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政府对“市场”配置资源作用的认识有质的提高人民论坛记者：这次全会最强调的两个词汇就是“全面”、“深化”，由此出台了一系列的改革措施。您是怎么看待经济领域改革的“全面”、“深化”？
黄少安：“全面”两字体现了哲学上的两点论的观点。全会明确指出“公有制为主体，多种所有制经济共同发展”就是我们的基本经济制度。同时强调“公有制经济和非公有制经济都是社会主义制度的重要支柱，也是社会主义市场经济体制的根基”。我们的经济改革都是以这两个方面为基本着手点的。
同时，经济领域改革的“深化”主要体现在对“市场”配置资源作用的认识有了质的提高。中国共产党对市场配置资源的作用，有一个不太短的认识过程，开始是基本否定市场的作用，到计划配置为主、市场配置为辅，到两者都是手段，再到“市场起基础性作用”，再到现在的“市场起决定性作用”。这些变化体现对市场机制作用认识的深化。
韩复龄：从党的十四届三中全会以来，一直强调发挥市场的基础性作用，十八届三中全会强调发挥市场的决定性作用，一词之差，可谓是本届三中全会公报中最大亮点，是新一届政府施政纲领中对市场化改革方向的总纲领。《决定》明确经济体制改革是全面深化改革重点，并具有历史意义地强调要使市场在资源配置中起决定性作用，无疑有助于清晰厘定政府与市场边界，明确市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，这是一个崭新的提法，也是此次全会提出的一个重大理论观点。
这个提法表明，决策层围绕政府与市场关系的认识在继续加深，也会在经济体制领域推动更深入的市场化改革。
既要让政府成为有限政府，又要更好地发挥其作用，是改革的方向
人民论坛记者：全会指出“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”，这个“决定性作用”是相对于政府的作用提出的，那么在“决定性”的词汇下，怎么处理政府和市场的关系？
韩复龄：划清政府与市场的边界，是三中全会的一大核心命题。说到底，政府的职能需要进一步厘清，政府之手不能乱伸，该为之处须为，不该为之处决不能乱为。过去尽管强调市场的基础性作用，但在实践当中，政府之手扭曲资源配置的情形却也较为常见。事实上，政府也存在失灵，没有权力制约的政府，更容易干糊涂事。因此，让政府成为有限政府，又要更好地发挥其作用，是改革的方向。
黄少安：这一次全会谈及市场与政府的关系，可以包含以下几层意义：第一，无论公有制经济还是非公有制经济，都必须在统一的市场体系中公平竞争、共同发展。第二，“市场机制”对资源配置起决定性作用。第三，国家的许多政策目标，都需要通过市场机制去实现。第四，市场机制是配置资源的基本机制，起决定性作用，不等于政府就不必干预，不能干预。
要素的市场化是建构社会主义市场经济体系不可或缺的组成部分
人民论坛记者：在“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”中，“资源配置”涉及要素市场，要素市场的改革该如何遵循市场的决定性作用和更好发挥政府作用这一原则？
黄祖辉：关于这一点有两个重要方面。一是建立城乡要素平等交换机制。解决这一问题的关键是破解城乡二元体制，赋予城乡居民平等的权益，包括财产权益和公共权益，这是因为，微观主体的权利平等是市场经济体系得以正常运行的基本前提，如果做不到这一点，就不可能建立起要素平等交换的机制，市场交换机制就会被扭曲。
二是推进要素市场化进程。我国目前的情况是产品的市场化程度较高，尽管存在扭曲现象，而土地、劳动力、资本这些基本生产要素的市场化程度很不尽如人意，是既滞后又扭曲，其原因既与政府过度干预市场有关，又与不同微观主体的权益不平等有关，尤其是与广大农民的权益缺失有关。
韩复龄：这里以资本要素市场为例，《决定》中明确关于金融改革着墨不多，“完善金融市场体系”，概括起来，放开市场准入，推动利率和汇率市场化，建立存款保险制度和资本项目可兑换等，都是金融体系市场化改革的具体体现。“着力清除市场壁垒”是对放开市场准入的概括，“完善主要由市场决定价格的机制”其实是对利率和汇率市场化改革的概括，“促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合”是对资本项目可兑换改革的概括。贷款利率市场化已经启动，标志着利率市场化迈出了实质性的一步，第二步，存款利率市场化；第三步，允许民资外资设立银行；第四步，存款保险制度。
完整的产权，既需要赋予，更需要保护
人民论坛记者：我们看到，《决定》中在坚持和完善基本经济制度方面，首要就提出了“完善产权保护制度”。归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度究竟该如构建？如何发挥作用？
黄祖辉：完整的产权，既需要赋予，更需要保护。产权的赋予是赋权范畴，就是产权界定，从法学角度讲就是产权的立法，用法律来赋权。产权的保护是治权范畴，或者说是产权的维护。一种产权如果仅体现在赋权上，而没有一定的治权结构相匹配，这种产权仍然是不完整的，或者说，这种产权即使是明晰的，也不一定能得到实现。
