地方政府在公共决策中的策略选择：一个权力网络的分析视角，本文主要内容关键词为：地方政府论文,视角论文,权力论文,策略论文,网络论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035.5 文献标识码：A 文章编号：1008-1569(2010)05-0033-07
政治域中政府的行动取向没有普适性法则，为适应动态的行政环境，政府会采取权变的行政策略。其策略选择的背后就是各种权力与利益之间的博弈过程。在现代社会的背景下，行政组织决策面临更多的不确定性因素，加之公共决策领域的广泛性迫使政府的决策行为走出经验主义的藩篱，理性地选择民主化和科学化决策，然而现实并没有呈现这样的线性逻辑，并不是简单推理就可以预测未来政府的行动取向。
厦门海沧PX项目在民意压力下被迫迁址，这一事件在当时引起了广泛的社会影响，但却只能成为一个历史偶然，因为合意的参与机制没有制度的形式加以确定和强化。于是，类似的争议性事件再次发生，同样是两会的议题，同样是经济利益与环境保护的矛盾冲突，同样是黑箱内的项目创设，不同的是广东南沙石化项目如此强势以至于60公里半径内被14座大中城市所包绕的选址没能形成地方政府间的公开冲突；民众非但没有形成民意压力，反而有不少人表现出对项目的支持与期待；项目形成期间没有任何形式的“环评”而一路“绿灯”，顺利进展……两个事件形似而质异：在政治域中，政府、利益集团、大众、精英（专家和政府官员）各自的权力在不同域的共时型关联和同一域的历时性关联是动态变化的。地方政府在不同的权力网络结构、府际利益关系和政府代际状况下，会作出不同的策略选择。对南沙石化项目的案例分析提炼出权力关系网络结构，探究影响地方政府策略性选择决策模式的因素，最终在策略管理的三构面（V-C-S模型）中求解地方政府的适应性行动模型。
一、案例回顾
南沙石化项目是2005年中国政府与科威特政府签署的经济合作项目，2006年国家发改委初步建议广州南沙作为项目建设地点，同年中石油与科威特石化和石油国际公司签订合资意向书。2007年该项目开始征地，居民全部动迁，而相应的环评报告从未出炉。2008年广州南沙炼化一体化项目酝酿形成，总投资50亿美元，成为“中国最大的中外合资项目”，被列入广东2008年国民经济和社会发展计划重点建设项目。2008年3月全国“两会”上，该项目成为代表、委员争议的焦点。遭到质疑的主要原因在于这样一个存在巨大污染隐患的项目未按国家规定的环境评价和可行性研究就获得中央批准。广东省环保局官员承认项目未提交项目环评报告到省环保局初审，发改委官员则强硬地指出“提意见的人不懂程序！”否认项目已获得核准。
南沙是广东省仅存的万亩湿地保护区，《广东省环保规划纲要(2006-2020)》中指出，南沙为生态脆弱区和环境敏感区，要避免布设污染物排放量大的项目，如大型炼油、石化和钢铁等。经省人大审议通过的《珠江三角洲环境保护规划》中明确规定，包括南沙港、万顷沙在内的南沙地区，属于严格保护区，应停止一切导致生态功能继续退化的开发活动和其他人为破坏活动。然而南沙开发区就坐落在“严格保护区”内，当地已“控规”三年有余。
在专家、人大代表、政府官员就项目环境保护影响程度和环评程序违规操作激烈争论的同时，广州市民却没有强烈的民意表达，而南沙居民更是站在了广州市政府的一边，认为项目带给他们的利益远大于污染影响，至于污染到周边市区更是觉得公平，不能让广州市只做中山市污染的受害者。
二、理论视角：权力网络
（一）权力关系网络
网络学派格拉诺维特(Granonetter,1976)认为：影响人们行为的因素是具体的社会关系。各种社会关系构建出巨大的关系网络。在各种复杂的社会关系中，通过勾勒关系网络可以为揭示权力关系提供更为具体和形象的观测路径。酝酿南沙石化项目的政治过程中关涉到不同的权力类型。诺克(D.Knoke)根据权力的“支配”和“影响”两个维度将权力分为四种类型：
