社会发展优先：西部民族地区新的追赶战略，本文主要内容关键词为：社会发展论文,民族地区论文,西部论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、西部民族地区传统追赶战略及其主要特征（注：本文所指的民族地区包括内蒙古、广西、西藏、宁夏、新疆、云南、贵州、青海等8个省区以及少数民族众多、民族自治地方面积较大的四川、重庆、甘肃等省市。）
长期以来，由于普遍认为造成我国少数民族与汉族不平等的主要原因是经济发展上的不平等，将缩小少数民族与汉族之间、民族地区与内地发达地区之间的经济发展差距，作为消除这一不平等的惟一手段和途径，致使民族地区发展战略的选择，基本上是“模仿或照搬东部发达地区发展模式”的追赶战略，或称之为“赶上汉族”的传统追赶战略，其主要特征是：
第一，基本战略目标是经济增长优先。长期以来，西部民族地区传统追赶战略，是以单纯追求GDP增长，追求以“物”为中心，实行“增长优先”的发展战略。这一战略的主要目标，就是实现赶超东部地区的经济追赶。
第二，实现经济追赶的主要途径是加速资源开发。西部民族地区传统追赶战略促动经济发展的动力源泉主要是立足于丰富的自然资源，形成了“以大项目建设为主体、以能源原材料工业基地建设为重点、以国家投入为主渠道”的区域开发模式，（注：参见陆大道、刘毅等：《1999中国区域发展报告》，商务印书馆2000年版，第62页。）推行资源开发导向型的传统工业化战略。统计资料计算表明，1997年西部民族地区采掘工业和原材料工业产值占工业总产值的比重高达63.5%，远高于东部地区24.6%、全国平均28.9%的水平。其中，青海高达70.6%，新疆、西藏、甘肃、宁夏、内蒙古分别为63.8%、61.9%、59.6%、52.5%和52.3%，云南、贵州也均在30%以上，呈现出典型的资源密集型工业结构特征。（注：根据国家统计局编《中国工业经济统计年鉴·1998》（中国统计出版社1999年版）第142-152页有关资料计算整理。）
西部民族地区长期推行的资源开发导向型的传统工业化战略以及选择资源密集型或资本密集型的支柱产业，对于加快其自身经济发展、缩小地区发展差距，缓解全国性能源、原材料短缺状况具有重要作用。但是，从其后果影响来看，既忽视少数民族特点，又过分强调民族地区经济发展的自力更生，从而导致民族地区经济发展特色丧失、经济发展差距不断拉大、民族边缘化程度日益加剧。（注：本文所指的民族边缘化，是指中国少数民族因受地理空间、发展水平、经济文化差距等因素影响，仍处于一种极端封闭落后的发展状态，即从空间上远离中国乃至世界发达地区，从时间上远离人类现代文明与社会发展进程。）
第三，支柱产业选择具有明显的趋同化倾向。根据产业结构相似系数公式计算，1980-1998年西部民族地区与东部地区年平均农业产业结构相似系数、工业产业结构相似系数，分别高达0.9959和0.9999。相似系数几乎等于1，说明其产业结构与东部地区的产业结构已基本上完全一致，长此以往，发展的结果只能是民族经济特色的丧失。经济结构与东部地区的不断趋同化，究其原因与其推行的产业政策密切相关。
民族地区产业发展政策，除以民族贸易和民族特需用品生产企业政策为主的第三产业政策较充分地体现出了少数民族的特点而外，农业、工业等第一、第二产业发展政策基本上与国家宏观产业政策一脉相承，缺乏符合少数民族特点而又能将少数民族经济纳入民族地区经济发展轨道的产业政策，更缺乏切实可行、具有民族特色的导向性产业政策，这是导致西部民族地区与东部地区产业结构趋同化程度加剧的一个重要原因。（注：参见温军：《中国少数民族经济政策的形成、演变与评价》，《民族研究》1998年第6期。）
