络式机制混合存在。就世界范围而论，公共改革模式呈现多样化，实施新公共管理改革的主要国家是以英语为母语的国家，NPM模式也称之为以英语为母语的撒克逊人模式(anglo-saxon model)，另外还有拿破仑模式(napoleonic model)、法国模式、北欧模式(nordic model)、新韦伯主义国家、发展型国家(developmental state)模式、欧盟的多层次治理模式(multi-level governance)、新公共治理模式等。“后”不一定意味着“否定”、“摧毁”和“超越”。只要是在某种程度上对NPM进行了某种程度的继承和发展，或部分否定，或坚持不同的理论主张，或NPM改革的某种回潮与平衡或补充等，都被纳入了后新公共管理时代的范畴。在时间段上界定为从20世纪90年代末期至今，在此期间，各种新旧理论争奇斗艳、群雄争霸，但又没有一种理论能够真正取代新公共管理，没有一种理论能够取百家之长，兼并其他而形成新的范式。后新公共管理时代的理论并不意味着该理论一定是在新公共管理之后出现，也可以是出现在NPM之前，但是这种理论坚持己见，并对自身不断丰富和完善，在当下仍能自圆其说，有立足之地，例如新公共行政理论。虽然一些国家仍在推进新公共管理改革，新公共管理不同程度地和部分地被许多政府接受，进行整体政府改革的国家也将整体政府与NPM混杂在一起，但就全球公共行政改革浪潮的特征来看，目前的时代已经是后新公共管理时代。“无论是发达国家还是发展中国家，当前阶段似乎都处于转型时期，新韦伯主义国家、善治、新公共治理、发展型国家等新式改革在全球不同的地区出现。不再像20世纪末期的后二十年，NPM占据了支配性的地位，目前的改革只能发现一些共性的目标，例如，法治、公开、透明、责任性、回应、参与和效益等。从追求短期的成绩转变到追求长期效益，从效率转变到效益，从重视产量到重视结果等。”后新公共管理范式最具有代表性的有四种：整体政府、协作治理或公共治理、公共价值和新韦伯主义国家。虽然后新公共管理改革有许多不同的范式或模式，但是本文所分析的后NPM改革的起因主要是分析以上四种模式兴起的原因。 二、公共行政的求新癖和超越癖 改革、创新、超越是当前时代的主旋律。国际行政学会现任主席鲍科特说过：“改革是我们时代的灵魂，只有坚持改革才能实现更好的政府绩效。”政治学和行政学也避免不了。首先指出政治学的“求新癖”和“超越癖”(novatism and beyondism)的可能是美国的著名政治学家乔万尼·萨托利。萨托利在《民主新论》一书中指出，“我们的时代弥漫着狂妄自大、好走极端和崇尚不协调的气氛，因为这个时代根本就蔑视协调。对于那种狂妄自大，可以指出——新现象就要用新名词来表达——它有两张互为关联的面孔：求新癖和超越癖。求新癖是指不惜任何代价地求新。因此‘求新癖患者’的特征是，狂热地想超过和取代一切人和物。求新癖患者因而又滋生出超越癖，也就是说，他‘拒绝接受限制，坚持不断地向前……一种永远超越的使命：超越道德，超越悲剧，超越文化’。”“每一代人都想标新立异。他们觉得非要发一点前人所未发，挑一点前人的毛病，否则人生对我们似乎就毫无意义，历史也将失去动力。但创新并非易事，它的捷径是不学无术。”有学者为标新立异，想出了直接民主、公决式民主和协商民主等，但在萨托利看来，以公民直接参与政治决策为基础的直接民主只能导致效率低下、权威贬值的政治后果。那些认为直接民主好的人最佳的表现就是他们停止瞎闯。政治学民主上似乎也有求新之癖好，西方出现了参与式民主、公决式民主、协商民主和网络民主等，在中国各地民主的实践中至少可以提炼出自治、社团、宪政、党内、协商、行政、网络、纵向、预算和经济民主十种民主模式。