从产权的赋权结构看，大体要涉及政治权益、经济权益、社会权益、财产权益这些方面。法律就是一种能够兼容赋权和治权的制度，立法是赋权，执法是治权。就我国农民而言，其权益一方面是赋权不足，另一方面是治权滞后。以农民的土地产权为例，农村土地承包经营权的物权属性至今还没有被赋予，使得农民的土地难以作为抵押物，进而缺乏交易性和变现性。同时治权结构的滞后性直接导致农民权益得不到有效保护，经常受到侵害。所以，产权制度的完善是“赋予农民的更多财产权利”的重要前提。
韩复龄：以国企改革为例，新一轮改革的重心将放在完善国企的市场参与机制，以打破垄断，提升资源配置效率。产权制度的完善和保护对国企的市场化改革以及资源配置效率的提升至关重要。新一轮国企改革将以国有资产资本化为重点，深化国有资产管理体制改革。通过完善产业链，进行跨区域、跨所有制重组整合，大力推进企业内部资源整合，并积极利用资本市场和产权市场淘汰落后产能。
主持人：严俊、周素丽、张潇爽
关于公有制经济和非公有制经济
坚持和完善基本经济制度必须坚持“两个毫不动摇”。全会决定从多个层面提出鼓励、支持、引导非公有制经济发展，激发非公有制经济活力和创造力的改革举措。在功能定位上，明确公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础；在产权保护上，明确提出公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯；在政策待遇上，强调坚持权利平等、机会平等、规则平等，实行统一的市场准入制度；鼓励非公有制企业参与国有企业改革，鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业，鼓励有条件的私营企业建立现代企业制度。这将推动非公有制经济健康发展。
——习近平：关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明
公与非公经济的八个政策突破
1.非公有制经济的地位
《决定》摘录：公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础。
点评：只有打破垄断，让民企在市场环境下平等参与竞争，民企才能真正享受到改革开放释放的红利。
2.非公有制经济财产权如何保护？
《决定》摘录：公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯。
点评：这一新提法无疑让民营企业家更有安全感，让整个创业、守业环境更趋于法制化，长远来看有利于社会的和谐稳定。
3.国企垄断会被打破吗？
《决定》摘录：国有资本投资项目允许非国有资本参股。鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业。允许混合所有制经济实行企业员工持股。
点评：拓宽了国有经济改革的空间，也拓宽了非国有资本进入国有经济改革的空间，重点是打破国企垄断。
4.从国有企业到国有资本
《决定》摘录：组建若干国有资本控股公司。
点评：国资委的职能可能会从之前的管企业转变为管资本。从国有资本角度入手发展混合所有制是非常有新意的国企改革战略。允许混合所有制的企业搞员工持股、管理层激励，有助于解决国有企业长期以来存在的体制上的弊端。
5.我们都将成为国企的受益者？
《决定》摘录：提高国有资本收益上缴公共财政比例，二?誘二?誘年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生。
点评：此前国有资本划转社保基金比较少，力度不够大，此次在《决定》中明确提出，提高国有资本收益上缴公共财政比例，对改造国企的股权结构以及充实社保基金都有着积极的意义。
6.民营经济的幸福时光？
《决定》摘录：制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法。在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。
点评：放开准入，大力发展民营经济是避免中国经济陷入“中等收入陷阱”、提升经济增长潜力的必然选择。
7.现在是创业的最好时机吗？
《决定》摘录：企业投资项目，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批。
点评：放权给市场、放权给社会，激发创业热情，释放活力，中国可能会再次掀起下海经商、自主创业的高潮。
8.你想开银行吗？现在有机会了
《决定》摘录：在加强监管前提下，允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构。
点评：放宽金融业准入，将为民营企业获得更多的金融资源创造条件，有效的缓解小企业融资难题。
人民论坛编辑部整理
国有经济 国有资本 国有企业
三中全会后国企改革的三个层面
赵昌文
三中全会的“有关表述”为国有企业下一步的改革确立了方向。
必须探索效率更高的控制力实现方式
