城市突发公共事件的内涵、类型与风险识别研究，本文主要内容关键词为：内涵论文,风险论文,类型论文,事件论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C912.81文献标识码：A文章编号：1008-4088(2008)06-0035-06
由中国市长协会组织编写的《中国城市发展报告(2007)》显示，2007年，中国的城镇化进程继续保持高速增长势头。至2007年末，全国共有城镇人口5.94亿，中国城镇化水平已达44.9％。城市化的加剧，给人类社会的发展增添了新的活力，带来了新的机遇，同时也给城市带来了很多不确定的危险源与致灾因素。现代化城市是一个复杂的大系统，人口和建筑物高度密集，危险源广泛分布，车流密布，而空旷场地又十分稀少，道路容量相对不足，这些因素使城市面临贫困、住房紧张、交通拥挤、治安恶化、环境污染等严重问题。例如，2001年美国的“9·11”事件、2003年韩国大丘的地铁事故和2003年中国的SARS疫情等，就是由于城市人口和建筑物高度密集，致使这些事件的后果被放大。和这些事件具有相同特征的一类事件统称为突发公共事件。城市规模的扩大致使突发公共事件的致灾因素不断增长，现代城市在处置重大突发公共事件时面临着前所未有的严峻挑战。为此，有必要对城市突发公共事件的内涵、类型及其风险识别问题做一个系统的探讨，以便能够更好的应对这些事件的发生。
一、城市突发公共事件的内涵
对于“突发公共事件(emergency)”这一概念，相似的表达还有“(公共)危机(crisis)”、“紧急状态(state of emergency)”、“灾害(hazard)”和“灾难(disaster)”等，首先有必要对这些概念进行区别。
国际上对突发公共事件有代表性的定义主要有欧洲人权法院对“公共紧急状态”(Public Emergency)的解释，即“一种特别的迫在眉睫的危机或危险局势，影响全体公民，并对整个社会的正常生活构成威胁”。这个定义仅仅是从静态的角度指出突发公共事件的危险性，并不完整。
突发事件在美国被称为“紧急事件”。美国对突发事件的定义(2000)大致可概括为：[1]由美国总统宣布的，在任何场合、任何情景下，在美国的任何地方发生的需联邦政府介入，提供补充性援助，以协助州和地方政府挽救生命、确保公共卫生、安全及财产或减轻、转移灾难所带来威胁的重大事件。这个定义是从整个国家的范围来确定重大突发公共事件及其应对措施，与我们所探讨的城市范围内的突发公共事件的内涵与外延有一定的区别。
国外更多的是用到“(公共)危机(crisis)”这个概念。许多学者都对此下过定义，如Hermann(1972)认为，危机是一种情景状态，其决策主体的根本目标受到威胁，在改变决策之间可获得的反映时间是有限的，其发生也出乎决策主体的意种。魏玖长(2006)[2]总结了国外学者对危机的定义，认为“危机是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其做出关键决策的事件”。这两个定义是从危机管理的角度对危机进行的定义，是全方位、全过程的描述那些可能突然发生的、有可能产生较大破坏性损失的事件。这个定义对事件的涵义概括得比较全面，但是并没有涉及应对危机的响应措施。
“紧急状态(state of emergency)”、“灾害(hazard)”和“灾难(disaster)”这些表述在国内使用的也比较频繁，特别是“灾害(hazard)”和“灾难(disaster)”，这两个概念通常和突发公共事件相互替换。灾害即旱、涝、虫、雹、战争、瘟疫等造成的祸害。城市灾害是指由于自然或人为的原因，对城市功能和人民生命财产造成损害的事件。[3]灾难(disaster)即在时间和空间上集中的事件，在这个事件中，社会或一个自立的社会的部分经历了严重的危险并导致对其成员和物质附属物的严重破坏，以致社会结构被破坏，一些甚至于全部的社会的必要的功能无法实现。灾害和灾难这两个概念都是从致灾的角度来表述的。城市突发公共事件虽然大部分情况下是致灾的，但是其潜在的发生因素不能被忽略，因此，仅从灾害和灾难的角度来定义它也是不全面的。