第四，制度保障倾向于单纯的经济扶贫。国家为促进民族地区经济发展，制定有一系列特殊优惠政策。但是，无论是财政、金融、贸易等政策，还是扶贫、资源、产业等政策的贯彻执行，大多是单纯倾向于经济扶贫的少数民族经济政策。根据调查统计，在各项少数民族经济政策中，无论从政策规模还是从政策保证执行程度来看，先后制定实施的扶贫开发政策共有25项，占全部少数民族经济政策总数的30.12%，其政策保证执行程度高达72%，位居各项少数民族经济政策之首（表1）。这不仅表明长期以来扶贫开发政策一直是少数民族经济政策的主体，而且也反映出民族地区经济发展战略目标单一、缺乏综合性的发展战略政策保障体系。
表1 中国少数民族经济政策保证执行程度比较
资料来源：根据温军《中国少数民族经济政策的形成、演变与评价》（《民族研究》1998年第6期）有关资料计算整理。
综上所述，我们对西部民族地区未来发展方向的一个基本判断是：在计划经济或资源短缺的情况下，丰富的矿产资源是民族地区经济发展的物质基础，但是在市场需求发生急剧变化的情况下，依赖于矿产资源开发构筑起来的经济结构体系，则因产品市场滞销、企业严重亏损、经济结构单一等因素影响，使得矿产资源开发可能成为地方经济发展的沉重负担。如果继续实行以资源开发为主导的传统追赶战略，不仅不能带动整个西部民族地区的经济发展，相反还将背上的沉重的包袱，即债务包袱、亏损包袱、下岗失业包袱。寻求新的经济增长点或选择适宜的发展战略，则是促进西部民族地区经济结构转型最为重要的途径之一。
二、为什么西部民族地区要实施新的追赶战略？
江泽民总书记在1999年召开的中央民族工作会议上明确指出：“加快少数民族和民族地区的发展，不仅是一个重大的经济问题，也是一个重大的政治问题。”这个政治问题，我们认为就是民族地区国家战略的选择问题。
表2 西部民族地区传统追赶战略与新追赶战略特征比较
新世纪西部民族地区应确立“以人为本，优先加快社会发展”的新追赶战略（表2）。这一战略的本质特征就是由以“物”为中心、以追求GDP增长为核心的“增长优先战略”转变为以“人”为中心的发展战略，全方位地关注各民族的生存与发展，增强各民族人民的发展能力，帮助各民族改善生活，给予各民族更多的生存与发展机会，其最终目的就是要加快消除各民族的人类贫困，即努力消除各民族的知识贫困、权利贫困、人力贫困和收入贫困。
西部民族地区发展战略目标，应该是“保证民族生存与持续繁荣发展”。（注：胡鞍钢、王毅：《生存与发展》，科学出版社1989年版，第69页。）这一战略目标的基本内涵，就是在充分体现自然生态环境特点，反映民族文化传统，继承发扬千百年来形成的传统民族文化，在适当照顾民族生活习俗的前提下，充分利用生物资源多样性及民族文化多样性的本土化优势，构建具有区域特色、民族特色的经济结构体系，努力实现战略安全、经济安全、生态安全和文化安全，促进自然生态环境的良性循环以及人文生态环境的继承延续，确保民族生存条件安全稳定以及区域经济的持续繁荣发展（图1）。因此，我们认为，21世纪西部民族地区发展战略选择的失误是国家战略选择最大的失误，发展战略选择的成功则是国家战略选择最大的成功。
西部民族地区只有实施新的追赶战略，才有可能缩小长期以来存在着的三大发展差距，即经济发展差距（地区人均GDP发展差距、城乡收入差距、城乡公共服务发展差距）、人类发展差距（医疗卫生差距、生活水平差距、生活质量差距）和知识发展差距（教育差距、信息差距、技术差距、体制差距）。其中，最大的发展差距则是知识发展差距。
图1 西部民族地区发展战略目标逻辑关系示意图