从国有经济层面，深化改革的重点在于：要在坚持“公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”的前提下，按照“服务于国家战略目标”和“关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域”优化国有经济布局。
首先，要正确理解公有制。十五大提出，“公有制”不仅包括国有经济和集体经济，也包括“混合所有制”经济中的国有成分和集体成分；“公有制为主体”是生产关系同生产力、上层建筑同经济基础相适应的要求，“主体”并不是指公有制经济的数量优势，而是在重要行业和关键领域上的控制力和影响力。这一判断，今天仍然是适用的。其次，“国有经济起主导作用”，也主要体现在国有经济的活力、控制力、影响力上。所以，无论是整个公有制经济还是国有经济，深化改革的核心都在于进一步明确：哪些是“重要行业和关键领域”？如何理解“控制力”？
对此问题，我们必须明确两个要点：第一，“重要行业和关键领域”中的一部分可能是“长期”重要和关键的，一部分可能是“阶段性”重要和关键的。十八届三中全会提出了“五个方面”，即：提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。个人认为，从长期看，国有经济主要应定位在提供广义的“公共品”上，主要包括：国家安全、重大公共服务等。除此之外的其他非“国计民生”的重要领域即一般产业领域，国有经济需要逐步收缩战线。第二，“控制力”有不同的实现方式，有一个合理的限度，并不是“全部”。即使对于公有制经济、国有经济必须“为主体”和“起主导作用”的重要行业和关键领域，也必须探索效率更高的控制力实现方式。因此，下一步深化国有经济改革关键在于根据新的定位进一步优化国有经济布局，按照“有所为、有所不为”的原则实现“有进有退”。我们既需要强大的国有经济，更需要强大的国民经济，这才是真正坚持“两个毫不动摇”。
国有企业除了交税，还要分红给它的股东——政府
从国有资本层面，深化改革的重点在于：一是按照“混合所有制”模式进一步推进产权制度改革；二是进一步完善国有资本管理体制和运营机制。
关于“混合所有制”，并不是这次全会上第一次提出的，但十八届三中全会从更高的层次对“混合所有制”进行了表述，认为“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式”，要“允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济”。当前，按照“混合所有制”模式推进产权制度改革，关键在于以下三点：一是继续推进国有企业特别是大中型企业的公司制改革，实现国有企业的投资主体和产权多元化。个人认为，除了极少数真正关系到国家安全的那些行业，我们可以保留国有独资或国有全资之外，大多数可以适度降低国有股份的平均比例，这样既可以加强国有资本的杠杆效应，吸收更多的社会资本，同时又能改善治理结构，进而提高国有资本配置的效率。二是发挥国有资本的引导作用和杠杆效应，如“国有资本投资项目允许非国有资本参股”，国有资本可以和非国有资本共同设立投资基金、项目公司，既增强国有资本的流动性，提高运营效率，也为非国有资本提供了更多的投资机会；三是要让国有企业和非国有企业平等竞争，在产权制度、市场准入、政府监管等方面一视同仁。
关于进一步完善国有资本管理体制和运营机制，我认为，主要有以下三个方面：一是按照“国家所有权”体系，进一步理顺政企关系，理顺所有者职能和公共管理职能。2003年国资委成立后在很大程度上解决了多头管理、“九龙治水”的问题，但目前的国有资产管理体制并不完善。如从管理范围看，金融国资、文化国资目前仍然是由不同部门管理，下一步是形成统一的国资管理体系，还是沿用现有的分类管理模式，需要进一步研究和探讨。
二是进一步探索国有资本的管理和运营模式，让国有资本有真正的权利人主体。此前，国资委实际上也探索成立了“国信公司”、“诚通公司”等资产运营公司，但由于多种原因，作用没有得到充分发挥。所以，这次三中全会再次强调要“组建若干国有资本运营公司”和“支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”，但也要科学规划，总体设计，不能搞“一刀切”，更不能“一窝蜂”。
三是实行分类管理、分类考核、分类改革。如果将现有的国有企业分为具有政策性、公益性的企业和完全竞争性领域的企业的话，下一步从国有资本管理体制改革的角度，要继续加强对前者的投入和支持，而后者则必须按照资源、市场、服务充分竞争的原则与非国有企业公平竞争。此外，对不同性质的垄断行业也要采取不同的改革办法，行政性垄断必须坚决打破，自然垄断行业要实行以“政企分开、政资分开、特许经营、政府监管”为主要内容的改革。
四是加强国有资本经营收益管理。国有企业除了交税，还要分红给它的股东——政府。现在90％的国企都已经纳入这个范围，平均分红率在12％左右，当然这比世界上其他国家国有企业20％～50％的分红率还要低很多。下一步首先要将国有资本经营收益范围扩大，比如文化企业、金融企业等；其次要提高国有资本收益上缴公共财政比例，三中全会已经明确到2020年提到百分之三十；第三要实现全面共享，而不是现在绝大多数收益又再次回到国有企业；要通过公共财政，把国有企业收益更多运用于公共事业，特别是“用于保障和改善民生”。