社会迷恋求新癖，政治学如此，公共行政更是有过之而无不及。 回顾半个世纪以来的公共行政历史，“超越”、“取代”、“新”、“后”等修辞司空见惯。20世纪60至70年代，在第一次明诺布鲁克会议召开之后，新公共行政理论渐渐形成。新公共行政直截了当地提倡社会公平。新公共行政呼吁关注公共利益的实现，更要关注少数群体和弱势群体的利益，公共行政要关注和致力于实现社会的公平和正义。新公共行政抛弃了传统的行政——政治二分法，认为行政管理者不是中性的。应责成他们承担起责任，把出色的管理和社会公平作为社会准则、需要完成的事情或者基本原理。20世纪80年代强调向私人部门学习的新公共管理诞生了，新公共管理声称要摒弃官僚制或超越官僚制，主张竞争、分权和激励等手段。新公共管理对世界各国的公共行政都造成了不同程度的冲击，被大多数学者公认为是一种世界性的范式。然而新公共管理招致了前所未有的批判。20世纪90年代新公共行政不甘示弱，又提倡公共行政的精神，倡导公共行政的伦理、公民精神和乐善好施等。为了平衡NPM对于管理主义的过分使用，90年代末哈登特提出了强调公民精神和为人民服务的新公共服务理论。但是另一种非常富有潜力的理论随着社会组织的强大和公众参与的流行而诞生了，那就是治理。治理的本意是强调政府不再是唯一的权力主体，它强调权力分散、多元协作等。与治理有关的词汇很快繁殖，新治理、公共治理、新公共治理、善治、合同治理、网络治理、协作治理和全球治理等等。奥斯本等学者认为新公共治理(new public governance)已经形成了新的范式，新公共管理只不过是传统公共行政与新公共治理的过渡性阶段。Robertso和Choi指出生态治理(ecological governance)将是未来趋势：“全球范围内正在实施的治理体系正在发生从机械世界观到生态世界观的重大变化。与以机械为中心的简化论、预测和控制、竞争所不同，生态世界观则重视所有自然体系的相互关联、自我组织能力、共同进化动力系统。”Dunleavy宣传NPM已经死亡，他认为在那个改革先锋的国家大部分NPM改革已经停止了或朝向反向发展，数字时代治理来了，重新整合、以需要为基础的整体主义和数字化三大要素将是未来改革的主要驱动力。Christensen和Lagreid等学者认为以整体政府为特征的后新公共管理改革已经取代了新公共管理。Olsen撰文指出，现在是重新发现官僚制的时候了。Drechsler认为在欧洲的一些国家在进行行政现代化改革，推进改进官僚制的新韦伯主义国家改革，NPM仅是辅助性的手段。Wolfgang Drechsler分析了NPM的兴起和衰老，指出NPM不适合欧洲，相信新韦伯主义政府理论能够应对遇到的经济危机。“新官僚制”已经诞生啦！德雷克斯勒以幽默的方式结束了论文——“韦伯教授，中东欧国家祝您生日快乐！”受革新主义和超越主义精神的激励，公共行政的流行词汇在不断演变。“在20世纪90年代的流行词是重塑、新公共管理、代理；在过去十年，流行词是绩效管理、管理、网络和协作，未来的十年可能的流行词汇是持续性、对话、学习、公共性。”公共管理的实践者以及学者们挖空心思地追求新事物和新理论。他们总是“喜新厌旧”，总愿意尝试新生事物或理论上标新立异或独辟蹊径，后新公共管理时代也因此出现了百家争鸣的繁盛时期。 三、新公共管理自身的缺陷，日趋衰落 求新癖和超越癖只是外因，之所以又出现许多后NPM理论主要原因还在于NPM自身的缺陷，毕竟“苍蝇不叮无缝蛋”。新公共管理改革实际上是喜忧参半、褒贬不一、功过参半。新公共管理在其理论基础、理论主张和实践效果三大方面都受到了许多批判。