第一，从经济发展差距来看，进入20世纪90年代以来，西部民族地区与东部地区的城乡收入差距、城乡公共服务差距迅速扩大。西部民族地区是我国地区发展差距最大、最贫穷落后的欠发达地区，除新疆、内蒙古等省区属于中等收入类型地区外，其余各省区均属于低收入类型地区。事实上，西部民族地区最基本的矛盾是城乡居民之间在经济和社会结构方面存在的差距，这主要反映在经济收入和公共服务差距方面。西部民族地区与内地发达地区发展差距的缩小，不仅仅是要缩小地区之间人均GDP的发展差距，而且还要缩小城乡收入差距、城乡公共服务发展差距。因此，西部民族地区城乡收入水平发展差距、城乡公共服务水平发展差距的缩小，比缩小与东部地区之间人均GDP的发展差距更有意义。
西部民族地区是全国城乡发展差距最大的地区。西藏、云南、贵州、新疆、青海、甘肃、四川、广西、宁夏、内蒙古等省区城乡人均收入之比由1990年的2.59倍、2.53倍、2.65倍、1.92倍、2.13倍、2.78倍、2.43倍、2.26倍、2.20倍、1.73倍，扩大到了1998年的5.08倍、4.36倍、3.42倍、3.13倍、2.98倍、2.88倍、2.87倍、2.74倍、2.39倍、2.20倍。（注：根据国家统计局国民经济综合统计司编《新中国五十年统计资料汇编》（中国统计出版社1999年版）、国家统计局编《中国统计年鉴·1999》（中国统计出版社1999年版）、国家统计局农村社会经济调查总队《中国农村住户调查年鉴·2000》（中国统计出版社2000年版）有关资料计算整理。）如果考虑到城镇居民在住房、医疗、交通和公共服务等方面可得到政府大量的财政补贴，实际城乡人均收入差距还会更大。
伴随着西部民族地区城乡收入发展差距的持续扩大，造成了广大农牧民相对实际生活水平大幅度降低。这不仅表现在城乡居民的生活、交通、通讯、医疗卫生、教育、生活基础设施等社会公共服务方面存在着明显的发展差距（表3），而且也反映出长期以来西部民族地区的经济发展政策特别是公共服务政策有利于城镇人口，而缺乏使多数人受益、实现公平的有效的农村公共服务政策。因此，西部民族地区发展进程中最为核心、最迫切要解决的问题之一，就是如何加快缩小城乡发展差距，尽快制定能够有效缩小城乡发展差距、使广大农牧民切实受益的农村公共服务政策。
表3 西部民族地区公共服务发展水平比较（1998年）
资料来源：根据《中国统计年鉴·1999》、卫生部综合司编《1998年中国卫生统计摘要》（1998年版）有关资料计算整理。
表4 西部民族地区部分省区人类发展指数变化量
世界排位是指在174个国家和地区中的排位。
资料来源：1.UNDP,China Human Development Report 1999;2.UNDP,Human DevelopmentReport,New York,1996。
①人类发展指数是以人口出生时期寿命指数、教育指数和人均GDP指数加权计算而得的一个综合性指数，它是衡量一个国家或地区人类发展水平的主要指标。根据人类发展指数，可将人类发展水平划分为低人类发展水平、中等人类发展水平和高人类发展水平，参见UNDP,Human Development Report 1999,New York,pp.159-160。
第二，从知识发展差距来看，西部民族地区知识发展差距远大于经济发展差距、人类发展差距。根据计算，西部民族地区知识发展差距指标、经济发展差距指标、人类发展差距指标，分别低于全国平均水平48.66%、32.49%和15.92%，而东部地区知识发展差距指标、经济发展差距指标、人类发展差距指标，分别高于全国平均水平63.47%、47.94%和8.39%（表5），表明西部民族地区无论与全国平均水平相比，还是与东部地区相比，知识发展差距远大于经济发展差距、人类发展差距，知识发展差距已成为制约西部民族地区发展的最大影响因素。