随着我国城市化进程的加快，突发事件在城市中发生的愈加频繁，且后果严重。为了预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对活动，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序，2007年8月30日，十届全国人大会常委会第二十九次会议审议通过了《中华人民共和国突发事件应对法》。[4]在该法的第三条明确规定：“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”。这个定义指出了突发事件发生的突然性和紧急性，指出潜在危险的事件也是突发事件，并对其类别进行了划分。城市突发公共事件可以看成是作用于城市范围内的突发事件，因此，城市突发公共事件的涵义可以理解为突然发生在城市中，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的急需采取应急处置措施予以应对的事件。
二、城市突发公共事件的类型、分级与分期
由于灾害/灾难、危机、紧急状态和突发公共事件之间的概念有所重叠，所以对于城市突发公共事件的分类，灾害/灾难、危机、紧急状态的分类具有一定的参考意义。
对于灾害/灾难的分类并不统一，主要是根据灾害/灾难的成因划分为自然灾害、人为自然灾害及人为社会灾害等三类，这种分类是从灾害的角度来划分的，不够全面。基于危机种类的各种划分标准的讨论，危机可划分为：[5]一是大规模的自然灾害；二是重大事故；三是重大事件。鉴于危机的分类，陈丽凤(2004)[6]认为突发性公共事件可以分为三类：一类是重大社会事件，包括政治领域、经济领域、思想文化领域、社会领域以及国际关系领域发生的重大事件，例如战争、恐怖主义事件、重大群体性事件等；二是重大自然灾害，诸如特大洪涝灾害、瘟疫疾病、地震、台风等；三是重大事故，包括飞机失事等特大交通事故、矿难之类的生产事故以及剧毒品和放射性物质泄漏事故等。薛澜(2003)[7]等结合国内外先进的应急管理经验，根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，将其划分为自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件、突发社会安全事件及经济危机等五大类，还指出五类突发事件并不是截然对立或者泾渭分明的，而是呈现交叉或重叠，在特定情景下可以相互转化的特征。这几种分类方式的分类结果之间有一定的交叉重叠，不能突出突发公共事件的实质，不利于对突发事件的预防与控制。
不同的突发公共事件既有共性，也有不同的个性。它们的不同之处取决于事件的可预见性、可控制性、对事件的认知程度、事件的扩散速度、影响范围、损失程度、持续时间等诸多要素。我国在《中华人民共和国突发事件应对法》中，将突发公共事件划分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等四类。城市是突发公共事件的主要承受主体，因此，城市突发公共事件也可据此分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等四类。城市自然灾害是指由自然环境变化引起的危害事件，其主要包括城市环境内的水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和消防火灾等；事故灾难是指由人为操作失误引起的危害事件，主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事件等；公共卫生事件是指城市中的传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件；社会安全事件主要包括恐怖袭击事件、经济安全事件和涉外突发事件等。关于这四类城市突发公共事件的应对防治，国家颁布了相关的法律法规，如：针对自然灾害，国家颁布了水法、防汛法、防沙治沙法、森林法和气象法等；针对事故灾难，国家颁布了消防法、安全生产法、生产安全事故报告和调查处理条例和计算机信息系统安全保护条例等；针对公共卫生事件、国家颁布了重大动物疫情应急条例、传染病防治法、突发公共事件应急条例和食品卫生法等；针对社会安全事件，国家颁布了国家安全法、集会游行示威法、银行法、国防法和国防交通条例等。一旦城市内发生了突发公共事件，城市管理者便可以根据上述的分类对照，并能在相应的类别中找到对应的法令，及时采取恰当的应对措施。可见这种分类的优点在于管理者可以根据事件不同的发生机理，采取相应的预防和应对措施。