国有企业建立现代企业制度，不少问题都与相关党政部门有关
从国有企业层面，深化改革的重点在于：继续推进现代企业制度建设。十八届三中全会强调“推动国有企业完善现代企业制度”，由此可见，国有企业改革必须把宏观层面的“管资本”改革和微观层面的“管企业”改革结合起来。
国有企业建立现代企业制度，首先是“健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构”。当然，建立现代企业制度也不仅仅是企业层面的问题，不少都与相关党政部门有关，包括选人用人机制、薪酬体系、考核评价机制等。在国企高管的选聘方面，我们现在更多采用的是党管干部和市场机制相结合，兼有组织部门的考察和市场机制的考评，这是一种特殊的制度安排。不同于通过猎头公司在市场上寻找职业经理人，我国国有企业的高管具有双重身份，既是企业的经营者，又是某一层次的领导干部。这是一把双刃剑，好处和坏处都有。好处是他们作为领导干部有更强的责任心、更高的职业标准。但是，不好的地方是这两种制度如何很好地结合起来，确实需要不断地完善。干部选聘中也有“旋转门”的问题，就是政府官员和企业高管之间的角色互换，把做企业的经验带到政府部门，把政府管理的经验带到企业，这也是有利有弊。十八届三中全会提出，“要合理增加市场化选聘比例，合理确定并严格规范国有企业管理人员薪酬水平、职务待遇、职务消费、业务消费”，为下一步推进现代企业制度建设指出了方向。
总之，十八届三中全会关于国有经济、国有资本、国有企业的不少表述都有新的突破、新的任务，为下一步国有经济布局的战略性调整、国有资本管理体制和运营机制的完善、国有企业建立和完善现代企业制度指明了方向。
分类布局 分类改革 分类治理
不同类型国企的改革趋向
高明华
国有企业改革的成败不在于能否“赚钱”，或者赚多少钱，而在于尊重国有企业的本质和发展规律，保证国民福利的最大化
在中国社会主义的初级阶段，存在着不同类型的国有企业，它们的地位和目标是不尽相同的。因此，有必要对国有企业进行分类分析。国有企业可以划分为以下三种类型：
一是公益性国有企业，如公交、地铁、环卫、国防设施、公共卫生保健、义务教育等。这类企业应被赋予强制性社会公共目标，没有经济性目标，即不以盈利为目的，其作用是直接提供公共服务，以社会和谐和稳定为唯一目标。
二是盈利性(或竞争性)国有企业，如电信、汽车、电子、钢铁、医药、金融、建筑等。这类企业以追求利润最大化为其首要目标，没有任何强制性社会公共目标。但其自觉提供公共服务是履行社会责任的行为，应予鼓励。
三是自然垄断和稀缺资源类国有企业，我把它称为“适度垄断性国有企业”。自然垄断企业，如铁路运输、管道天然气、自来水等，国际通行的做法都是国有经营，因为这类企业具有成本递减性，因此价格一般定在平均成本水平上，而民营则无法保证这种定价水平；稀缺资源，如石油、黄金等，为防止稀缺资源过度耗竭，也必须由国有企业来经营。这两种企业经营的基本原则是盈亏平衡，不赔不赚，即以社会公共性作用为主，经济性作用居次，以最大限度保证公正福利最大化。
以上分类，客观地反映了国有企业在社会主义初级阶段具有双重目标或基本作用：一方面它是国民经济发展的重要力量，与民营企业一样，它有很强的盈利性，但这种盈利性必须立足于公平竞争的基础上，这类目标要通过竞争性国有企业来实现；另一方面，也是更重要的，国有企业是公共产品或服务的提供者，担负着调控国家宏观经济、为公众提供服务、推动和谐社会进程的历史使命，这类目标要通过公益性国有企业和适度垄断性国有企业来实现。
不同类型的国有企业属性不同，目标不同，在市场经济中扮演着不同的角色，这就要求国有企业改革应该分类进行。分类改革的思路，既强调了国有企业的盈利性，又兼顾了国有企业的公共性，这对于国有经济的发展，尤其是对于国民福利的提高，是非常现实的路径选择。
第一，公益性国有企业。公益性国有企业的作用是直接提供公共服务，而非盈利。严格来说，把这类企业称之为“企业”是不合适的，因为企业给人的感觉就是“赚钱”，这与该类企业的宗旨不符，因此，这类企业最好定位为特殊法人。
特殊法人是指依照专门法律设立和经营的具有专门职能的国有独资单位。特殊法人的特殊性表面上在于其受特别法律规范，经营方式特别，本质上在于其具有特别职能。由于公益性国有企业具有典型的公共属性，在治理结构和机制的选择上，成本控制是至关重要的，为此必须强调公众代表的决策参与和监督，同时严格信息公开和透明。对于高管薪酬，不应以利润为评价标准，而应当与政府公务员标准一致。
第二，竞争性国有企业。对于竞争性国有企业，国家必须放弃保护，或不再赋予其任何行政性垄断地位和政策支持，让他们在市场上与民营企业进行平等的竞争。有公平的竞争，企业才会有创新的动力。国有企业的利润应该来自这类国有企业，如果不能持续获得盈利，那就接受市场优胜劣汰法则的惩罚。这类企业必须向国家上缴股息红利，然后国家通过公共财政支出回归公众。