表5 西部民族地区经济发展差距、知识发展差距、人类发展差距比较（附国=100%）
人类发展差距指标＝（省区人类发展指数／全国平均人类发展指数-1）×100%，知识发展差距指标＝（省区知识发展指数／全国平均知识发展指数-1）×100%，经济发展差距指标＝（省区人均GDP／全国人均GDP-1）×100%。
资料来源：根据胡鞍钢、熊义志《我国知识发展地区差距分析：特点、成因及对策》（《管理世界》2000年第3期）、联合国计划开发署《1999年中国人类发展报告——经济转轨与政府的作用》（中国财政经济出版社1999年版）有关资料计算整理。
总之，根据研究发现，矿产资源匮乏、知识资源丰富的省区，主要依赖于开发利用其丰富的知识资源，并通过高度开放，充分利用国际资源和国际市场，促进其经济发展，从而成为高收入类型地区；而矿产资源丰富、知识资源匮乏的省区，开放程度、利用国际市场能力均相对较低，其经济发展主要依赖于开发利用其丰富的矿产资源，但绝大多数省区均属于低收入类型地区（图2）。因而，缩小经济发展差距困难较大，缩小知识发展差距与人类发展差距相对较易，且知识发展差距与人类发展差距的缩小，还有助于加快缩小经济发展差距。（注：参见胡鞍钢、邹平：《社会与发展：中国社会发展地区差距报告》，《中国国情研究报告》1999年第59期。）为此，我们认为优先加快西部民族地区的社会发展，制定相应的优先缩小知识发展差距与人类发展差距的发展战略，是从根本上解决西部民族地区贫困问题、发展问题乃至民族问题最为有效的基本途径。
图2 中国矿产资源丰富程度与人均收入水平高低程度比较
三、西部民族地区实施新追赶战略的政策响应
为了在新世纪西部民族地区加快实施新的追赶战略，实现全面的可持续发展，我们提出如下政策建议：
第一，调整传统追赶战略的政策导向。新世纪应调整西部民族地区传统追赶战略的政策导向，由过去单纯关注缩小经济发展差距，转向优先加快社会发展、缩小知识发展差距和人类发展差距；由以往单纯注重消除收入贫困，更多地转向消除知识贫困、权利贫困和人力贫困。政府需要制定一个有利于消除民族地区的人类贫困，有利于提高各民族分享、获取、利用人类知识的能力，有利于加快促进少数民族融入世界现代文明发展进程的综合性政策体系。(1)应促进少数民族的自身开放与发展变革。一个民族不能够实现开放与变革，就不可能享用全人类共有的文化与文明，只能是永远陷于愚昧和落后的境地；一个民族不能够积极寻求学习与借鉴其他民族贡献给全人类的优秀文化技术遗产，未能利用全人类共有的知识与技术，只能是长期处于民族边缘化的封闭状态。因此，应采取有利于加快促进民族自身开放与发展变革的全面开放政策，努力构建开放型经济体系，加速民族与地区的双重开放。尤其是对于各民族之间存在较大差异的西部民族地区来说，吸取与借鉴、开放与学习，不仅仅是简单地模仿、照搬国外或东部地区的发展模式，而应该是在学习与借鉴、改造与创新的基础上，最终形成具有本民族特色的发展模式。(2)制定具有民族特色的产业政策。长期以来，西部民族地区产业发展政策的制定，多与国家宏观指导一脉相承，均是依据比较利益原则基础所构筑的区域产业发展政策，推动形成的产业结构体系与当地少数民族经济活动关联程度甚微，使少数民族经济与民族地区现代化发展进程相互隔离、自成体系，从而难以真正带动促进各少数民族自身的变革与发展。（注：参见中国科学院国情分析研究小组：《民族与发展》，辽宁人民出版社2000年版，第258页。）