有学者直言NPM是一个失败的范式。“第一，新公共管理就像是皇帝的新装，它没有任何实质性的东西，完全是一种炒作。第二，新公共管理破坏了公共服务，在减少服务的开支上也是无效的。第三，尽管它宣传的是提高‘公共的善’，实际上它只是特殊群体谋利益的工具，新公共管理是一场自我服务的运动，目的是在提高新管理主义者精英集团的职业利益。”理论基础的缺陷。有人批判其过度依赖过时的私人部门的管理技术。NPM“是转移商业、市场原则和管理的技术在公共部门，这种应用不仅是不合适的和过分简单化的，而且是陈腐的。”休斯认为学者们对NPM经济学基础的批评主要表现在两个方面：“第一种批评认为经济学是一种有缺陷的社会科学，而它在政府中的运用也是有缺陷的。第二种批评认为，作为经济体系和私营部门的基础，经济学是具有一些效用的，但是它在政府中的运用则完全是一种拙劣的构想”。新公共管理的理论基础主要是公共选择理论(public choice theory)、委托—代理理论(principal agent theory)以及交易成本理论(transaction cost theory)，这些理论的共同信条就是人类是自私自利的，这些理论排斥“公共精神”和“公共服务”等概念。人性绝不仅仅只有贪婪和自利。新管理主义者的企业家精神遗忘了诸如公平、正义、代表和参与等宪政民主价值观。强调效率的管理主义往往会损害诸如公平与正义、回应性、责任性等民主价值。“新公共管理的管理改革运动在一定程度上挤掉了公共价值和公共利益”，政府再造运动是政府采用市场化模式，强调的是顾客而不是公民，崇尚的是企业家精神。认为公共利益可以通过众多个体的个人利益的叠加被估算，然而，他们忽视了民主治理的基本价值，如民主公民权利、公民参与和公共利益等。再造政府只不过是新瓶装旧酒。政府再造换来的是行政效率的短期增长，付出的是长期的行政能力和社会公平方面的大代价。再造政府的吸引力将逐渐消失，一些社会问题、危机和丑闻即将来临。 新公共管理带来的负面影响：公共部门的小型化、分散化表面看提高了行政效率，实际上却削弱了政府处理综合性问题的能力。公共部门职能的分散化阻碍公共政策的制定和执行，直接影响公共服务的供给效率。“政治控制的弱化，在公共部门私人提供者的重要性增加，服务质量的下降，社会不平等的加剧，等等。”“签约外包在某些情况下可能导致服务质量下降，员工的待遇恶化，收入减少。成本节约可能也是暂时的。”NPM改革导致了公共部门内部的“分割化”(siloization)、“碎片化”(fragmentation)和“空心化”(hollow out)。隔离的公共部门之间缺少协作(collaboration)、合作(cooperation)。“NPM不能提供一个强大国家去应对国内外面临的问题和挑战。”事实证明在西欧和经济合作与发展组织成员国的新公共管理改革是失败的。Wolfgang Drechsler总结了NPM在欧洲发展的三个阶段：“在1995年左右，虽然有强烈而有实质性的批判，但是相信NPM是可能的。在2000年左右，NPM处于防守的状态，经验事实已经开始反对NPM。在2005年左右，不再认为NPM是可行的概念。”NPM带来的意料之外的后果：(1)由于结构上的分权导致的角色的碎片化和任务的模糊。(2)单独职能组织和纵向专业化的扩张。(3)忽视了跨机构之间的合作。(4)过度的管理自治权。(5)不连续性和非线性。(6)削弱政治控制、导致不信任、产生角色的模糊不清。一种流行的观点是NPM改革导致了腐败的蔓延。经验已经证明了NPM改革带来了大量负面后果，NPM不能替代韦伯主义，如Jon Pierre and Bo Rothstein所言：“NPM方式的公共管理改革总体而言是一个失败，它不应该被当做是替代韦伯主义官僚制的东西。”