同时，对突发公共事件进行分级也十分必要。通过分级，可以将不同级别的突发公共事件与不同级别的应急管理部门、应急管理措施相对应。早期的突发公共事件分级往往是事后评级，总得来讲就是在突发公共事件发生之后对人员伤亡、财产损失、经济损失等做出统计，然后根据损失的大小来对其定级。这样做只是事后的总结，并不能为管理者应对突发公共事件时提供任何的指导和参考作用。杨静(2005)[8]等从系统的角度，以突发事件处置机理和处置流程为基础，提取事件分类分级的评价因素，运用定性和定量相结合的方法寻找到事件分类分级结果和相关因素之间的关系，指出随着时间变化，突发事件的状态即分级也在不断变化和转移。我国在《中华人民共和国突发公共事件应对法》中按照社会危害程度、影响范围等因素，将城市突发公共事件划分为特别重大、重大、较大和一般等四个等级，突发事件的分级标准并不固定，而是由国务院或者国务院确定的部门按照实际情况制定。这种动态的分级规范，符合突发公共事件发生的规律，便于城市管理者对突发事件的决策和管理。
另外，城市突发公共事件还拥有一定的生命周期。Cuny(1992)[9]认为突发公共事件和它管理的有效性集中在一段时间内，这段时间可以理解为一个“突发公共事件”，可以把它分成四个阶段，即突发公共事件发生前的减灾活动、突发公共事件发生前的准备活动、突发公共事件发生后的响应机制和突发公共事件发生后的恢复活动。戚建刚(2006)[10]根据突发事件管理的理论，依据突发事件对社会可能造成危害和威胁、对社会实际危害已经发生、对社会的危害逐步减弱以及社会正常秩序恢复四个标准，将突发公共事件分为预警期、应急期、缓解期和重建期四个阶段。基于城市突发公共事件的这四个发展阶段，城市管理者可以快速地在所制定的应急预案中找到对应时期的应急措施，下达指令，开展对应的应急工作。
三、城市突发公共事件的风险识别
(一)城市突发公共事件的风险
处理城市突发公共事件的第一步就是对其进行风险识别。所谓风险，从字面的意义上来看，就是“可能发生的危险”。韦伯字典(2003)将风险定义为“面临的伤害或损失的可能性”。在不同的行业角度，对风险的定义不一样。在保险业中把风险定义为“灾害或可能的损失”。在项目管理中定义风险是随机发生的可能造成灾害或损失的偶然事件，世界上不存在无风险的项目，只是风险的大小有别而已。[11]融资项目的风险则主要针对投资行为的风险，包括市场客观环境风险、项目的政治风险、法律风险、经济风险等可能造成经济损失的行为。[12]信息系统的安全风险指的是在网络或者硬件上可能发生的资产损失或者潜在威胁。[13]从地质灾害、洪灾等具体灾害的角度来看风险指的是该灾害发生并导致一定损失水平的可能性。[14][15]从重大突发事件的角度来看风险是被视为潜在的危害事件发生的可能性和危害事件所带来的潜在影响两类因素的结合。[16]综合上述观点，风险概念中应该包括三个因素：对可能发生的不利事件或危险事件的认知；该不利事件或危险事件发生的可能性；发生的后果。因此，城市突发公共事件的风险可定义为：在一定的区域时间限度内，特定的突发公共事件对城市内的生命财产、经济活动等可能造成的损失。
对于单类突发公共事件，它可表示为：R=f(H，E，V)
不失一般性，可进一步写为：R=H×E×V
其中，R是城市突发公共事件的风险；H指一定区域范围内某种潜在的突发事件在一定的时间内发生的概率，即城市突发公共事件的危险性；E是指给定区域内受特定突发事件威胁的对象，包括人口、财产、基础设施、经济活动等；V是指受威胁对象的易损性，即特定的突发公共事件以一定的强度发生而对受威胁对象所造成的损失程度。
对于多类突发公共事件(包括突发公共事件链、群)复合叠加作用下的风险分析，有：
(二)城市突发公共事件的风险识别
风险管理是对风险的事前预测和控制，是一种减小风险损失的管理工作，它又包括风险识别、风险分析、风险控制和风险转移四大环节。风险识别是确定所可能发生的风险类型，风险分析为对各种类型的风险进行定量描述，风险控制即是采取降低风险发生概率和风险损失的行为，风险转移则是通过一些正当的手段将风险转移给保险公司，也可通过合作的方式将部分风险转移给合作伙伴。[11]