因此，中央政府在充分体现社会公平原则，即机会平等、社会救助、共同发展等原则的基础上，尽快制定具有少数民族特点而又能将少数民族经济纳入民族地区工业化、城市化以及现代化发展进程的产业政策，已成为当务之急。(3)优先加快社会发展与社会转型。建国后特别是改革开放以来，各民族由以农牧业社会为主的传统社会，已逐步进入到了以城市人口比重不断增多、以工业文明为主要特征的现代社会，实现了各民族自身发展的社会跨越。从民族自身发展差距来看，改革开放给各民族之间的相互交往、相互融合带来了空前的发展机遇，但同时也加剧了各民族之间发展差距的不断扩大，既包括少数民族与汉族之间的发展差距，也包括少数民族之间的发展差距。因而，加快社会发展、社会转型的一项基本任务，就是在努力提高人均GDP的同时，提高以健康、教育、文化水平为标志的生活质量，消除人类贫困，促进人类发展，改善生活环境，实现可持续发展。
第二，改变经济发展的传统思路。传统的经济发展思路认为，只有走资源开发为主的工业化道路，才能够加速推进经济发展。因而，长期以来西部民族地区的资本投资，主要倾向于发展资源密集型产业和资本密集型产业，而对知识密集型产业、劳动密集型产业的发展资本投资则严重不足。根据统计资料计算，西部民族地区资源密集型产业、资本密集型产业的就业—资本系数为0.0801和0.2119，分别只相当于东部地区的63.12%、68.35%和全国平均水平的66.99%、66.41%；劳动密集型产业、知识密集型产业的就业—资本系数为4.7154和0.8066，劳动密集型产业就业—资本系数高于东部地区和全国平均水平，知识密集型产业就业—资本系数略低于东部地区和全国平均水平（表6）。这表明西部民族地区对易于造成民族文化多样性丧失、资源环境被破坏的资源密集型产业和资本密集型产业发展的资本投入较高、吸纳劳动力相对较少，而能够促进带动少数民族自身变革与繁荣进步、可容纳较多劳动力、有利于保护民族文化的劳动密集型产业和知识密集型产业投资却相对较少。为此，应改变传统的经济发展思路，积极调整产业投资重点和产业发展领域。(1)应重新确定中央对西部民族地区的投资领域和投资重点。从以“物”为中心转向以“人”为中心，从单纯追求经济增长转向促进各民族全面持续发展，以提高各民族人民的生活质量，改善各民族人民的生存条件，扩大各民族人民的发展机会。因此，应采取使民族地区社会的主体——广大农牧民优先受益的投资政策。为此，首先，积极调整中央政府的投资领域。中央政府应从对竞争性产业、盈利性行业的投资转向对广大农牧民优先受益的公共服务领域投资，从对资源开发、资本密集型产业投资转向对人力资本的投资、改善生活条件设施的投资，真正投资于人民，使广大农牧民等社会弱势群体优先受益。其次，改变建设项目的投资重点。新世纪应从以往“办大项目”转向为广大农牧民“办大事情”，从“办资源密集型项目”转向办“特色资源密集型项目”，从“办自然环境破坏型项目”转向办“生态环境保护与民族文化保护型项目”，从“办资本密集型项目”转向大力兴办旨在“富民为本、提高农牧民收入、改善农牧民生活与生存条件的劳动密集型项目”。因此，我们认为办大事并不等于办大项目，使广大农牧民优先受益就是大事，就是中央对西部民族地区的广大人民根本利益最切实直接的投资。(2)调整主导产业选择的发展方向。