新公共管理自身存在的诸多缺陷为其他理论的兴起和超越埋下了伏笔。 四、公共部门碎片化，政治控制弱化 经过了二三十年的新公共管理改革，公共部门最突出的现象是破碎。破碎的公共政策和服务导致了人们对于公共结果的不满，为了实现整体性的和有价值的结果就需要跨部门的协作，因此率先进行新公共管理的国家就需要加强以协作和整合整体政府改革。“NPM改革带来的不断增长的水平的和垂直的专业化导致了公共组织的增殖和破碎。导致了中央政治和行政控制、协作和能力的许多问题。结构性分权破坏控制，同时水平方向的碎片破坏协作，导致了高层能力的许多问题。”新公共管理采取了拆分大的、多功能的大部门，使其变成单一功能的部门，目的是为了提高效率，分解大部门并进一步扩大到将公共部门任务分给私人或非营利部门。这种分割的目的是清楚地界定部门的边界和便于控制，以及在新部门之间产生竞争。另外，绩效可以通过明确的和具体的绩效指标被测评。部门分割加剧了部门之间的孤立。 NPM在追求4E(Economy、Efficiency、Effectiveness、Entrepreneurship)——经济、效率、效果和企业家精神——的同时，却招致了空心化国家和碎片化国家的风险。因为实行更加严格的政治和行政二分法，越来越广泛的业务外包、私营化和权力下放，导致政治上的控制力削弱。让管理者管理，部门控制机构的掌舵能力被限制，使政治上控制变难的现象进一步恶化。为了解决公共部门的破碎问题，部门之间的协作和协调工作开始出现。整体政府既强调公共部门间跨部门的合作又强调政治控制。整体政府要实现的结构性变革主要包括：“对改革过程更多控制，目标在于垂直整合和水平控制，通过纵向结构的整合实现权力集中，强化对下级单位的控制，增加中央政治和行政的资源和能力。更加关注改革和监督措施，例如绩效审计、管制和控制。” 挪威国家的Tom Christensen和Per Lagreid教授提炼了整体性政府出现的四种原因。第一，需要考察组织的纵横结构，NPM改革是政治领导人失去了控制和能力。第二个原因是结构性的碎片导致了协作问题。NPM停滞的第三个原因是关键的效率问题。NPM将效率作为核心目标。但是事实证明，很难证明最先和广泛进行NPM改革的国家比那些较晚进行NPM改革或抵制NPM的国家做得更好、更有效率。远离NPM的原因之一是对其效率和效益的质疑，更不用说，它带来的一些负面效应。第四就是害怕因素在不断增加，恐怖袭击、自然灾害、不断增加的不安全感和危险感。这些危险因素增加了政府增进合作的需要。作者还指出，整体运作模式被认为能对付部门主义和碎片模式。转变的趋势是从碎片化和自治的单一功能的组织到整合和多机构间的协作伙伴关系。但是，现实中这种转变也面临着许多挑战，认为后NPM是普遍适用的也是不现实的，协作过度会适得其反。鲍科特主席概括了NPM改革引致的问题以及解决方案：“机能失调的自治；离心的机构；次优的关注机构的产出，而不是政策结果；相当大的交易成本；不连贯的单独政策能力。新的/更新的协作：科层制式机制、网络式机制和市场化式机制；重新建立协作；确保有效政策能力的能力……” 在英国、美国、新西兰和澳大利亚等国家都进行了后NPM改革，例如，加强中央的政治控制能力。水平方向的改革，在新西兰和澳大利亚，例如一些新的组织单位，新内阁委员会、部长间或机构间协作单位、政府间协商组织、引导机构、解决棘手问题小组、超级网络、跨部门项目和工程，等等。