因为每个行动者都拥有控制他人的手段，严格意义上，平等的“权力”不能成为一种权力；强制性权力依赖于不加掩饰的强制性控制，在案例中体现不明显；劝说性权力是诉诸掌控信息的影响，当影响和支配同时发生时，表现为权威性权力。以下将基于劝说性权力和权威性权力两个类型，结合网络理论的分析模式，即通过关系网络图解析南沙石化项目背后的关系结构。后文的权力测量和结构分析均是基于图1的权力网络展开的。
（二）权力测量
特定的结构和位置意味着信息的可获取性，行动主体拥有的网络线条越多意味着信息渠道越多元，当其仅依赖于一条单一网线嵌于网络中时，与之相连的另一主体就完全垄断了他的信息源。他将面临信息获取的风险，信息垄断者会有投机行为的倾向，即通过操控信息真实度与信息量决定他的思维和行为。社会网络理论通常用“绝对局部中心度”和“中间中心度”①衡量个人或者组织在其社会网络中的权力：行动者绝对局部中心度数越高，说明其位于局域网络的越靠近中心的位置，其影响力越大；行动者中间中心度数越高，说明其位于更多的网络路径上，可以通过控制或者曲解信息的传递而影响较多群体。
图1
图例说明：“——”表示权力发生关系，没有将两个类型加以区分；X⑥表示利益相关者X。
“一个点的中间中心度为0，意味着该点不能控制任何行动者，它处于网络的边缘；如果一个点的标准中间中心度为1，意味着该点可以100%控制其他行动者，它处于网络的核心，具有很大权力。”②由上图的网络结构，有如下统计结果：
（三）结构分析
量化的权力测量已经很清楚地表明，地方政府在整个过程中占有绝对的优势，这里的地方政府包括广东省政府和广州市政府，它们对这个事件的操控能力远远高于其他主体。整个案例中并没有看出省政府在公开场合的高调表现，更多的是广州市政府和专家力挺项目合法性。这并不是与理论测量结果相左，权力有可能借用代言人发挥作用。广东拿到中科合作的石化项目时隔仅半年就定位在南沙，可以说南沙项目发起者之一就是广东省。再结合一些相关背景资料如：广东省政府称“南沙不仅是广州市的南沙，也是广东省的南沙”。单是2003年一年，广东省便在南沙的基础设施上投资160亿元，欲将南沙建设为大工业基地。这些事实进一步印证了广东省权力控制下，南沙志在必得这个利润丰厚的石化项目。可见，在权力网络中，广东省政府与广州市政府是利益捆绑，且归并在一起的权力中心。
专家在网络中的作用是相当微妙的。本应该是政府与公民以及代议机关之间的辩论，反倒成为代表不同利益组织或“派别”的专家论坛。关于环境影响的科学体系只有一套，然而由于专家都是在有所取舍地取用，而形成意见论争，没有客观公正地在学理上形成一致意见，并及时向民众有效全面地传达。使得权力关系网络中不得不为他们留下位置，并用虚线连接起专家与地方政府。
在案例中，对人大和政协网络位置的观测应该是放在其对应的各行政层级下，而不能由全国人大的议案质疑项目选址推论出人大在权力关系网络中权力等级高。应该看到的事实是广州市“两会”无人质疑，广东省“两会”表决同意列入重点项目。地方人大与公民在这个权力网络中的中间中心度为零，也就是说他们的网络位置不能控制任何行动者，处于权力的边缘。
三、现实观测：权力结构与变迁
（一）垂直权力结构：府际关系
1.中央与地方的“权”“利”互动。经过前文的权力网络分析，我们完全可以将利益已经捆绑的省政府与市政府合为一体。集权体制下，地方政府执行中央政策指示，受制于中央权力。然而中央政府与地方政府的利益并不总是一致，但是在建设南沙石化项目中可以实现互利。南沙石化力求打造“中国最大中外合资项目”，不仅可以使中央政府在国际交往中收获政治利益，更重要的是极大缓解国内石油市场供需紧张状况，保证经济安全和稳定增长。地方政府则基于政绩的考虑，石化项目及其巨大的产业链条对整个地区的经济带动力量是相当可观的，更何况是投资约50亿美元的超大型石化项目。