第三，适度垄断性国有企业。对于适度垄断性国有企业，政府必须通过规制政策，使经营者站在国民福利最大化的立场上来经营这类企业，而不是借助行政垄断把消费者剩余最大限度地转化成生产者剩余，否则就是对国民福利的一种剥夺。对于这类企业，采取国有控股公司的产权形式是必要和现实的选择。
关于城乡发展一体化
城乡发展不平衡不协调，是我国经济社会发展存在的突出矛盾，是全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化必须解决的重大问题。改革开放以来，我国农村面貌发生了翻天覆地的变化。但是，城乡二元结构没有根本改变，城乡发展差距不断拉大趋势没有根本扭转。根本解决这些问题，必须推进城乡发展一体化。
——习近平：关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明
影响农民的五个政策突破
1.允许农村集体经营性建设用地出让
《决定》摘录：建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。
点评：建立城乡统一的建设用地市场，这是一个重要的制度变化，但要真正实现土地自由流转，恐怕还没那么快。
——北京大学国家发展研究院、中国经济研究中心教授黄益平
2.农民的土地权益
《决定》摘录：稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。
点评：《决定》准确把握了社会主义法治国家的平等发展权问题、市场经济核心的产权问题，使我国城乡统筹进入一个新时期。建立城乡统一的建设用地市场，显示了土地制度改革的一个方向。
——中国社科院农村发展研究所宏观室主任党国英
3.农民财产性收入怎么增加？
《决定》摘录：保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。
点评：无论是抵押、租赁还是买卖，宅基地的使用权能否做到完全交割？从众多案例看，这个使用权的买卖是失效的。城里人拿不到农民宅基地的真正使用权，即使买了也拿不到。《决定》出来之后，真正落实到具体的实践中，要看司法层面根据什么判定。
——“三农”问题专家、中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军
4.城市落户放开了
《决定》摘录：全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。
点评：户籍的改革，对于小城市应该是全面放开，小城市将来不需要限制户口，中等城市有序放开，大城市合理确定落户条件，特大城市可能需要严格控制。对中国户籍制度改革能够做到这样也是不错的，并且是一个很大的社会问题，可能需要稳步的推进。
——中欧陆家嘴国际金融研究院副院长刘胜军
5.社保体系城乡对接
《决定》摘录：把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。
点评：这是非常好的制度设计，着眼于人的可持续发展，解决农村人口进城后的问题，对于他们身份转变后的利益和待遇有一个兜底保障，逐渐消除城乡二元结构形成的不公平。
——中国人民大学国家发展与战略研究院教授段成荣
人民论坛编辑部整理
三中全会城乡关系新论断新突破
郑风田
新型城镇化如何破题？城乡一体化如何真正实现？土地制度改革怎么推进？《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》已正式公布，有诸多相关点。主要包括：
四位一体的“以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体”确定了城乡一体化建设的新方向
此次十八届三中全会，在总结过去发展经验的基础上，提出城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，必须建立新机制，形成“以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体”的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。从单纯关注“以工补农、以城带乡”，到“以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体”；从“以工补农”到“以工促农”，“工农互惠”，把工农放在更平等的地位上来看，城乡关系从“以城带乡”到“城乡一体”，更完成地表述了城乡关系。
四位一体的“以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体”确定了城乡一体化建设的新方向。以工促农，就是让工业促进农业发展，为农业提供更多的资源和技术，带动农业更好更快的发展。以城带乡，应该是让更多的农民进城，带动农村的发展。工农互惠，就是农业的发展与升级换代，同样也能让工业带来更大的发展，他们的关系是互惠的，并不是单一的工补农问题。城乡一体，是纠正过分地发展城市导致的乡村衰败，城乡其实是连在一起的，要把二者放在一起来配置资源，不存在消灭乡村建设城市问题。要实现城乡共同发展，共同繁荣。