应积极调整产业结构和产品结构，由重点开发能源、矿产资源、森林资源转向对农牧业资源的开发和利用；由采掘、原材料为主的重工业化模式转向以特色化、民族化、本土化产业为主的轻工业化模式；主导产业选择和投资重点，应当是“优先发展劳动密集型产业、积极发展知识密集型产业、有选择地发展资本密集型产业、谨慎发展资源密集型产业”；产业结构调整应当是“有限目标、有所作为、有所不为”，有目的地退出和放弃那些不具备比较优势的产业和产品；最大限度地发挥和利用劳动力成本低廉的人力资源优势，积极引进先进实用技术改造传统产业，大力发展具有比较优势的劳动密集型产业；消除地区、部门和行业的壁垒，创造良好的市场环境，促进生产要素的合理流动和优化配置，保证公平、公开、公正的企业竞争机制；利用市场机制大规模地促进企业的兼并、重组、联合、破产，促进产品生产的专业化、集约化和商品化，从而切实增强民族地区经济的发展活力。(3)采取“立足国内、适度进口、促进交换”的资源贸易政策。现代经济的全球化为西部民族地区经济融入全球经济贸易一体化发展进程提供了良好的发展机遇。有利的国际周边和平环境，为西部民族地区进一步对外开放，争取优先开放内部市场，充分利用周边国际市场创造了条件。但是，全球化给西部民族地区带来的最大机遇，是能够充分利用全球知识、全球资源、全球市场，用以解决其自身发展与资源、环境的矛盾问题。这就要求必须坚持贸易自由化和投资自由化，充分发挥“后发效应、追赶效应”，积极推行“比较优势战略”，充分利用“两种资源，两个市场，两种资本，两种技术”，增强获取全球知识、全球资源、全球市场的能力，不断拓宽西部地区的知识资源、物质资源的市场空间与利用空间，使西部民族地区有可能从全球范围内解决自身的发展问题，尤其是在主要矿产资源保证程度低、开发成本高、已不具备比较优势的情况下，已没有必要继续实行完全依赖国内开发、自给自足的传统资源开发模式，应该是适度进口主要矿产资源，充分考虑开拓国内外两个市场和充分利用国内外两种资源，积极促进矿产品资源以及资源型工业产品的国际交换，应采取“立足国内、适度进口、促进交换”的资源贸易政策。(4)建立本土化民族特色的区域经济。西部民族地区悠久的人文历史，独特的民族风情，辽阔的地域空间和复杂的自然环境，孕育了丰富的生物资源、民族文化资源，使其成为我国生物多样性、民族文化资源最富集的地区。这为西部民族地区发展本土化经济、民族特色经济，创造了极为有利的条件。立足于基本区情，充分利用国际、国内分工的积极因素，依据产业比较优势，加快推动产业结构转换调整，利用丰富的“生物多样性、民族多样性”的优势，建立区域性的本土化民族特色经济，构筑具有民族特色、区域特色的产业结构体系，力争在国际国内分工中取得更为有利的地位。
表6 西部民族地区就业—资本系数比较
就业—资本系数＝某一产业就业比重／某一产业投资比重。某一产业就业—资本系数数值愈大，表示某一产业单位资本容纳劳动力相对较多、就业容量相对较大；反之，表示该产业单位资本容纳劳动力相对较少、就业容量相对较小。
资料来源：根据国家统计局固定资产统计司编《中国固定资产投资统计年鉴·1999》（中国统计出版社1999年版）有关资料计算整理。
第三，努力消除人类贫困的基本途径。消除人类贫困既是西部民族地区的战略性任务，也是一项长期性的重要任务。(1)消除知识贫困的途径。应优先扩大全体人民获取知识、吸收知识、交流知识的能力，提高运用和传播知识资产与信息的能力，大幅度增加民族地区基础教育资金投入，把实现普及基础教育作为重要的战略目标之一，对少数民族贫困地区中小学生教育实行全额免费，对成人文盲或成人初等教育补习一律免费，强化对少数民族人口的直接教育投资。（注：参见胡鞍钢、熊义志：《我国知识发展的地区差距分析：特点、成因及对策》，《管理世界》2000年第3期。）(2)消除权利贫困的途径。国内外反贫困的经验表明，劳动密集型经济增长方式，可有效地创造就业机会和收入机会。