最初进行协同改革的英国政府使用的是“协同政府”(joined-up government)，后来流行“整体政府”(whole-of-government或holistic government)，另外，还有网络政府(networked government)、连接政府(connected government)、交叉政策(cross-cutting policy)、水平化管理(horizontal management)、伙伴关系(partnerships)、跨部门协作(cross-agency collaboration)以及在美国流行使用的“协作公共管理”(collaborative public management)，甚至有学者使用整体治理(holistic governance)或协作治理(collaborative governance)指代整体政府，其实他们之间是有区别的：“协同政府(在不同公共部门主体之间协调他们的行动)与更有抱负的协同治理(不仅在公共部门之间相互协作，而且还要与私人营利公司/或志愿者组织进行协作)之间是有区别的。”在整体政府中，政治控制力较强，公民参与的层次很低；而如果是协作治理，那么公民参与的程度就较高，政治权力被更多的主体分享，因此整体政府与协同治理还是有区别，从各国的改革实践看得出，使用整体性政府更为合适。尽管有许多学者在使用“整体治理”一词，实际上是有其名而无其实。不应该因为治理一词很流行，就把所有的新改革和新理论都冠之以治理之名。 五、治理、协作、网络、全球化、通信技术等因素影响 协作是一种后新公共管理范式，人们对于协作治理的关注已经白热化。随着社会复杂性的增加和全球化的影响，协作的重要性日益凸显。“协作一词最早在19世纪就被使用，当时工业化发达了、复杂的社会组织出现、分工和工作量增加。协作的基本规范是利他主义、社会自由主义、集体主义、互助、人际关系组织利益。在大多数情况下，协作至少被描述为必不可少或更加理想的，作为社会、经济和政治生活中高度期望的局面。”治理开始流行于20世纪90年代，治理很快像管理、法治、自由和民主等词汇一样扩散到全球每一个角落，例如，公司治理、全球治理、新治理、公共治理、民主治理、网络治理和善治等词汇。笔者认为在这些词汇中协作治理最具有代表性。协作被定义为为了补救不能解决的问题或单个部门难以解决的问题而在多组织间促进和运作的过程。这种方法促成了协作重要和核心的地位，对政府构成挑战的棘手问题的关注也刺激了对协作的兴趣。Bryson等人解释了对于协作的迷恋引起的两种显著反应：1)协作变成了神圣的事物，解决问题的最好的方法，不管是否有证据证明它将会增加价值；2)当其他的方法都不奏效的时候，协作是最后的救命稻草。 一些因素导致了协作治理盛行，比如，传统的、命令式和控制式的官僚管理范式的失灵刺激了人们去寻找新的方式提高公共服务的质量。一些学者认为协作是一种必要的解决棘手问题的行政方式，这些难题既不能够整合在一起，也不能够由单一的、独立的部门来对付。协作会增加政府干预公共事务的能力和掌舵的能力。资源的依赖性也是协作的重要原因，合作者之间的相互交换信息和一些必要的专门技能可以提高政策执行的效率。全球化背景下的国际相互依赖的一个例子就是国际性组织处理地区或国际性的问题增多。其他国际性问题：环境政策、财政危机、灾难管理、犯罪、国家安全、艾滋病传播、恐怖主义、移民、外贸、健康政策、食品和药品安全等。对付全球性问题是非常困难的，这些例子在客观上需要公共行政学者关注正在增多的国际协作。“能解释合作行为的早期相关理论是资源依赖理论和网络理论。”信息技术的飞速发展加速了公共管理改革的进程，促进了部门间的协作和信息分享，增强了沟通的双向甚至多向主体间的及时互动，为公众参与提供了良好便利的桥梁，等等，这些科学技术促进了数字治理时代的来临。