“破除城乡二元结构”需要中央和地方加大对“三农”的财政投入，推动农村综合改革，将城乡作为一个有机的发展整体进行规划和整治，大力开展农村基础设施建设，将公共服务向着城乡均等化的目标发展，农民的收入不断增加，生活质量不断改善，城乡一体化建设逐步展开。
剥离户籍挂钩政策，这是农民工融入城市的基础制度
让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，首先必须改变二元户籍制度，让进城农民享受平等的公共品服务。破除城乡二元结构，让农民平等参与现代化进程意义重大。未来应该采取各种措施，加快农民工融入城市。应尽快实行居住证制度，剥离户籍挂钩政策，这是农民工融入城市的基础制度。虽然户籍制度的作用在弱化，然而由于就业、社会保险、医疗保障、子女教育、社会福利、住房保障等与户籍紧紧捆绑在一起，让没有城市户口的农民工在享受公民权利上遭遇了排斥性，户籍不仅增加了农民工在城市生存和发展的成本，同时也因其所内含的不平等因素使得进城农民工难以融入城市社会，甚至带来市民化的中断。尤其是大都市，北京、上海、深圳、广州每个城市都有上千万的农民工，因此这些地方，户籍制度的改革相对比较困难，但完全可以实行居住证制度，使那些有稳定工作与收入的农民工，尽快缩小与户籍人口的公共服务差距。
其二是应把农民工纳入城镇保障房体系。如果农民工要真正融入城市，一定要有居住场所。而目前农民工在城镇有房比率不到1％，60％自己租赁，49.8％的农民工住在集体宿舍。农民工由于收入低，租住城中村等“脏、乱、差”地方。如果不解决农民工在城里住房问题，农民工在城市难有安身之所，城镇化就成为一句空话。
此外，应把农民工子女纳入城镇教育体系。1亿多农民工，4500多万留守儿童。如果不解决留守儿童问题，农民工也难以融入城市。再者，应解决农民工的医疗社保服务问题。新农合如何让农民工在城镇看病是一个大问题，应该让农民工享受到城市居民同等的医疗卫生公共服务。
建立城乡统一的建设用地市场，还需要实质性政策来推动
城乡一体化建设需要有配套的土地制度改革，实现农村、城市土地“同地、同权、同利”，应该建立类似的土地交易机制，使农民分享城市化过程中的土地增值收益，使进城农民获得创业资本，这样的城乡一体化建设才是可持续的，才能够促进农民收入的不断增长和生活水平的不断提高。
建立城乡统一的建设用地市场其实已提了数年，尤其是上届三中全会，对土地政策迈出的步子很大，如给予农民长久的承包土地权等。时光已过去五年，目前的确权颁证工作还没有完全解决，最新的一号文件相关部门给出的时间是五年，可见这个工作在实际执行过程中面临的难度之大。如何真正落实建立城乡统一的建设用地市场，还需要更多的实质性政策来推动。有关农村非农建设用地能否真正做到同地同权同利，虽然各地已进行了诸多试点，但如果没有全国性的纲领性文件，城乡统一还会继续争论下去。
目前我国数量庞大的农村集体建设用地普遍存在利用不合理、效率低下等问题。由于各种严格的限制，农民的承包地、宅基地、住房不能作为资本流动，很难带来财产性收入。但现实情况却是农村集体建设用地隐形市场活跃，违法用地屡禁不止，用地流转权利缺乏可靠保障。如何打破坚冰，让农民在工业化与城镇化过程中也能够真正受益，需要进一步改革。
赋予农民集体土地的处置权、抵押权和转让权
目前官方界定的农民财产权利主要包括农民的土地承包权、宅基地使用权、集体资产受益权。遗憾的是，目前农民的这个财产权利受到各种约束，真正给农民带来的收益很小。比如以农村建设用地来看，我国所有城镇建设用地是2.5亿亩，给城镇居民带来巨大的财产收益，农村的非农建设用地其实也有2.5亿，但给农民带来的收益极少。农民目前的整体收入中，来自财产权利的收入不足3％。由于各种制度障碍，农村巨大的土地资产，目前基本上处于沉睡状态，给农民带来的财产性收入很低，这和农民拥有的巨量财产其实是不相适应的。
三中全会决定提出要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制机制。这个内容也是此次决定“三农”方面最大的亮点。农民在农村的房子让老鼠住，自己在城里打工却只能住老鼠窝。农民的宅基地、承包地不能进行抵押贷款，城市资金进入不了农村，农村只能陷入衰落之中。
赋予农民更多的财产权利，就应该打破目前的各种障碍，让农民的财产真正为农民带来收益。农民拥有的最大的资产是土地，通过确权颁证，应该允许农民进行抵押贷款，进行出租转让。应该逐步缩小征地范围与面积，允许农民带地迈向工业化与城镇化。
破除单向的抽水机体系，引导城乡要素的平等双向交流
城乡二元结构是目前制约我国城乡发展一体化的主要障碍，也是我国城乡差距愈拉愈大的主因，这种制度不但使城乡生产要素交换不平等，而且形成一个巨大的抽水机系统，单向地把农村生产要素抽向城市：农村大量的资金通过邮政储蓄及设在农村的金融机构网点输向城市，而农村居民因为主要财产承包地与宅基地难以进行抵押从而很难得到金融贷款；农村每年大量的土地被低价征收用于工业与城市建设，而给予农民的补偿却极低。目前巨大的城乡公共品服务“势差”更加剧农村宝贵的人力、物力、财力大量单向地流入到城市。农村失血比造血多，长此以往，只能造成城市畸形繁荣，农村陷入衰落。必须在制度上进行探索，让城乡要素平等交换，城乡互动，实现城乡双重循环反复的链接，让城里的人力、物力、财力也能够向乡村转移，从而真正地实现城乡一体化梦想。