为此，政府应当为少数民族提供有效的就业机会、收入机会，改善社会福利，特别是要增强少数民族贫困人口的发展能力；政府应积极发挥非政府组织(NGO)的作用，如妇女组织、贫困人口和少数民族的各类自我组织，促进其在减贫政策制定过程中的积极参与；政府应调整各类公共服务支出结构，将财政支出由主要增加“硬件投资”，转向对教育、卫生、计划生育等“软件投资”，将有限的资金更多地投入到成本效益最高、受益面最广的社会发展领域，扩大人口受益面，其目的就在于使全社会、各民族、各阶层人群获得基本公共服务，特别是缩小在教育、医疗和社会福利等社会领域的发展差距，使人人享有基本教育、卫生机会平等的基本生存权利。(3)消除人力贫困的途径。西部民族地区应借助于全球化的发展机遇、西部大开发的历史机遇，全方位关怀各民族生活质量的提高，切实为各民族的发展谋福利，实行以关注解决“生育保健、医疗卫生、生活基础设施”等为主要内容的消除人力贫困的“关怀政策”。增加生育保健设备投入，培训当地农牧区医疗人员，帮助建立生育保健服务网络；强化政府的公共卫生服务职能，投资于人民健康，为各民族人民提供基本的公共卫生服务，重建农村合作医疗体系；应采取“以工代赈”政策，充分利用民族地区的农村劳动力改善基础设施、治理大面积的生态脆弱地带，加强通讯、交通、水利设施建设，大力推广信息与通讯技术，建立各类通讯网络，提高各民族之间交流知识与信息的能力，努力改善少数民族集中居住地区、农牧区的自来水网、农村水利工程、乡村道路桥梁等基础设施条件，保护改善生态环境。(4)消除收入贫困的途径。政府应帮助农牧民调整农牧业产业结构，帮助农牧民发展优质农产品商品基地，鼓励发展具有较高附加价值的绿色食品、出口农畜产品及农畜产品加工业，以稳定提高农牧业收入；大力发展农村非农产业，提高农牧民非农产业收入比重；积极鼓励发展私人经济，为他们提供信贷服务、技术服务和市场信息服务；进一步提高农畜产品商品率，直接增加农牧民现金收入；构建规范、完整的农村税费征收体系，减轻农牧民的额外负担，增加农牧民的实际收入水平；促进农村剩余劳动力转移，促进少数民族贫困地区劳务输出，政府应当取消对农牧民在城镇或外地就业的各种歧视性限制，如户口身份限制、工作岗位限制、工作待遇歧视、子女就学限制，为他们提供就业信息和职业信息，强化他们的就业和专业技能培训，必要时利用扶贫资金为他们提供路费或部分生活费用，以便使他们比较容易地进入劳务市场。（注：参见胡鞍钢、温军等：《西部开发的新模式与新原则》，《管理世界》2000年第6期。）
第四，加大财政转移支付力度，提高支出效益。目前，西部民族地区绝大部分省区对中央财政的依赖程度呈现上升的趋势，大部分地区财政依赖度明显高于东部地区，成为中央财政的巨大负担（表7）。加大财政转移支付力度，并不是目的而是手段，其关键就在于调整财政支出结构、提高财政支出效益，即经济效益、社会效益和生态效益。(1)政府应转移公共财政支出重点。国家财政基本建设支出应主要用于西部民族地区基础设施建设和基础产业建设，调整投资的重点和优先次序，重点增加公共服务投资与人力资本投资；政府不应再介入资本密集型项目、能源设施、资源开发、原材料工业项目等竞争性投资领域，应主要转向支持公共服务领域投资，严格确定公共物品的优先财政支出领域，将交通设施、通讯设施、城市基础设施、水利与防洪设施、基础教育、公共卫生、计划生育、环境保护、扶贫等作为首选投资部门，提高教育、卫生、计划生育、扶贫、环境保护等公共开支占财政支出的比重。(2)建立有效透明的监督机制与社会公众参与机制。为有效利用政府财政支出和财政转移支付资金，西部民族地区应当建立严格的专项拨款审批制度、检查制度和验收制度，可参照和借鉴世界银行中国项目援助的做法实行有条件的财政转移支付和专项拨款检查监督办法，对挪用专项资金的行为，必须采取严厉的惩罚手段，包括减少、停止甚至追还拨款等。(3)政府财政应直接补助少数民族贫困人口。为有效地向西部民族地区各民族提供公共服务，应本着“雪中送炭”的原则，调整政府财政补助对象，由直接补助公共机构转向直接补助少数民族贫困人口，直接补助那些需要购买基本公共服务的低收入、低支付能力的少数民族贫困人口；调整财政转移支付对象，不再补贴民族地区城镇高收入居民，转而补贴广大农牧民、增加对农牧民的转移性收入，以使广大农牧民等社会弱势人群优先受益。