信息技术快速地用前所未有的方式改变着公民之间、公民与政府之间的互动。信息技术创造了革命性的变革，带来了更大程度的透明、责任和合作，这些会提高公民参与能力。电子治理被认为是通过信息通信技术加强治理的过程。 在当前社会的政治和政策制定中，伴随着协作、对话和协商等新元素的出现，Davide Booher等学者确定了至少五种挑战促进了协作治理的出现：第一，治理正在创造出新的空间。公共部门必须与其他成员在权力分享的环境中协作才能解决共同面临的问题。在政党政治和利益团体之外的非政府机构也开始影响到公共政策。一些公共社会组织在寻求以协作、对话和协商的方式改变治理。这些新空间创造了互动的新方式、增强的沟通、高水平的信任和新程序、新规则的责任。第二，政策制定的挑战，当代社会的复杂性已经导致了不确定性的增加。第三，社会文化变得多元化。解决政策问题需要决策者对付众多使用他们自己语言的、价值观的、观点的、认知方式和世界观的公众。第四，在政策制定中的多元主体间相互依赖性增加。私人部门或公共部门不能单独对付一些复杂的问题，这种情况下就必须实现公私之间的协作来应对问题。最后，是信任的动态发生改变。制定政策不仅是找到解决问题的办法，而且还是创造集体行动的过程和通过解决问题在行动者之间产生信任的过程。成功的建立和维持信任对于总体的成功是很重要的，信任产生于解决问题的集体行动。协作治理能解决看似棘手的政策难题，同时产生成功的良好政策结果，但是作者同时也强调协作治理并非适合所有的公共政策问题，甚至是大多数问题。如上文所述，治理也会失灵，治理需要与市场机制和韦伯主义官僚制混合和结合，协作发挥作用，才能减少失灵。 六、韦伯主义的复兴和新官僚制诞生 “后官僚制的特点是混杂状态，远非是官僚制的终结，后官僚制是对官僚制的整修或改进。”新韦伯主义国家在欧洲大陆出现标志着韦伯主义的复苏和新官僚制诞生。过度偏重经济和效率的NPM自身患有诸多缺陷，NPM并不是放之四海而皆准的理论，NPM是一场全球性改革浪潮的观点也是令人质疑的，波利特观察到：“有些政府非常不愿意接受新公共管理思想(包括德国、日本等这些重要的国家)；许多其他国家(例如加拿大、挪威、芬兰、荷兰和丹麦)非常谨慎地和有选择性地推进NPM，只是接受了它们认为有用的，但是不会接受NPM的全部内容；有些经典形式的改革还在继续进行与NPM齐头并进。”NPM并没有覆盖全球，主要是在英美国家、澳洲和新西兰等国家。中东欧国家抛弃了NPM和新自由主义思潮，在欧洲的一些国家实际上进行了重在改进官僚制的公共管理改革。韦伯主义公共行政是与NPM对立的一个概念，韦伯官僚制的主要内容有：依靠功绩制原则选拔公务员，层级制，分工。“虽然韦伯官僚制也有缺点，但肯定优越于NPM，目前为止是最好的形式。它是当今最佳的行政结构。好比丘吉尔对民主的评价，韦伯官僚制是最坏的，除了我们已经尝试过的公共行政形式。”换句话说，韦伯官僚制不是一个好的公共行政组织结构，但是还没有找到一个比他更好的东西。政府和它的行政机构对于社会来说是极其重要和不可或缺的(见图1)。葛德塞尔形象地将官僚制比作一棵树的树干。他认为一个好的官僚体系对于一个自由社会、民主政治和资本主义经济是必不可少的。由于其不可或缺，因此必须对它加以适当照料。官僚制对社会如此重要，以至于不能对它忽略或对它弃之不管。作为一种与历史息息相关，体现着智慧、技能和人类希望的复杂的社会制度安排，官僚制必须受到精心的照料。既然官僚制是不可缺少的，其又存在缺陷，对其改进也就是顺其自然的了。
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