关于财税体制改革
《决定》摘录：建立事权和支出责任相适应的制度。适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。
随着形势发展变化，现行财税体制已经不完全适应合理划分中央和地方事权、完善国家治理的客观要求，不完全适应转变经济发展方式、促进经济社会持续健康发展的现实需要，我国经济社会发展中的一些突出矛盾和问题也与财税体制不健全有关。这次全面深化改革，财税体制改革是重点之一。这些改革举措的主要目的是明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，加快形成有利于转变经济发展方式、有利于建立公平统一市场、有利于推进基本公共服务均等化的现代财政制度，形成中央和地方财力与事权相匹配的财税体制，更好发挥中央和地方两个积极性。
——习近平：关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明
专家简析
不同政府层级间的事权划分要考虑多种因素，一般而言，属于全国性的公共产品，理应由中央政府牵头提供，地区性的公共产品，则适宜由地方政府牵头提供。具体的支出责任，应合理地对应于此，分别划归中央与地方。
——财政部财政科学研究所所长贾康
财政改革将在加强预算透明度、进一步强化政府收支两条线及理顺中央地方财政关系这三个方面有所突破。
——国务院参事、中央财经大学税务学院副院长刘桓
深化财税改革的三个基点
白景明
党的十八届三中全会提出今后我国要全面深化改革。当前推进的全面改革是站在新的历史起点上的改革，总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。作为总体改革的重要组成部分，财税改革必须服务于这一目标的实现，要从多个角度支撑和助推总体改革。
使预算制度成为拦截腐败行为的坚硬高墙
国家治理能力现代化的核心内容是通过深化行政管理改革和经济体制改革最终建立高效、民主、法治的制度体系。深化财税改革落脚在国家治理现代化，就是要通过预算管理改革，建立起法治、稳定、民主的预算制度，最终卡住财政支出随意性的脖子，真正做到税收取之于民、用之于民，使预算制度成为拦截腐败行为、低效行为和错位行为的坚硬高墙。
预算绩效管理是财政管理的组成部分。历经十多年的探索，我国预算绩效管理已从项目支出绩效事后评价转入项目支出事中和事后两端评价再迈入全过程预算绩效管理阶段。全过程预算绩效管理的提出和实施，是预算绩效管理的革命性突破。推进全过程预算绩效管理就是把预算管理改革带入新阶段的主导力量。具体分析，有如下三方面表现：
首先，促使预算编制进一步细化。现行预算绩效管理制度规定申报项目支出预算时首先要阐明项目的绩效目标，时间角度涉及年度和长期两个维度，运行角度涉及投入、产出、效益、服务对象四个维度。如果这一要求逐步得到落实的话，那么，项目预算编制也就打破了只说明项目概况和资金需求的格局，从而也就真正做到了项目支出目标明确、政策意图清晰、结果层次清晰、监督评价有据。
其次，加快支出标准体系建设。平衡财政收支矛盾，既要卡掉不合理支出，更要约束支出水平的不合理上移。因此，财政支出标准化体系是财政支出管理的最有效手段。全过程预算绩效管理要求预算有结果、结果有评价、评价有反馈、反馈有应用。这种管理模式的操作必然要以支出标准为依据，比如预算目标的设定不可能没有标准。而这种标准势必又是评价的根据。可见，全过程预算绩效管理的推进将对项目支出标准体系建设形成强劲压力。
再次，助推财政信息公开完善。目前财政信息公开已制度化，显现出了及时性、系统性特征。但仍有较大完善空间，突出的问题是仍未说明财政支出究竟目的何在、效果如何。对此，社会公众疑虑重重。特别是2013年公共预算支出已突破13万亿，如把政府性基金支出和社会保险基金支出加进来，政府总支出已近20万亿，占GDP比重高达30％。显然，不说明支出绩效，财政信息公开就不完整，难以取得预期效果。覆盖所有政府资金的全过程预算绩效管理，要求项目支出申报必须说明产出和社会效益，恰恰可以细化地回应社会公众对财政支出结果的诘问。
营改增是维护市场统一的关键
财税制度是决定市场统一性程度的基本制度。前期我国财税改革成就的突出点就是有效维护了市场统一。
通过税制改革维护市场统一关键是加快推进营改增。“营改增”试点已进行了近两年时间。试点期间一些试点企业出现了税负上升情况。仔细分析原因，主要是改革还没有到位。这表明改革开弓没有回头箭，而且一定程度上要加快推进，这样才能使整个抵扣链条完整，才能够为其他的税制改革创造条件。
继续推进营改增应该坚持什么原则？我以为，营改增不是一个简单的税负变化问题，税负变化只是一个表现形式，是一个结果，更重要的是宏观价值，所以说推进营改增更多地要从宏观角度考虑问题，怎么样为中国经济的发展、为中国税制的公平创造一个长效机制，这是问题的核心。从这个理念出发，继续推进营改增应该坚持三个原则：