表7 西部民族地区对中央财政依赖程度比较
省区对中央财政的依赖程度＝（地方财政支出－地方财政收入）／省区财政支出×100%，参见胡鞍钢：《中国发展前景》，浙江人民出版社1999年版，第163-164页；因重庆市1997年才改为直辖市，故四川省数据含重庆市。
资料来源：根据《中国发展前景》、《新中国五十年统计资料汇编》、国家统计局综合司编《全国各省、自治区、直辖市历史统计资料汇编(1949-1998)》（中国统计出版社1990年版）有关资料计算整理。
第五，实行“生态建设、扶贫富民与文化保护”并举工程。西部民族地区大多地处高山草原、江河上游等生态环境相对脆弱地区，是中国最为重要的生态屏障和世界性的水源保护地带，其生态环境的改善和保护，不仅影响着中华民族未来的生存与发展，而且更深刻影响着南亚、东南亚人民乃至世界的生存与发展。(1)实施跨世纪的生态建设与富民增收工程。（注：参见王毅、李锐等：《中国科学院关于黄土高原生态建设的建议》，《中国国情分析研究报告》1999年第83期。）把恢复植被作为主攻方向，实行综合治理，带动土地利用结构调整，开发替代产业和增加就业，大力开发人力资源，投资基础设施建设，为促进西部民族地区生态系统的良性循环，实现可持续发展奠定基础。(2)生态建设与富民增收要分阶段实施。生态建设的目标是：西北民族地区（包括内蒙古）生态建设必须进行50年，主要目标是实现“山川秀美”，其基本任务是提高植被覆盖率；西南民族地区（包括广西）生态建设大约需要进行10-20年，建设目标是实现“山青水秀”，其主要任务是“退耕还林还草”。富民增收的目标是：重点培育特色林果业、畜牧业、经济作物等新兴支柱产业，开拓水土保持型生态农业、特色农业及其加工业，以特色资源型产业带动地方经济发展，加快社会发展进程，使其人均GDP和人类发展指数尽快赶上全国平均水平。(3)自然生态环境保护应与民族文化生态环境保护并重。中国改革开放20多年以来经济的高速发展，不仅导致了生态环境的严重破坏，而且也导致了民族文化的趋同化和多样性的迅速丧失。民族文化多样性不仅仅是中国几千年来历史积淀形成的巨大财富，而且还是全人类共同拥有的宝贵资源，民族文化多样性应被视为人类文明进步的象征。（注：参见腾星：《民族文化多样性的保护应成为中国的当务之急》，《中国国情分析研究报告》2000年第3期。）尤其是对于自然生态环境脆弱、民族文化传统尤为独特、少数民族分布集中的西部民族地区来说，如果在现代化发展进程中，单纯注重经济发展和自然环境保护，而忽视对民族文化生态的保护，我们不仅仅会丧失中华民族的宝贵文化遗产，而且还将丧失中国最具竞争能力的发展空间和发展领域，更为严重的是其最终结果将导致民族文化多样性的退化丧失。因此，加快西部民族地区发展，既要重视保护自然生态环境，又要重视保护民族文化生态环境。
四、结束语
对于西部民族地区的发展问题，只有以“保证民族生存与持续繁荣发展”作为最为基本的发展目标，注重“以人为本，优先加快社会发展”，通过优先缩小知识发展差距与人类发展差距，进而加速缩小经济发展差距，切实扩大各民族的发展机会、增强各民族的发展能力，大力开发人力资源，保护民族文化，以最终实现全面的可持续发展。