无论是从迎合中央现实所需的角度，还是从地方经济增长业绩的角度，这个项目对于地方政府的诱惑力是极大的。2010年“两会”期间，广州市市长张广宁在北京接受采访时说，广州不能囿于“总量第三”的思维定势，要认识到广州在许多方面已经落后，比如工业投资低于沪、苏、锡、宁、杭、甬等市，重大项目拉动效应减弱，影响发展后劲等。可见，南沙石化项目为广州市政府摆脱近年来经济发展弱势于“长三角”几大城市的政绩压力提供了契机。在巨大的经济利益面前，环境保护等软实力打造，相形之下实在是太微不足道了。
2.广州市政府策略选择。尽管南沙石化项目开工存在劣势和风险，但在中央与地方政府都需要从中获取丰厚利益时，地方政府所面临的风险和项目形成过程中存在的劣势可以避免或抵消：(1)违法的代价是少量罚款或根本不追究责任；省政府自己制定的规划在其欲推行的项目面前不具有约束力。(2)周边受影响城市顾忌省政府的行政压力，以及对上级的财政依赖，选择忍气吞声。(3)由于程序违规现象普遍，该项劣势不具有较大冲击力。(4)民众对项目了解有限，且当地居民多数是农民，参与意识弱，认同威权决策。(5)环境污染形成的社会影响可以通过环保局的“环评”、专家代言减弱或消除。
来自行政体系内各层级结构的政治资源，包括合法性授权、政治支持、风险庇护，加之外部主体的权力弱势和信息资源弱势，使得地方政府强势推进南沙石化项目成为最优策略选择，即表现为下图的东北方向。广州市在该项目上的SWOT状况见图2。
（二）权力的历时变迁：官员代际关系
地方政府的策略取向在很大程度上与政府主要领导官员有关。作为追求个人利益最大化的理性“经济人”，在对待类似事件上由于不同的个体政治经历与外部社会环境造成的收益与成本结构和数量也是不同的。短期“见效”的大型石化工程是官员政绩的强烈信号，能够在任期内上马几项大型工程，提高几个百分点的GDP在目前仍然是官员晋升的重要参考指标。近几年来，出现了关于环境和谐、社会和谐的“绿色GDP”、“市民幸福指数”、“环境力”等方面的测评，也在一定程度上影响官员的收益成本考量。优势(S)：
图2
在这类石化项目、PX项目中，政府代际情况影响策略选择就是通过经济发展与环境效应两个方面发挥作用的。如果是项目的经济效益与环境效应发生在同一届政府领导班子，或核心人物始终贯穿如一，巨额的经济利益对政绩的贡献更为显著。即使还未能产生理想的经济利益，地方政府也不能为反对呼声所动摇。否定自己当初的决策，产生的政治影响是消极和被动的，对于政绩和晋升更是极为不利。为防止反对呼声可以通过一些技术手段和信息策略使之消减至不会“撼动”评估者（上级领导）的程度。当一个污染型项目跨越两个或多个政府代际，反对声音的出现反而可以成为现任政府收拢民心和树立政绩的契机。打环保牌能够标示本届政府先进的政治思想和民主参政的理念，加之舆论的造势更能向社会公众，尤其是上级发出善治信号。坚持维持上一届政府留下的污染项目，虽然会有经济利益的诱惑，但与社会影响和政治声誉影响相比，其产生的政绩信号已微不足道了。
四、完善机制：通过策略三角分析降低策略风险
无论是横向的权力网络关系、纵向的权力层级关系还是历时的代际权力转变，政府威权始终是行政的主旋律；以GDP为主参考的政绩观使得公共利益被扭曲或忽视；与政府官员利益相冲突的制度和政策法规成为形式化的软约束机制。政府的行动只是一种基于对单一权力关系（行政权）的经验判断的理性选择，只是停留在混乱无序的策略层面。这种行动的合法性是脆弱的，是不稳定的，风险较高。随着公众的权利与价值的认知能力足以打破单极权力格局、公众的信息获取能力足以突破政府的信息垄断，权力生态将会受到极度震荡，出现类似于厦门PX项目被迫迁址的政治性事件。降低风险的路径之一就是将即时的无序的策略上升到策略经营、策略管理的层次，并寻求持久的行政合法性认同，这就需要将公共政策的制定建立在公共价值的基础上。Moore(V·C·S)策略三角③为政府决策者分析行政环境，构建具有公共价值的政策议题提供了技术工具，可以以此检验决策价值与合法性。