第一，助推产业结构调整。我国现在正处于结构转换期，这种结构转换是市场内生的，进一步说是需求拉动的。近些年经济结构中地位上升、规模扩张产业，比如通讯业，是市场对手机的需求、对信息网络的需求拉动了这个产业的增长。再比如说快递业，每年百分之四五十的增长率，是市场需求所导致的。政府应该做的是运用各种政策手段推动这种结构转换。建筑业、金融业、服务业等的发展与我国提高城镇化率、第二产业的转型升级都有密切关系。加快推进这些领域的营改增，可以实现全部产业抵扣链条完整型的行业税负均衡，这会助推产业结构调整。
第二，助推就业结构调整。我国营业税应税产业均为就业增长支撑点。总的来看，营业税应税产业就业人数目前已经超过了制造业。从今后发展趋势来看，就业增长空间仍很大。法国上世纪50年代到70年代进行营改增，此间产业结构发生转换，第三产业的就业比重上升了20个百分点，而且到了70年代末期建筑业就业人员相比50年代还增长了80万人。这说明现在进行的营改增与就业结构转换是关联在一起的，我们要通过这种政策手段来推动就业结构的转换。
第三，助推整体税制改革。任何一个税种的改革都不是孤立的，与整体改革都是扣在一起的。加快推进营改增涉及整体税制改革所要形成的行业之间税负均衡，只有加快推进营改增才能实现行业之间的税负均衡。行业之间的税负均衡是十八大所说的建立有利于社会公平的税制的重点问题之一。只有加快推进营改增，才能够为整个有增有减的税制改革让出空间。房产税改革、资源税改革、环境税改革属于增税性改革，继续推进营改增就是要与增税性的改革建立一种平衡。
通过财政体制改革维护市场统一，关键是运用好转移支付手段推进基本公共服务均等化，进而缩小全国各地的投资和消费水平的差距。1994年以来，中央对地方的转移支付规模不断扩大，及至2013年已突破4万亿，对平衡各省基本公共服务供给能力差距起到了奠基性作用。目前中、西部人均财力与东部的差距已大大缩小，部分省份甚至已超过东部省份，如陕西、甘肃已超过广东，再如宁夏、新疆已超过江苏、浙江。今后继续加大中央对地方的转移支付，有必要进一步完善制度、整合资金、调整结构。
财税改革应确保居民人均收入倍增
党的十八大报告提出我国在2020年全面建成小康社会，届时城乡居民人均收入比2010年翻一番。其中的蕴意有三点：一是中国要把发展放在第一位；二是历时三十多年的高速增长使中国的财富规模急剧扩张，但增长带来的利益，各阶层享用不均衡。现在有必要调整利益分配格局，力争提高中低收入阶层经济增长福利的占有比例；三是在前期基数放大的条件下，居民人均收入倍增困难加大，因而有必要通过制度创新和政策激励来确保居民人均收入倍增。具体财政政策可包括如下几点：
第一，通过再分配托高低收入群体收入。为此，一是要继续加大对农民种粮补助规模，增加农业综合开发投入；二是要保持城乡低保补助和城镇企业退休职工基本养老金水平两者与物价上涨率挂钩政策的连续性；三是适度提高对低收入家庭子女高等职业教育生活补助水平和普通高等教育助学贷款贴息水平；四是继续加大就业培训投入、保持针对弱势群体自我就业、创业的税收优惠政策。
第二，扩大中等收入阶层。为此，应加快推广职工工资集体谈判制，同时进一步优化证券投资税制，简并房产流转环节税费，真正激活房产流转市场。此外，还应进一步减轻各种非税负担。
第三，稳定高收入阶层政策预期。高收入阶层是社会发展的重要推动力量。高收入阶层的生产经营活动为社会带来了就业和效率，调节收入分配绝不是要无端杀富，而只是要进一步规范税收负担。为此，应通过激励创业的税制改革来为高收入阶层的事业发展创造条件，要用合理的政策来稳定高收入阶层的预期，要创造公平舆论环境来保护他们的投资热情。
重塑央地财政关系
王雍君
重塑中央和地方财政关系的意义，简单地讲，其重要性在于如果没有良好的中央和地方政府之间的财政关系，那么整个政府的执政能力和施政能力将难以得到系统和持久的提升。我们经常讲要提升政府的执政和施政能力，首先应该是从处理好中央跟地方的财政关系做起，所以财税体制改革对于提升政府的执政和施政能力事关重大。
中央和地方间的财力分配包括事权划分，我们应该如何调整，最简单的一点就是地方政府管地方的事，中央政府管全国的事，这是最为简单的一种表述。当然，在具体的制度设计中，我们要严格界定好什么是中央的事务、什么是地方的事务，需要费一番心思。但是我们应该意识到核心问题就是中央管好国家的事、地方管好地方的事。
所谓地方的事，简单表达一下，如果这件事情处理得不好，并不会对其他地区造成什么明显的影响。经济学讲，如果没有外部性，不管是有利还是不利的外部性，只要没有外部性，这个事务就是地方事务，最好是由地方政府根据自身情况来做决定，这是最佳的体制安排。
十八届三中全会已经确定了线路图。有一个非常清晰的、完整的线路图，我们能去判断各项改革之间的先后关系，以及改革的优先性和重点。
该文为《人民论坛》与人民网十八届三中全会系列访谈摘编，具体网址详见http://theory.people.com.cn/GB/51843/239090/370862/index.html。
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