在风险管理中以风险识别最为重要。风险识别直接影响着风险分析、风险控制、风险转移的准确性和有效性。风险识别是用感知、判断或归类的方式对现实的和潜在的风险性质进行鉴别的过程。[17]风险识别是风险管理的第一步，也是风险管理的基础。只有在正确识别出自身所面临的风险的基础上，人类才能够主动选择适当有效的方法进行相应的处理。风险识别的任务就是要从错综复杂的环境中找出目标体所面临的主要风险。风险识别一方面可以通过感性认识和历史经验来判断，另一方面也可通过对各种客观的资料和风险事故的记录来分析、归纳和整理，以及必要的专家咨询，从而找出各种明显和潜在的风险及其损失规律。风险具有可变性，因而风险识别是一项持续性和系统性的工作，要求风险管理者密切注意原有风险的变化，并随时发现新的风险。
城市突发公共事件的风险管理过程可以分为识别风险、评估风险、预测风险这三个步骤。而城市突发公共事件的风险识别就是在突发公共事件发生前，根据已有的数据和实际情况对事件风险进行风险预测和应对准备，在突发公共事件发生之后对风险进行分级、分类，最后进行风险分析和评估的过程。
四、存在的主要问题与挑战
目前，我国城市的减灾救灾活动较以前有了很大的进步，但仍存在明显不足。城市突发公共事件发生的突然性和应对的紧急性要求城市管理者在突发公共事件发生前就应采取一定防灾减灾措施，并能对这一情况迅速进行判断，争取将损失减小到最低限度。我国许多城市已经建立了专门的应急管理部门，使得管理者对城市突发公共事件的响应速度大大加快，突发公共事件所造成的后果、损失也被控制在一定的范围之内。但是，目前城市的发展在信息的传播上存在着一定的滞后性。信息的滞后通常会使管理者无法及时对事件做出正确的判断评估，从而采取错误的应对措施，最终导致损失扩大甚至加倍。突发公共事件的严重性和复杂性要求城市管理者在处理突发公共事件时应考虑到该事件可能影响的方方面面。管理者处理突发事件的经验不丰富也是造成损失严重的原因之一。城市突发公共事件的处理不仅包括事件本身所造成的影响，还包括事件发生后城市的恢复和发展。一旦突发公共事件发生，必然将导致城市的某一区域，一部分人受到波及影响。而事件造成的这一局面必将持续一段时间，这都需要管理者进行调整和恢复。突发公共事件的关联性和广泛性是目前我国城市管理中最为缺乏的一处。由于城市突发公共事件的发生并非独立也并不偶然。通常一件突发公共事件的发生可能带来的连锁反应是管理者无法面面俱到的估计得到的。而连锁效应所涉及的知识面更是非常的广泛。这又需要管理者站在整体大局和历史发展的角度来看待和处理突发公共事件。
随着我国对城市突发公共事件的越发重视，现阶段城市突发公共事件又包含了许多新的特点，并面临着新的挑战。
一是城市突发公共事件影响的范围愈发扩大甚至趋于全球化。随着现代科学技术的日趋发达，不仅缩短了地理上的距离，也促使整个地球内的经济、政治、文化和生活形成一个整体。某一部分遭受到破坏很可能影响到整体。例如世界上爆发的经济危机、战争等，此类城市突发公共事件不仅给发生地造成巨大的破坏，也会使整个地球的经济倒退，战争造成的创伤更是巨大。我国国内近日发生的拉萨打、砸、抢、烧事件，虽然该事件发生在我国国内，但是仍然引起了国外舆论的关注，敌对势力在这一特殊时期的破坏活动在政治上给我国国际形象造成了一定的破坏影响。
二是城市突发公共事件发生时政府的处置还存在不足。我国的许多城市都建立了城市突发公共事件应急预案。如北京市建立了35项预案涵盖了自然灾害、事故灾难、公共卫生事件及社会安全事件等类的公共事件，为北京市织起了一道密实的安全网络。但是由于我国旧的城市职能体制的划分，使得形成了“指挥孤岛”的情况。应急命令的下达在这种“指挥孤岛”的情况下，由于部门之间缺乏联系所形成的部门之间协调配合不紧密，不同部门和单位自成体系，职能分工不明确，不仅造成了应急资源的严重浪费，也大大降低了突发事件的应急响应能力，并导致衍生灾害的发生。
三是社会公众的参与度不高，素质参差不齐，防风险能力薄弱。城市化进程的加快，城市愈来愈大，也使得城市人口的成分复杂起来。在应对风险的时候我们不能仅仅只依靠政府部门的协调和指挥。事实上各种非政府公共部门、社会组织、社区、企业、新闻媒体和公众在危机管理中都可以发挥积极作用。但是目前这些组织在城市突发公共事件发生的时候所起的作用非常小。大部分公众都认为应对突发事件是政府和专业人员的事，对社会参与城市应急管理重视不够，城市居民和企事业单位的危机意识、风险防范意识、自救互救知识和能力、主动参与程度都十分薄弱。