图3④
“策略三角”是政府对规划过程的省思，思考这样三个问题：(1)决策的目标是否具有公共价值(V)?(2)政治上是否具有合法性支持(S)?(3)管理与操作上是否可行(C)?政府官员需要致力于判断目标价值(V)，向上寻求政治上的合法支持(S)，向下提升组织实现目标的能力(C)，在此框架下，通过分配其注意力、想法与行动在行政生态中提高适应性。⑤解读“策略三角”，具体分析V-C-S模型时，不妨转化成下面的分区图4。
图4
以南沙石化项目为例，地方政府将目光锁定在3区和7区，具有上级中央政府的政治授权与各种资源支持（专家的知识权威、财力资源、信息资源等）。这样的决策过程在“策略三角”模型中是缺乏支点的，此时政府努力寻求公共价值的支撑：对强调“一切看环评”、经济补偿当地居民，这些政府活动的本质就是利益的融合和捆绑。将决策点由3区、7区向1区位移，将最终赋予行政目标的公共利益的色彩，使其具有较强的合法性，从而得以顺利实施。
具有合法性认同的权力生态的构建不是自发形成的，“认同”就意味着价值的融合和利益的妥协，政府的行动导向应该保持对行政生态的敏感性，适应向现代社会转型的趋势，合理预期公众政治参与能力与威权政治的消退程度，积极引导和创造公共价值。这就使基于南沙石化项目的行政过程抽象出的政府策略管理核心。
结束语
经济学者卢克斯的“权力维度”有这样一种观测权力视角：一维权力观，即通过绝对的势力影响，在公开冲突中能够获胜的能力；二维权力观是假设A能够抑制B的偏好，从而避免双方到达公开冲突和决断的阶段，即在“博弈”开始之前就已经控制了“博弈规则”；三维权力观是A能够用一种让B的偏好与B的利益对立的方式，操纵B的偏好。本文的案例分析始终以三维视角观测权力。后棱柱型权力生态中，运作的是在传统的行政模式（党政国家的政府威权模式）制定出的权力体制，只是以更为隐蔽的方式出现，南沙石化项目中政府可以在民主体制外壳下运转原威权体制，在与人大权力机关、政协民主协商机构的博弈中控制规则，从而在潜在冲突发生前避免冲突。通过控制信息资源，动用相关资源储备，包括专家资源与财力资源（提供当地居民期待的政府补贴），一定程度上操作公众偏好，达成利益一致，最终在政策目标与公众利益有内在冲突的政治过程中取胜。
政府不能被动地审视判断民意力量如何，视民意强弱来确定反馈态度，当民意力量足够强大到发射出影响地方政府政绩的信号时，才予以重视；而是要主动地构建出策略管理框架，借此对政策进行技术性分析，处理好价值体系（目标管理）、支持体系（政治管理）和运作能力（资源管理）三个构面，消除政治参与的虚化与形式主义，积极创造公共价值，在强化行政模式的现代性特征中逐步减弱权力生态的异质性和重叠性，以“策略三角”为决策检验模型，形成现代社会的公共管理模式。
注释：
①这里的绝对中心度和中间中心度计算方法主要采用美国加州大学尔湾分校弗里曼(Freeman,1979)的相关理论观点。“绝对局部中心度数”是与该点直接相连的点数。“中间中心度”是经过该点并且连接其他任意两点的短程线占它们之间的短程线总数比值之和。
②刘军：《社会网络分析导论》，社会科学文献出版社2004年版，第126页。
③Moore,M.H.Creating public value:Strategic management in government [M].London UK:Harvard University Press,1995.
④［美］摩尔：《创造公共价值——政府的策略管理》，台北：桂冠图书公司2004年版。
⑤任启桂：《从公共价值观点探究高雄市公民社会意识形成中报纸媒体之角色与功能》，台湾“国立”中山大学硕士论文，2005年7月。